中央政府部門績效管理改革：動(dòng)因、過程與特征
——基于國土資源部的案例研究

楊 媛

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872)

中央政府部門績效管理改革：動(dòng)因、過程與特征
——基于國土資源部的案例研究

楊 媛

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872)

以國土資源部為例，對(duì)中央政府部門績效管理改革的動(dòng)因、過程與特征進(jìn)行分析。研究顯示，與地方政府不同的是，國土資源部績效管理改革的動(dòng)因來源于上級(jí)單位的試點(diǎn)任務(wù)，而不是民眾的合法性壓力；推動(dòng)中央部門績效管理改革的主要因素是部門之間的學(xué)習(xí)機(jī)制而不是競爭機(jī)制；盡管引入了第三方專家評(píng)估，但國土資源部的績效管理仍然側(cè)重于自身的內(nèi)部管理和層級(jí)控制。建議引入公民等服務(wù)對(duì)象參與績效管理，并將更多評(píng)價(jià)組織權(quán)賦予第三方組織，擴(kuò)大第三方組織對(duì)績效評(píng)估過程的參與，實(shí)現(xiàn)績效結(jié)果的公開透明。

政府績效管理；第三方評(píng)估；中央政府部門；國土資源部

一、引 言

提高政府績效是各國政府始終追求的一個(gè)基本目標(biāo)，也是新公共管理主導(dǎo)的基本方向。對(duì)政府進(jìn)行績效管理改革是提高政府效率、節(jié)約行政成本、改進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的重要手段，也成為現(xiàn)代政府改革的重要工具。2013年新一屆中央政府成立之后，新的領(lǐng)導(dǎo)班子更加注重績效管理的作用，在實(shí)際工作中，國務(wù)院的多家機(jī)構(gòu)已經(jīng)開展了績效管理改革，并且創(chuàng)新性地引入第三方評(píng)估等最新的績效評(píng)估工具開展工作，如農(nóng)業(yè)部、國土資源部和質(zhì)檢總局實(shí)行政府機(jī)關(guān)績效管理改革，國家發(fā)展改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行節(jié)能減排專項(xiàng)工作績效管理改革，財(cái)政部進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資金績效管理改革。

既有對(duì)中央政府績效管理的研究大多停留在理論層面。中央政府部門在行政層級(jí)、工作內(nèi)容、政策資源等方面與地方政府存在較大的差異，其進(jìn)行績效管理改革是否有地方政府所不具備的特殊性？如果有，其特殊性有哪些？這些特殊性是否會(huì)對(duì)其開展績效管理改革產(chǎn)生影響？基于此，本文選取國土資源部這一中央部委的績效管理改革實(shí)踐進(jìn)行案例研究，試圖回答上述問題。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

(一)文獻(xiàn)綜述

績效管理是提升政府績效，構(gòu)建責(zé)任政府的重要手段。對(duì)政府績效管理的研究涉及績效測量、績效評(píng)估等多個(gè)方面。包國憲和向林科通過對(duì)CSSCI數(shù)據(jù)庫文獻(xiàn)的總結(jié)，提取出近幾年關(guān)于政府績效管理的熱點(diǎn)話題：公共價(jià)值、服務(wù)導(dǎo)向、績效評(píng)價(jià)體系、第三方評(píng)估等。[1]

公共價(jià)值和服務(wù)導(dǎo)向涉及績效管理的定位，即政府進(jìn)行績效管理的動(dòng)因和目的是什么。對(duì)績效評(píng)估來說，定位不同，評(píng)估采取的方式、獲得的結(jié)果也會(huì)不同。公共部門績效評(píng)估的定位往往源于政府面臨的一系列問題，有來自外部民眾的壓力和社會(huì)變革的訴求，也有來自政府內(nèi)部的財(cái)政壓力或自身創(chuàng)新的需求。評(píng)估的定位直接決定了評(píng)估主體的選取、評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)置、評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用等。[2]彭國甫強(qiáng)調(diào)價(jià)值在政府績效管理中的重要作用，認(rèn)為價(jià)值取向乃是地方政府績效評(píng)估行為選擇的深層次原因。[3]尚虎平和忠格草以計(jì)劃生育政策的口號(hào)為例，梳理了我國地方政府績效價(jià)值觀變遷軌跡。[4]在現(xiàn)實(shí)中，政府往往面臨著多種價(jià)值選擇，多樣化的評(píng)估對(duì)象、中央政策與地方現(xiàn)狀之間的差異等原因常常使不同價(jià)值取向之間發(fā)生沖突和撕裂。[5]因此有學(xué)者提出，在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下應(yīng)該在評(píng)估中更多地考慮公民服務(wù)為導(dǎo)向的評(píng)估體系[6]，擴(kuò)大政府績效管理中公民參與的廣度和深度。[7]但也有學(xué)者認(rèn)為，縱使公民價(jià)值在政府績效評(píng)估中十分重要，而且公民對(duì)政府績效的好壞往往有直接感知，但公民對(duì)政府績效的評(píng)估要么被認(rèn)為是不可靠的，要么容易被誤用或者僅僅作為對(duì)現(xiàn)有政府績效評(píng)估系統(tǒng)的補(bǔ)充。[8]151因此，有必要引入“第三方”等外部評(píng)估主體參與政府績效評(píng)估，以提高評(píng)估的信度和效度。

蘭州大學(xué)的甘肅省政府績效評(píng)估開啟了中國政府績效第三方評(píng)估的先河，之后績效第三方評(píng)估在中國其他省市擴(kuò)散開來，先后形成了甘肅模式、武漢模式、廈門模式，以及華南理工大學(xué)、南洋理工大學(xué)獨(dú)立評(píng)議政府績效等評(píng)估模式，為地方政府進(jìn)行第三方評(píng)估提供了示范。相比于其它評(píng)估方式，第三方評(píng)估具有獨(dú)立性、權(quán)威性、專業(yè)性等特點(diǎn)，它豐富了現(xiàn)有的評(píng)估主體，提高了政府績效評(píng)估的科學(xué)性。第三方不僅在利益上與政策制定者保持了距離，更主要的是他們?cè)谠u(píng)估中的專業(yè)性受到人們的肯定和推崇。[9]因此，有學(xué)者認(rèn)為第三方評(píng)估將會(huì)成為推動(dòng)中國政府提高管理能力和公共服務(wù)供給效率及外部責(zé)任的重要工具。[8]163包國憲更是將甘肅省的第三方政府績效評(píng)估總結(jié)為是政府職能轉(zhuǎn)變的科學(xué)工具。[10]

上述研究基本圍繞地方政府的績效改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行，對(duì)公民參與及第三方評(píng)估的效用給予了高度評(píng)價(jià)。2011年開始國務(wù)院授權(quán)部分中央部委進(jìn)行績效管理的改革試點(diǎn)，部分試點(diǎn)單位通過引入公民參與和第三方評(píng)估改革以往的內(nèi)部績效評(píng)估方式，實(shí)現(xiàn)了中央政府部門績效管理的創(chuàng)新。但是對(duì)于這些改革的特點(diǎn)、成效、成果至今還沒有學(xué)者進(jìn)行過研究。[11]因此，本文引入國土資源部的績效管理案例，旨在探索中央政府部門績效管理改革規(guī)律，豐富已有的研究和結(jié)論。

(二)研究假設(shè)

政府績效管理改革旨在通過引入新的管理制度改善機(jī)構(gòu)原有績效，因此它是政策創(chuàng)新的一種形式。一般而言，政策創(chuàng)新的原因或動(dòng)力可以分為內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力和外部壓力。[12-13]西方有學(xué)者進(jìn)一步總結(jié)形成了政策創(chuàng)新動(dòng)力的兩種解釋模型：內(nèi)部決定模型與擴(kuò)散模型。[14]內(nèi)部決定模型是指通過對(duì)影響政策采納的內(nèi)部因素的關(guān)注來尋找政策創(chuàng)新發(fā)生的原因與動(dòng)力，比如地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治體制、政治領(lǐng)導(dǎo)人的更換等都會(huì)影響政策創(chuàng)新的發(fā)展進(jìn)程；擴(kuò)散模型則是從外在因素探討政策創(chuàng)新的動(dòng)力，認(rèn)為政府間的競爭、溝通、學(xué)習(xí)會(huì)促進(jìn)政策在地區(qū)間的擴(kuò)散。總結(jié)學(xué)者的研究，可以將中國地方政府進(jìn)行績效管理創(chuàng)新的動(dòng)力歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

一是獲取政治合法性的需要。政治學(xué)意義上的合法性不限于“與法律一致”，還涉及公眾對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、制度法規(guī)與政策，以及政府施政行為的認(rèn)同和接受程度。[15]37因此，民眾對(duì)政府工作的認(rèn)同是政府合法性的重要組成部分。當(dāng)傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的感召力隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型趨于下降，新意識(shí)形態(tài)系統(tǒng)尚處于建構(gòu)過程中，難以獨(dú)立支撐政府合法化，政府就需要通過績效來證明其合法性[16]，政策創(chuàng)新尤其是降低行政成本和提高政府績效的政策創(chuàng)新成為政府獲取合法性的重要途徑。在20世紀(jì)90年代興起的績效管理改革實(shí)踐中，地方在進(jìn)行績效評(píng)估時(shí)會(huì)將“民眾滿意度”作為重要的測量指標(biāo)，乃至現(xiàn)在學(xué)者提倡的第三方評(píng)估，也是強(qiáng)調(diào)要引入公民、企業(yè)、第三方專家等外部評(píng)估主體對(duì)績效評(píng)估的參與和直接打分。可見，公民的督促和社會(huì)的倒逼是政府進(jìn)行績效管理創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿χ弧?/p>

二是政府間競爭的推動(dòng)。政策擴(kuò)散的動(dòng)力來自地方政府的主動(dòng)學(xué)習(xí)、政府間的競爭壓力和上級(jí)的權(quán)威等多個(gè)方面。[17]一方面，在競爭壓力之下，其他政府的政策創(chuàng)新會(huì)給本地政府的合法性帶來危機(jī)感，為了取得相對(duì)優(yōu)勢，不同政策主體必定會(huì)通過政策創(chuàng)新來提高競爭力。[15]37另一方面，在競爭壓力下，同級(jí)政府間為了獲取政策資源和上級(jí)的青睞，會(huì)自發(fā)進(jìn)行政策創(chuàng)新或者效仿創(chuàng)新[18]636，推動(dòng)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散。

三是官員個(gè)人晉升的壓力。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負(fù)責(zé)制決定了官員政績與政府績效的同構(gòu)性，特別是對(duì)黨政“一把手”而言更是如此。[19]而我國中央集權(quán)的體制下，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在官員晉升中起到?jīng)Q定性的主導(dǎo)作用，因此，地方政府為了仕途晉升會(huì)傾向于進(jìn)行創(chuàng)新，并使政策創(chuàng)新的內(nèi)容有別于其他同級(jí)競爭者[18]641，以博取上級(jí)政府的關(guān)注和肯定。

除此之外，地方政府進(jìn)行政策創(chuàng)新還有可能是基于組織發(fā)展的需要、領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人因素以及組織文化等。這些因素綜合起來基本可以解釋我國地方政府進(jìn)行績效管理改革的原因。但是用這些因素來考察中央部門如本例的國土資源部時(shí)，國土資源部的部分行為卻無法用上述理論來解釋。

其一，國土資源部作為中央部門，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)政策制定，保證政策內(nèi)容和政策工具的科學(xué)性，政策實(shí)施則由地方政府完成。因此，國土資源部不存在社會(huì)民眾或企業(yè)作為直接服務(wù)對(duì)象，民眾的“滿意度”不是其合法性的主要來源，民眾也無法對(duì)國土資源部的績效直接進(jìn)行評(píng)價(jià)和衡量。基于此，提出假設(shè)一：

假設(shè)1：來自民眾的合法性壓力不是中央政府部門進(jìn)行績效改革的主要?jiǎng)恿Α?/p>

其二，在地方政府政策創(chuàng)新研究中，同級(jí)政府間的競爭被認(rèn)為是推動(dòng)政策創(chuàng)新的重要因素。但通過對(duì)中央部門績效試點(diǎn)單位的考察發(fā)現(xiàn)，中央單位進(jìn)行的績效改革都是通過接受試點(diǎn)進(jìn)行，而且農(nóng)業(yè)部和國土資源部兩家接受機(jī)構(gòu)績效改革的單位，績效管理創(chuàng)新內(nèi)容趨于一致，可見，競爭不是推動(dòng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的主要因素。而除了競爭之外，政府間的學(xué)習(xí)、溝通、交流也是推動(dòng)政策創(chuàng)新的重要因素。[20]基于此，提出假設(shè)二：

假設(shè)2：學(xué)習(xí)機(jī)制而不是競爭機(jī)制是推動(dòng)中央政府部門績效管理改革的主要因素。

其三，任何一種組織在運(yùn)行過程中，都有著“內(nèi)控”功能，通過內(nèi)部控制的方式，偵測、探究自身一定時(shí)期工作的表現(xiàn)。政府作為組織，其推進(jìn)“反饋控制”式自評(píng)符合組織發(fā)展規(guī)律，它本質(zhì)上是一種組織的“自控”“內(nèi)控”行為，扮演著“自我保健”的功能。[21]16在地方政府的績效管理改革實(shí)踐中，盡管通過引入民眾或者第三方組織參與績效評(píng)估，但地方政府部門往往把握著評(píng)價(jià)的組織權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，僅僅是將具體評(píng)價(jià)權(quán)分享給了外部主體。因此，盡管在評(píng)估中引入了外部主體的參與，大多數(shù)的政府績效“第三方評(píng)估”仍然屬于政府內(nèi)控的“反饋控制”式評(píng)估。基于此，提出假設(shè)三：

假設(shè)3：中央政府部門的績效管理改革始終以內(nèi)控為主要目標(biāo)。

上述三個(gè)假設(shè)基本勾畫了中央政府部門績效管理改革的動(dòng)因和特征。下文將通過介紹國土資源部的績效評(píng)估案例，來驗(yàn)證這三個(gè)假設(shè)。

三、研究方法

(一)研究對(duì)象描述

國土資源部成立于1998年，是國務(wù)院的組成部門之一，在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，行使一定的國家行政權(quán)力。經(jīng)過2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國土資源部調(diào)整了機(jī)構(gòu)職責(zé)，現(xiàn)今主要承擔(dān)保護(hù)和合理利用土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源，規(guī)范國土資源管理秩序等職責(zé)。其下屬單位有：18家機(jī)關(guān)司局，負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)常規(guī)運(yùn)作、決策與政策制定、管理和監(jiān)督工作；9家督察局，負(fù)責(zé)對(duì)地方政府行政違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的督查，由國家土地總督察辦公室(屬機(jī)關(guān)司局)統(tǒng)一管理和節(jié)制；19家事業(yè)單位，為機(jī)關(guān)司局和督察局等相關(guān)單位提供技術(shù)等方面的支撐。*國土資源部各機(jī)構(gòu)職責(zé)詳情參考：http://www.mlr.gov.cn/bbgk/.2011年，在國務(wù)院績效改革的大背景下，國土資源部接受了國務(wù)院機(jī)關(guān)績效改革試點(diǎn)，著手在其下屬的機(jī)關(guān)司局等單位推開改革。經(jīng)過四年的發(fā)展，國土資源部的績效管理工作取得了一定成績，受到了績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議的肯定和表揚(yáng)。2015年，為了進(jìn)一步推動(dòng)改革的發(fā)展，提高外部主體對(duì)評(píng)估的參與度，國土資源部首次試驗(yàn)在中央國家機(jī)關(guān)引入了第三方專家評(píng)估。本文在梳理國土資源部五年績效管理改革歷程的基礎(chǔ)上，結(jié)合理論框架，分析其在評(píng)估動(dòng)因、評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果等方面的特征。

(二)研究方法

案例研究法是社會(huì)科學(xué)研究的主要方法之一。它是對(duì)現(xiàn)實(shí)中某一復(fù)雜和具體的現(xiàn)象進(jìn)行深入和全面的考察，是一種經(jīng)驗(yàn)性的研究方法。一般而言，案例研究分為探索性、描述性、解釋性三類。探索性案例研究常被用來確認(rèn)或者挑戰(zhàn)一個(gè)理論，描述性和解釋性案例研究則適合回答現(xiàn)狀“怎么樣”以及“為什么”呈現(xiàn)這種狀態(tài)的問題。通過綜合利用歷史數(shù)據(jù)、檔案材料、訪談資料等，案例研究可以對(duì)特定的社會(huì)單元進(jìn)行描述和分析，從而在此基礎(chǔ)上進(jìn)行解釋、判斷或預(yù)測。個(gè)案研究是案例研究的一種，它能夠保證案例研究的深度，并能很好地了解案例的背景，一般可以在探索性研究中使用。

本文采用個(gè)案研究的方法*本文未進(jìn)行多案例研究，部分結(jié)論說服力可能欠缺。未來可以開展中央部門之間績效評(píng)估案例的交叉比較；或者對(duì)特定中央政府部門的績效評(píng)估歷史進(jìn)行縱向比較研究，勾畫其績效制度建設(shè)歷史及評(píng)估動(dòng)因；或者開展特定政府層級(jí)、特定政府部門和特定政府管理項(xiàng)目的績效評(píng)估研究；或是將中央部門的績效管理改革與地方政府的績效管理改革進(jìn)行比較研究，以獲取更多的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)。，即以國土資源部作為研究對(duì)象，通過剖析這一案例來了解其所代表的中央部門的績效評(píng)估情況。資料搜集方法包括兩種：一是參與式觀察，直接參與國土資源部績效管理項(xiàng)目的實(shí)施過程，獲得了較多的直接觀察經(jīng)驗(yàn)和一手?jǐn)?shù)據(jù)，可以較為真實(shí)地還原國土資源部績效評(píng)估的情況；二是文件調(diào)閱，包括相關(guān)的公文、法規(guī)、研究報(bào)告、檔案資料和期刊文獻(xiàn)等。

四、國土資源部績效管理過程

(一)上級(jí)試點(diǎn)推動(dòng)績效管理改革

自20世紀(jì)90年代始，績效管理改革在全國各地如火如荼展開，先后產(chǎn)生了青島模式、杭州模式、甘肅模式等各具特色的績效評(píng)估制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2011年，全國已經(jīng)有21個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)立了績效管理或績效評(píng)估的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，開展了績效管理工作。[22]

但是中央尚未出臺(tái)統(tǒng)一的績效管理規(guī)范，因此各地的實(shí)踐呈現(xiàn)“百花齊放”的態(tài)勢。此種背景下，監(jiān)察部聯(lián)合中組部、中編辦等9家中央單位，在2011年?duì)款^成立了績效管理部際聯(lián)席會(huì)議制度，并在監(jiān)察部下設(shè)立績效管理監(jiān)察室，負(fù)責(zé)全國績效管理工作。同年，在國務(wù)院的批準(zhǔn)之下，在北京市、吉林市等8個(gè)地區(qū)及中央6個(gè)部門開展了績效管理試點(diǎn)工作。其中，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局共同承擔(dān)國務(wù)院機(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)績效管理試點(diǎn)任務(wù)，發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行節(jié)能減排專項(xiàng)工作績效管理試點(diǎn)，財(cái)政部進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資金績效管理試點(diǎn)，旨在為全面推行政府績效管理制度探索和積累經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)政府績效管理制度的發(fā)展。

在接受試點(diǎn)的第一年，國土資源部便全面展開了部績效管理工作，在部屬的“三支隊(duì)伍”中同時(shí)推開機(jī)構(gòu)績效和人員績效的改革。其試點(diǎn)大致經(jīng)歷了宣傳動(dòng)員、績效培訓(xùn)、績效考核三個(gè)階段。

圖1 國土資源部績效評(píng)估組織框架

首先，工作開展后，國土資源部在內(nèi)部多次組織動(dòng)員會(huì)、培訓(xùn)會(huì)，利用報(bào)紙、期刊、內(nèi)網(wǎng)等對(duì)績效管理的作用和內(nèi)涵進(jìn)行宣傳，旨在提高全員對(duì)績效管理改革的重視和參與熱情。在2011年試點(diǎn)工作的動(dòng)員部署大會(huì)上，副部長張少農(nóng)指出：“要把組織實(shí)施好試點(diǎn)工作作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，作為當(dāng)前和今后的重大經(jīng)常性工作，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，凝聚廣大干部職工的共識(shí)，推動(dòng)績效管理試點(diǎn)工作取得實(shí)實(shí)在在的成效，向黨中央、國務(wù)院交出滿意的答卷”“要增強(qiáng)政治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)，把績效管理試點(diǎn)工作作為推動(dòng)國土資源管理工作改革發(fā)展的新動(dòng)力，舉全部之力圓滿完成試點(diǎn)任務(wù)”[22]。可見，國土資源部將績效管理改革當(dāng)成一項(xiàng)政治任務(wù)，在工作中占據(jù)十分重要的位置。

其次，組織參與試點(diǎn)的單位人員參加績效管理改革培訓(xùn)會(huì)，對(duì)績效管理的內(nèi)涵、現(xiàn)狀和內(nèi)容進(jìn)行說明。為了提高績效管理改革的科學(xué)性，國土資源部同時(shí)啟動(dòng)與相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者或者大學(xué)研究機(jī)構(gòu)的課題合作，對(duì)國土資源部的績效指標(biāo)、特色經(jīng)驗(yàn)等展開研究。這些專家沒有直接參與績效管理的設(shè)計(jì)和實(shí)施，但他們提出的意見成為國土資源部進(jìn)行績效管理改善和創(chuàng)新的重要參考依據(jù)。如在2011年制定績效管理試行方案時(shí)，國土資源部人事司曾向清華大學(xué)、浙江大學(xué)等多位專家學(xué)者征求過修改意見；委托國家行政學(xué)院等進(jìn)行的課題研究也為國土資源部改善評(píng)估方式和指標(biāo)設(shè)置提供了參考。

最后，為體現(xiàn)電子政府和效能政府的建設(shè)趨勢，國土資源部同時(shí)借助機(jī)關(guān)內(nèi)網(wǎng)搭建了一套績效管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)績效指標(biāo)填報(bào)、績效日常考核、績效結(jié)果輸出的電子化，極大地提高了績效管理的效率和透明度。

(二)自上而下全員參與改革

經(jīng)過充分的調(diào)研和準(zhǔn)備，國土資源部建立了相對(duì)完善的績效管理體系，包括獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、清晰的指標(biāo)體系、完整的評(píng)估流程等。

在組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)方面，國土資源部建立了一整套自上而下的績效管理機(jī)構(gòu)(見圖1)。首先，在部層面成立了以分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，具有“負(fù)面清單”考核權(quán)的司局及參與部績效管理日常工作的事業(yè)單位為績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，定期召開成員單位的聯(lián)席會(huì)議。其次，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室(簡稱“績效辦”)，承擔(dān)日常工作。績效辦起初設(shè)在人事司，2014年由人事司調(diào)整到辦公廳。最后，在績效辦下面，44家接受試點(diǎn)的單位均成立了由單位一把手負(fù)責(zé)的績效管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，比如人力資源中心就專門成立了績效管理研究室(處室)，承擔(dān)部績效管理的日常工作、年終考核和課題研究等工作。

在指標(biāo)設(shè)置方面，國務(wù)院的指標(biāo)設(shè)置清晰簡單、重點(diǎn)突出。在2015年的考核中，國土資源部將考核指標(biāo)簡化為“職責(zé)履行”和“創(chuàng)優(yōu)創(chuàng)新”兩方面，突出“職責(zé)履行”在考核中的基礎(chǔ)地位，要求各單位根據(jù)“三定方案”以及中央下達(dá)的重要任務(wù)制定本年度績效計(jì)劃。“職責(zé)履行”以滿分100分作為及格線，不及格的單位沒有資格參與單位評(píng)優(yōu)。

評(píng)估流程方面，國務(wù)院的績效管理包括年初指標(biāo)設(shè)置的專家指導(dǎo)、日常檢查、年中通報(bào)、年終評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)。2015年引入第三方評(píng)估之后，年終評(píng)估實(shí)行自評(píng)和他評(píng)相結(jié)合，進(jìn)一步豐富了評(píng)估主體。

(三)與其他單位建立學(xué)習(xí)機(jī)制

在接受試點(diǎn)任務(wù)后，國土資源部組織了相關(guān)人員前往農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等單位“取經(jīng)”。其中，農(nóng)業(yè)部在2010年開始績效管理的試點(diǎn)工作，國家質(zhì)檢總局在2011年和國土資源部一起接受試點(diǎn)工作。調(diào)研的目的是學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)部和質(zhì)檢總局的先進(jìn)做法和成熟經(jīng)驗(yàn)，“強(qiáng)化與兄弟單位的工作銜接和聯(lián)系，加緊工作，加倍努力，推動(dòng)試點(diǎn)工作不斷深入”*具體內(nèi)容詳見國土資源部績效管理工作簡報(bào)：http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zhgl/jxgl/gzjb/.。2011年，國土資源部與農(nóng)業(yè)部的績效管理比較見表1。

表1 2011年國土資源部與農(nóng)業(yè)部績效管理比較

資料來源：《農(nóng)業(yè)部績效管理辦法(試行)》(2010、2011執(zhí)行)、《國土資源部績效管理試點(diǎn)辦法》(2011)。

從表1可以看出，國土資源部和農(nóng)業(yè)部的改革措施基本一致。這說明兩部門作為國務(wù)院指定的試點(diǎn)單位，共同承擔(dān)績效管理改革的試點(diǎn)任務(wù)，兩部門在溝通學(xué)習(xí)中共同確立了中央部門機(jī)構(gòu)績效改革的規(guī)范。

最大的差別在于，在績效管理對(duì)象上，農(nóng)業(yè)部只在直屬的機(jī)關(guān)司局展開、事業(yè)單位根據(jù)實(shí)際情況自主進(jìn)行，國土資源部則在“三支隊(duì)伍”中同時(shí)鋪開試點(diǎn)；在績效管理內(nèi)容上，農(nóng)業(yè)部另外進(jìn)行了延伸績效的管理，即農(nóng)業(yè)部的政策項(xiàng)目由主管司局對(duì)各個(gè)省級(jí)的農(nóng)業(yè)部門也就是農(nóng)業(yè)廳的績效進(jìn)行管理，考核結(jié)果會(huì)影響政策資源在各省級(jí)農(nóng)業(yè)部門的分配。這兩項(xiàng)差異結(jié)合起來其實(shí)構(gòu)成了兩部門的一項(xiàng)共性：農(nóng)業(yè)部重視“三農(nóng)”問題的解決，因此開展延伸績效管理，以考核地方農(nóng)業(yè)部門對(duì)“三農(nóng)”政策的落實(shí)情況；國土資源部設(shè)立的督察局，本身負(fù)責(zé)督查重大政策的落實(shí)情況以及地方政府違法違規(guī)情況，兩種做法基本一致，都是對(duì)政策項(xiàng)目的考核。

總的來看，在進(jìn)行政策創(chuàng)新時(shí)，國土資源部和農(nóng)業(yè)部沒有因?yàn)楦偁庩P(guān)系而使創(chuàng)新表現(xiàn)出差異化，而是通過創(chuàng)新前的溝通學(xué)習(xí)、創(chuàng)新中的模仿，共同確立創(chuàng)新的技術(shù)規(guī)范。這印證了前文提出的假設(shè)，即在中央部門的績效管理改革中，部門之間的學(xué)習(xí)機(jī)制而不是競爭機(jī)制起到了主導(dǎo)作用。一方面兩部門承擔(dān)的是國務(wù)院下達(dá)的試點(diǎn)任務(wù)，相比于部門間競爭帶來的合法性壓力，任務(wù)完成的效果和質(zhì)量更能吸引試點(diǎn)單位的注意力；另一方面，兩部門作為中央部門主要承擔(dān)決策任務(wù)，本身擁有大量的政策資源，競爭壓力小于地方政府。

圖2 國土資源系統(tǒng)各單位關(guān)系*詳見國土資源部內(nèi)部報(bào)告《國土資源部門績效管理指標(biāo)系統(tǒng)梳理、評(píng)價(jià)分析及優(yōu)化路徑》(2014)。

(四)創(chuàng)新性引入第三方評(píng)估

第三方評(píng)估也被稱為外部評(píng)估，是我國引入的一種新的績效管理制度。“第三方”是相對(duì)于第一方和第二方而言的，一般指獨(dú)立于被評(píng)單位的組織或個(gè)人。國土資源部引入第三方評(píng)估的目的是豐富已有的評(píng)估主體，促進(jìn)評(píng)估結(jié)果的公正客觀。其具體措施包括：引入第三方專業(yè)組織增強(qiáng)評(píng)估的科學(xué)性、建立第三方評(píng)估專家?guī)臁?shí)現(xiàn)年終評(píng)估的第三方評(píng)估。

在評(píng)估主體選擇上，國土資源部建立了第三方評(píng)估專家?guī)欤{系統(tǒng)內(nèi)外在礦產(chǎn)、行政等方面的專家100多人。這些專家有來自被評(píng)單位，也有來自地方省廳。在2015年的年終評(píng)估中，國土資源部從專家?guī)熘羞x取人員組成了三支評(píng)估小組，依照“專家不評(píng)估與自己所屬機(jī)關(guān)同類型單位”的回避原則，對(duì)機(jī)關(guān)司局、督察局、事業(yè)單位三支隊(duì)伍的績效進(jìn)行評(píng)估。理論上講，機(jī)關(guān)司局、督察局、事業(yè)單位三支隊(duì)伍在業(yè)務(wù)關(guān)系上不具有競爭性(見圖2)，合作關(guān)系居多，評(píng)估結(jié)果的排名三支隊(duì)伍也是分開進(jìn)行，而且評(píng)估專家多來自國土資源部系統(tǒng)內(nèi)部，因此獨(dú)立性和專業(yè)性都得到保障，形成了獨(dú)特的外部評(píng)估模式。

在地方政府的外部評(píng)估模型構(gòu)建中，評(píng)估組織者一般通過引入公民、企業(yè)等服務(wù)對(duì)象的參與實(shí)現(xiàn)外部評(píng)估，如甘肅模式中將非公有制企業(yè)作為重要的評(píng)估主體之一、武漢模式引入群眾評(píng)價(jià)等。國土資源部作為中央國家機(jī)關(guān)，其所屬各單位沒有民眾或企業(yè)作為直接服務(wù)對(duì)象，不是對(duì)外的“窗口”，民眾作為利益相關(guān)者之一缺乏權(quán)力性和緊迫性[23]，因此國土資源部在引入外部主體參與時(shí)，沒有選擇引入民眾等社會(huì)主體，當(dāng)然也不用考慮民眾滿意度這一因素，在選擇主體時(shí)可以較多考慮專業(yè)性和獨(dú)立性因素。

選擇系統(tǒng)內(nèi)部專家進(jìn)行評(píng)估雖保證了專業(yè)性和一定的獨(dú)立性，但是系統(tǒng)內(nèi)專家往往會(huì)維持國土資源部權(quán)威這一價(jià)值取向，評(píng)估結(jié)果可能偏頗。如有的單位評(píng)估結(jié)論是“個(gè)別指標(biāo)辦理狀態(tài)填報(bào)不準(zhǔn)確，與預(yù)期成果不一致”，但評(píng)估結(jié)果仍為“完全符合”。可見，國土資源部的評(píng)估仍是內(nèi)控型，主要用于內(nèi)部管理和監(jiān)督，完成試點(diǎn)任務(wù)，公民取向、服務(wù)政府的理念等第三方評(píng)估的關(guān)鍵要素沒有得到體現(xiàn)。

五、結(jié)論與討論

國土資源部的績效管理改革是中央政府部門中的典型代表。通過介紹和分析，發(fā)現(xiàn)前文的三個(gè)假設(shè)都得到了支持。

首先，來自民眾的合法性壓力不是中央部門進(jìn)行績效管理改革的主要?jiǎng)恿ΑＲ环矫妫瑖临Y源部的績效改革試點(diǎn)是在國務(wù)院的要求下進(jìn)行的，并且依照國務(wù)院要求的原則和時(shí)間實(shí)施，而不是像地方政府一樣在民眾或者輿論的壓力下進(jìn)行的改革。在“上級(jí)試點(diǎn)推動(dòng)改革”和“自上而下全員參與改革”的分析中，發(fā)現(xiàn)在改革動(dòng)力上國土資源部基于上級(jí)權(quán)威而開展改革，上級(jí)的肯定和認(rèn)可構(gòu)成了國土資源部創(chuàng)新的動(dòng)力源泉，上級(jí)權(quán)威以及政策的科學(xué)性構(gòu)成了國土資源部合法性壓力的來源。在改革的組織結(jié)構(gòu)上，國土資源部的改革始終是自上而下進(jìn)行的，從領(lǐng)導(dǎo)層到績效管理對(duì)象建立了嚴(yán)密的績效組織及清晰的責(zé)任體系，從根本上講，它更像是目標(biāo)責(zé)任制下的績效管理體制，只是在指標(biāo)設(shè)置和考評(píng)環(huán)節(jié)有所加強(qiáng)，目的是完成上級(jí)的試點(diǎn)任務(wù)。另一方面，國土資源部績效管理的具體改革內(nèi)容也沒有反映民眾或輿論的要求。比如，在指標(biāo)設(shè)置上沒有納入公共服務(wù)或者民眾評(píng)議指標(biāo)，在評(píng)估對(duì)象的選擇上也沒有大范圍引入民眾或服務(wù)對(duì)象的參與，而是選擇第三方評(píng)估增強(qiáng)評(píng)估的專業(yè)性。這些充分說明了民眾在推動(dòng)國土部績效管理改革中的作用微乎其微，因此也不會(huì)出現(xiàn)地方政府績效實(shí)踐中因?yàn)檎卫硇远鵂奚夹g(shù)理性[24]的情況。

其次，學(xué)習(xí)機(jī)制而不是競爭機(jī)制是推動(dòng)中央政府部門績效管理改革的主要因素。本文選擇了農(nóng)業(yè)部和國土資源部兩個(gè)最先開展中央部門績效管理改革的部門進(jìn)行比較，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這兩部門的改革形式和改革內(nèi)容基本一致。農(nóng)業(yè)部稍早確定了績效改革，國土資源部在改革過程中，多次派遣人員與包括農(nóng)業(yè)部在內(nèi)的其他試點(diǎn)單位交流學(xué)習(xí)，吸取兄弟單位的改革經(jīng)驗(yàn)，最終，國土部和農(nóng)業(yè)部形成了基本一致的績效改革方案。研究發(fā)現(xiàn)，雖然國土部和農(nóng)業(yè)部作為部級(jí)單位存在競爭，但在績效管理改革中，兩個(gè)單位共同承擔(dān)了國務(wù)院的試點(diǎn)任務(wù)，目的是形成統(tǒng)一的績效管理規(guī)范為中央的決策提供支持。因此，基于共同的目標(biāo)和認(rèn)知，兩個(gè)單位會(huì)通過相互學(xué)習(xí)與合作共同完成上級(jí)單位的試點(diǎn)任務(wù)，政策創(chuàng)新可能會(huì)趨于一致。

最后，盡管引入了第三方專家評(píng)估，國土資源部的績效管理仍然側(cè)重于自身的內(nèi)部管理和層級(jí)控制。在對(duì)國土資源部的第三方評(píng)估分析后發(fā)現(xiàn)，因構(gòu)成國土資源部的第三方專家主要來自國土資源系統(tǒng)內(nèi)部，雖然專家的專業(yè)性得到了保障，但獨(dú)立性有所降低。在評(píng)估流程上，專家只負(fù)責(zé)打分而沒有指標(biāo)設(shè)置和得出評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)力。專家沒有享有充分、完整的第三方權(quán)力，也不是代表民眾對(duì)國土資源部的績效進(jìn)行評(píng)估。因此，國土資源部所謂的“第三方評(píng)估”和傳統(tǒng)目標(biāo)責(zé)任制體系下的績效管理沒有太大區(qū)別。不過值得注意的是，獨(dú)立的第三方評(píng)估并不必然會(huì)促進(jìn)政府績效的改善，也可能存在“外行評(píng)價(jià)內(nèi)行”的風(fēng)險(xiǎn)。如果政府認(rèn)為其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、績效的獲得需要依靠“第三方”外腦時(shí)，可以邀請(qǐng)、委托、授權(quán)第三方專家或組織參與評(píng)估。[21]17

為什么會(huì)有上述表現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，公共政策的創(chuàng)新可以分為不同類型和階段，中央政府部門的試點(diǎn)一般處于政策創(chuàng)新的規(guī)范階段，其目的是形成可效仿和推廣的政策規(guī)范，因此會(huì)表現(xiàn)出與地方政府不同的特征。以政策創(chuàng)新的突破層次為例，公共政策創(chuàng)新可分為“中央示范，基層跟進(jìn)”和“基層突破，中央規(guī)范”兩種模式。[25]比如中國的行政機(jī)構(gòu)改革就是第一種模式，即由國務(wù)院發(fā)起，自上而下地開始全國各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革；而自下而上推廣全國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則是第二種模式的典例，即先由地方自主發(fā)起，再由中央規(guī)范后向全國推廣。有兩位學(xué)者進(jìn)一步將中國政策的創(chuàng)新歸納為三個(gè)階段：第一階段，中央政府提出政策目標(biāo)，地方政府因地適宜自主選擇政策工具；第二階段，中央政府調(diào)整政策內(nèi)容并開展試點(diǎn)；第三階段，“全國一盤棋”地推廣。[18]636-638現(xiàn)階段的政府績效管理的政策創(chuàng)新正處于第二階段，即在地方政府實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破后中央政府進(jìn)行試點(diǎn)、規(guī)范的階段，試點(diǎn)的成功將成為全國績效管理改革的規(guī)范進(jìn)行推廣。不管是哪一種理論和模式，中央政府的創(chuàng)新都起著規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的示范作用，政策的科學(xué)性相比于創(chuàng)新性會(huì)更加受到重視，由此可以解釋中央政府部門進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)動(dòng)力機(jī)制及行為選擇的不同。

但也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，中央部門績效管理的這些特征，也顯示出了其在政策創(chuàng)新方面缺乏活力。根據(jù)《中國政府績效管理年鑒》的統(tǒng)計(jì)，在自主開展績效管理改革試點(diǎn)的單位中，沒有一家是中央單位。[26]原因可能是中央政府在進(jìn)行政策創(chuàng)新時(shí)面臨的外部驅(qū)動(dòng)力不如地方政府，尤其是民眾或服務(wù)對(duì)象的需求沒有對(duì)創(chuàng)新起到推動(dòng)作用。而中央國家機(jī)關(guān)作為全國性政策的主要制定者，其政策質(zhì)量直接關(guān)系到政策實(shí)施的效果，“閉門造車”遠(yuǎn)不如“群策群力”，民眾等外部主體的需求應(yīng)該被納入政策制定議程之中。因此，建議從以下兩個(gè)方面完善績效管理改革：

一是引入公民等服務(wù)對(duì)象參與績效管理。服務(wù)對(duì)象作為利益相關(guān)者，對(duì)政府績效的評(píng)估具有天然的合法性，也是最能感受到政府績效好壞的群體。政府部門的服務(wù)對(duì)象一般是公民、企業(yè)或其他社會(huì)組織；也可以從系統(tǒng)內(nèi)部尋找每個(gè)單位的服務(wù)對(duì)象，豐富評(píng)估主體；或者像農(nóng)業(yè)部一樣開展延伸績效評(píng)估，在政策項(xiàng)目的評(píng)估中引入社會(huì)民眾的參與。

二是將更多權(quán)力賦予第三方組織。績效評(píng)價(jià)有三種權(quán)力：評(píng)價(jià)管理權(quán)、評(píng)價(jià)組織權(quán)、具體評(píng)價(jià)權(quán)。[27]其中，評(píng)價(jià)組織權(quán)是評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)對(duì)績效評(píng)價(jià)過程的總體設(shè)計(jì)和組織實(shí)施，并綜合得出評(píng)價(jià)結(jié)論的權(quán)力，從根本上決定了績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和可信度。在中央部門績效評(píng)估中，可以將更多評(píng)價(jià)組織權(quán)賦予第三方組織，擴(kuò)大第三方組織對(duì)績效評(píng)估過程的參與，實(shí)現(xiàn)績效結(jié)果的公開透明。

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[責(zé)任編輯：林麗芳]

Performance Management Reform in Central Governmental Departments: Motivation, Processes and Characteristics Case Study of Ministry of Land and Resources

YANG Yuan

(School of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Taking the Ministry of Land and Resources (MLR) as an example, analysis is made on the motivation, processes and characteristics of the performance management reform in central governmental departments. Unlike local governments, the MLR’s performance management reform comes from the experiment of the higher units, rather than the legitimacy pressure of the public. Learning effect among departments plays a more important role than competition in pushing for reform. Despite the application of the third-party evaluation, the MLR’s performance management still focuses on internal management and hierarchical control. It’s suggested that the government performance management needs the development and consummation of citizen participation mechanism. The third parties should be given more power in government performance management to make the results of evaluation open and transparent.

government performance management; third-party evaluation; central governmental department; Ministry of Land and Resources

2016-09-07

楊媛(1994-)，女，湖北襄陽人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

D630.3

A

1674-3199(2017)01-0020-10