高等教育治理淺析

潘威

[摘 要] 教育治理由多元主體共同管理教育公共事務，它是一種新型的民主的形態(tài)。目標是實現(xiàn)教育治理體系的現(xiàn)代化，即建立一種高效的、規(guī)范的、自由的、有序的教育新格局。推進高等教育治理的關鍵，是解決教育管理中政府宏觀管理能力不足、學校辦學自主權(quán)不夠、社會參與度不夠、學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善等突出問題，通過采取明確政校責任、社會問責和大學內(nèi)部組織構(gòu)架政策，對于推動中國高等教育治理現(xiàn)代化具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

[關鍵詞] 高等教育治理；教育管理；現(xiàn)代化

[中圖分類號]G640 [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2016）12-0004-02

一 教育治理的簡介

教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的合作互動，共同管理教育公共事務的過程。教育治理最典型的特征就是是多元主體參與共同治理，即“共治”。教育治理由多元主體共同管理教育公共事務，它是一種新型的民主的形態(tài)。它的目標是實現(xiàn)教育治理體系的現(xiàn)代化，其根本是實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，是從知識體系、價值觀念、思維方式到行為方式的全面發(fā)展與升級，隨之而來的教育治理方式的轉(zhuǎn)變是根本性的，甚至是顛覆性的。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這就將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提高到國家戰(zhàn)略的高度。國家現(xiàn)代化與大學現(xiàn)代化是同一個過程，因此，深化高等教育改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色高等教育制度，推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育治理不但是治國方略的重大轉(zhuǎn)型，也是高等教育政策的根本轉(zhuǎn)變。通過治理促進各個主體建立平等的伙伴關系，共同應對公共事務，這為中國高等教育的深化改革提供了很大的創(chuàng)新空間。

二 教育治理的國內(nèi)現(xiàn)狀

在過去，我國高等教育主要靠政府管理控制、學校沒有辦學的自主權(quán)同時由于讀大學的人數(shù)非常少，社會上很多的人不夠了解高等教育，也就不容易看到問題、發(fā)現(xiàn)問題，使得社會參與度不夠，隨著我國經(jīng)濟的進步，市場經(jīng)濟體制也要求我國高等教育體制的改革。當前我國高?；I資集資的數(shù)量和渠道不斷增加，經(jīng)費來源多元化，高等教育國際交流合作不斷加強，學生就業(yè)需求，這都需要靠市場發(fā)揮的決定作用，高校擴招，讀大學的人數(shù)非常增多，使得我國通過對治理政策的調(diào)整對高等教育進行深化改革，其主要目的是減少國家的管理控制，加強大學自主性，吸引更多的市場力量，在講求績效與責任的同時，也促進了大學與社會有更多的合作。

以上情況都表明我國高等教育的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化。這需要我們根據(jù)具體情況深化我們的高等教育，變革我們的教育理念，如果我們還停留在傳統(tǒng)的教育管理下來發(fā)展高等教育事業(yè)，這顯然是落伍的，甚至阻礙著我們教育事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)實情況，我國要轉(zhuǎn)變我們的教育理念，由傳統(tǒng)的高等教育管理變?yōu)楦叩冉逃卫?，由政府的直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由學校的辦教育轉(zhuǎn)向管教育。

在黨中央國務院堅強領導下，全社會共同努力，著力促教育公平、調(diào)教育結(jié)構(gòu)、提教育質(zhì)量，工作有進展、有突破，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的人才保障和智力支持。袁貴仁提出了加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，調(diào)整優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，促進各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，推動教育改革，積極穩(wěn)妥破解考試招生制度難題，政府要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)職變能，改進教育管理方式，發(fā)揮學校主體作用，加快建設現(xiàn)代學校制度；周光里對中國高等教育治理現(xiàn)代化：現(xiàn)狀、問題與對策進行分析，他認為隨著中國的崛起，現(xiàn)存高等教育的體制機制已經(jīng)不能容忍創(chuàng)新思想的自由發(fā)展，不能按照創(chuàng)新人才成長的規(guī)律辦學，因此我們要順應變革時代的要求，推進高等教育的治理現(xiàn)代化，他采用同質(zhì)異形現(xiàn)代化的分析框架，提出了通過系統(tǒng)層級的治理、大學層面的治理和基層學術組織的治理三個方面，來推進管辦評分離為基本策略，建立系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、大學自主辦學、社會廣泛參與的多元共治格局；柴葳提出了教育治理現(xiàn)代化：釋放教育改革的制度“紅利”，改革的動力、創(chuàng)新的活力和發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動力，需要中央和地方，教育行政部門和辦學主體，家庭和社會這些利益相關體的共同合作，政府轉(zhuǎn)變職能適應教育改革和發(fā)展形勢的變化，以教育綜合改革的路徑，破解教育熱點難點問題。

三 高等教育治理的對策建議

1 明確政校責任，推進高等教育治理現(xiàn)代化

在推進高等教育治理的進程中，仍然在教育管理中存在政府宏觀管理能力不足、學校辦學自主權(quán)不夠等問題，因此，高等教育外部治理的主要問題是處理政府和大學之間的關系，如何有效實現(xiàn)政校分開。我國很重視教育問題，因此，長期以來，政府將高等教育機構(gòu)作為其附屬機構(gòu)，我國大學不作為獨立的法人，并受政府的行政管理，其管理模式遵循“政事一體化”。大學的任務、目標、經(jīng)費投入、崗位設置、人員規(guī)模、人事任免均由政府主管部門負責，大學的人事制度、財務制度、社會福利制度基本上與政府機構(gòu)相同，所有大學均享受一定的行政級別。這種政校不分、治理體制存在嚴重不明的責任機制，大學辦學自主權(quán)不夠。

為了增強大學的辦學活力，十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，習近平主席積極提倡簡政放權(quán)。在這種背景下，提高大學辦學自主權(quán)，因此首先要求政校分開，積極落實和劃分政校的職責界限很有必要，我們要將過去那種政事一體化的管理模式轉(zhuǎn)變成大學辦學自主，提高學校辦學的積極性，政府要放權(quán)，制定權(quán)利清單，明確寫明哪些事項是需要政府管理，有哪些部門負責，清單上沒有表明的，就先全部交由學校去自主管理。

2 加強社會問責，推進高等教育治理現(xiàn)代化

很多人認為，高等教育治理是政府的職責，與社會無關，使得社會參與度不夠，隨著我國經(jīng)濟的進步，市場經(jīng)濟體制也要求我國高等教育體制的改革。當前我國高?；I資集資的數(shù)量和渠道不斷增加，經(jīng)費來源多元化，高等教育國際交流合作不斷加強，學生就業(yè)需求，這都需要靠市場發(fā)揮的決定作用，十八屆三中全會更是明確提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用。

學校作為公益服務的事業(yè)單位，接受政府的撥款。但是大學不同于基礎教育機構(gòu)，不需要政府的全額撥款；大學重視質(zhì)量與績效，同時，高?；I資集資的數(shù)量和渠道不斷增加，經(jīng)費來源多元化，這可由市場來實現(xiàn)部分資源的配置。隨著我國高等教育國際交流合作不斷加強、學生就業(yè)需求、高校擴招以及讀大學的人數(shù)非常增多，社會上越來越多的人開始了解高等教育，高等教育完全由政府舉辦，封閉辦學、少有社會參與且不能滿足社會需求，人們對高等教育的現(xiàn)狀越來越不滿。在這種背景下，高等教育的社會參與度低問題日益凸顯，使得我國急需對高等教育進行深化改革，急需加強社會問責，推進高等教育治理現(xiàn)代化。市場經(jīng)濟體制的建立，打破政府權(quán)力壟斷了社會大部分資源的格局，高等教育作為國家的權(quán)力與責任，因此加強社會問責需要政府向社會賦權(quán)。

建立社會問責機制需要從以下三個方面進行。一是積極推進校企合作，增強會問責，滿足社會需要。應該在大學專業(yè)及專業(yè)課的設置、培養(yǎng)過程設計、人才培養(yǎng)目標擬定、社會教師、社會招聘講座。二是信息的高度公開透明，加強社會輿論監(jiān)督。要建立全國性的高等教育發(fā)展動態(tài)數(shù)據(jù)庫，定期向社會發(fā)布權(quán)威信息，接受社會監(jiān)督。三是強化行業(yè)協(xié)會職能，充分發(fā)揮社會評估組織在大學治理中的作用。政府要簡政放權(quán)，給予社會評估組織相應的權(quán)利，將對大學的評價權(quán)交給社會而不是政府權(quán)權(quán)負責。

3 完善大學內(nèi)部組織構(gòu)架，推進高等教育治理現(xiàn)代化

大學內(nèi)部組織構(gòu)架是高等教育的內(nèi)部治理，是推進高等教育治理現(xiàn)代化的關鍵。如今，我國大學內(nèi)部組織在三方面存在嚴重的管控問題，一是學院權(quán)責不明確。權(quán)力集中在學校上層，而責任集中在基層，權(quán)責失衡嚴重抑制了基層學術組織的活力。二是放權(quán)流于形式。權(quán)力過度集中使得機構(gòu)臃腫且放權(quán)流于形式，放權(quán)流于形式必然導致責任的缺失、推脫，難見推進高等教育治理成效。三是問責機制缺失。中國大學的決策機構(gòu)、崗位設置隨意、不規(guī)范，功能定位模糊，職責劃分不明確，有的部門權(quán)利過大，但服務意識不強，這都與我們的民主治校理念相悖。

因此，我們需要從以下四個方面優(yōu)化大學內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，推進高等教育治理現(xiàn)代化。一是堅持權(quán)責匹配，大學要建立行政、黨委、院系負責人、教師明確的四級責任制，完善工作人員的考核評估體系；遵守大學章程建設，依法治校、依法辦學。二是充分發(fā)揮委員會在學校決策中的作用。三是切實發(fā)揮校長職責。校長必須有管理大學組織的能力和學術資歷；成立校長顧問小組。四是建立多層次的教授會，把參與和責任聯(lián)系起來。大學要敢于向教授會放權(quán)，以調(diào)動廣大教師的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

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