ISO9000標(biāo)準(zhǔn)在地方政府管理中的實(shí)踐困境與出路

黃秀香

(福建行政學(xué)院公共管理教研部，福建福州350001)

ISO9000標(biāo)準(zhǔn)在地方政府管理中的實(shí)踐困境與出路

黃秀香

(福建行政學(xué)院公共管理教研部，福建福州350001)

當(dāng)前一些地方政府在公共管理實(shí)踐中實(shí)施了ISO9000標(biāo)準(zhǔn)并取得了較好的成效。但是，作為一種從企業(yè)管理引入的理念,在地方政府的公共管理實(shí)踐過(guò)程中，存在技術(shù)理性與公共理性的沖突、操作層面難以把握、制度相容性偏低、體系運(yùn)行的持續(xù)動(dòng)力不足等困境。結(jié)合江蘇省淮安市實(shí)施ISO9000質(zhì)量管理體系的典型個(gè)案，建議合理確立標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)認(rèn)證培訓(xùn)、完善體制機(jī)制、注重動(dòng)力機(jī)制，使地方政府在公共管理實(shí)踐中能更好地運(yùn)行ISO9000標(biāo)準(zhǔn)。

地方政府；ISO9000標(biāo)準(zhǔn)；政府管理

地方政府在公共管理實(shí)踐中推行ISO9000標(biāo)準(zhǔn)，有助于推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，提高政府行政效能，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，是一種符合國(guó)際規(guī)范的管理舉措。我國(guó)一些地方政府在管理過(guò)程中實(shí)施了ISO9000質(zhì)量管理體系，服務(wù)質(zhì)量和工作效率明顯得到提高。但是，ISO9000標(biāo)準(zhǔn)在地方政府管理實(shí)踐中也產(chǎn)生適應(yīng)困境。為使地方政府在公共管理實(shí)踐中能更好地實(shí)施ISO9000標(biāo)準(zhǔn)，探討地方政府導(dǎo)入ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的策略意義重大。

一、ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的歷史演變及對(duì)地方政府管理的適用性

(一)ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的歷史演變

ISO9000標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)成立的質(zhì)量管理和質(zhì)量保證技術(shù)委員會(huì)(TC176)制定的。它源于制造業(yè)，是以企業(yè)為管理對(duì)象、以質(zhì)量為核心同時(shí)強(qiáng)調(diào)過(guò)程和方法的質(zhì)量管理體系。ISO9000標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)系列標(biāo)準(zhǔn)，在促進(jìn)世界質(zhì)量管理和質(zhì)量保證水平不斷發(fā)展過(guò)程中，ISO9000標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了一個(gè)從制定到不斷完善和持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程，在過(guò)去的30年間共進(jìn)行了五次修訂。

1987年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)。1986年ISO發(fā)布了ISO8402《質(zhì)量——術(shù)語(yǔ)》標(biāo)準(zhǔn)、1987年發(fā)布了ISO9000《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)——選擇和使用指南》、ISO9001《質(zhì)量體系——設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、安裝和服務(wù)的質(zhì)量保證模式》、ISO9002《質(zhì)量體系——生產(chǎn)和安裝的質(zhì)量保證模式》、ISO9003《質(zhì)量體系——最終檢驗(yàn)和試驗(yàn)的質(zhì)量保證模式》、ISO9004《質(zhì)量管理和質(zhì)量體系要素——指南》等。這六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)組成起來(lái)，通稱為ISO9000標(biāo)準(zhǔn)。ISO9000標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)質(zhì)量管理的總結(jié)，已被全世界150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)共同采用為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。[1]2-3

1994年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)。1994年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)質(zhì)量保證要求(ISO9001、ISO9002、 ISO9003)和質(zhì)量管理指南(ISO9004)的技術(shù)內(nèi)容作局部的修改，引入了一些新的概念和定義，總體結(jié)構(gòu)和思路不變，為2000年版的修改提供過(guò)渡的理論基礎(chǔ)。1994年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)包括ISO8402：1994《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證——術(shù)語(yǔ)》、ISO9000-1:1994《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)第1部分:選擇和使用指南》、ISO9000-2: 1993《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)第2部分: ISO9001、ISO9002、ISO9003實(shí)施通用指南》、ISO9000-3:1991《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)第3部分: ISO9001在開(kāi)發(fā)軟件、供應(yīng)和維護(hù)中的使用指南》、ISO9000-4:1993《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)第4部分:可信性大綱管理指南》、ISO9001：1994《質(zhì)量體系設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、安裝和服務(wù)的質(zhì)量保證模式》、ISO9002：1994《質(zhì)量體系生產(chǎn)、安裝和服務(wù)的質(zhì)量保證模式》、ISO9004-1：1994《質(zhì)量管理和質(zhì)量體系要素第1部分：指南》等。1994年到1999年底又陸續(xù)發(fā)布了其他一些支持性技術(shù)指南標(biāo)準(zhǔn)和文件，共計(jì)27項(xiàng)，將ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)作了進(jìn)一步的擴(kuò)展。[1]3

2000年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)。為提高標(biāo)準(zhǔn)使用者的競(jìng)爭(zhēng)力，ISO/TC176質(zhì)量管理和質(zhì)量保證技術(shù)委員對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，2000年正式發(fā)布了2000年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)在總結(jié)質(zhì)量管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將朱蘭、戴明、費(fèi)根堡姆等國(guó)際質(zhì)量宗師對(duì)質(zhì)量管理經(jīng)營(yíng)的理念和質(zhì)量改進(jìn)的方法等，全面地融合在標(biāo)準(zhǔn)中，編撰了ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)原則——八項(xiàng)質(zhì)量管理原則:領(lǐng)導(dǎo)作用、全員參與、以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)、持續(xù)改進(jìn)、過(guò)程方法、管理的系統(tǒng)方法、與供方互利的關(guān)系、基于事實(shí)的決策方法。2000年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)包括ISO9000：2000《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語(yǔ)》、ISO9001:2000《質(zhì)量管理體系要求》、ISO9004:2000《質(zhì)量管理體系業(yè)績(jī)改進(jìn)指南》。 2000年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)、理念、內(nèi)涵都變化較大，標(biāo)準(zhǔn)引入了“過(guò)程方法”“以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)”等基本理念，淡化了制造業(yè)的痕跡，適用性更強(qiáng)。[2]3-4

2008年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)。2008年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)是在2000年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上修訂的，是一次“編輯性修改”，并未發(fā)生顯著變化。該版標(biāo)準(zhǔn)更加明確地表述了2000版的ISO9001的內(nèi)容，保持并提高其與ISO14001:2004的相容性并與ISO9004:2009協(xié)調(diào)一致。

2015年版的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)。這次改版，ISO9001發(fā)生了較大的變化：一是明確了質(zhì)量管理原則，即以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)力、員工契合、過(guò)程方法、改進(jìn)、基于實(shí)事的決策方法、關(guān)系管理；二是強(qiáng)調(diào)建立的管理體系要適合組織具體要求；三是要求組織高層參與且能承擔(dān)責(zé)任，使質(zhì)量與業(yè)務(wù)策略相適應(yīng)；四是標(biāo)準(zhǔn)要有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，鼓勵(lì)持續(xù)改進(jìn)；五是對(duì)文件的規(guī)定性要求更少，組織機(jī)構(gòu)可以決定什么信息需要記錄及采用何種文件格式；六是使用通用的新高層結(jié)構(gòu)，以便與其他管理體系的標(biāo)準(zhǔn)保持一致。

(二)ISO9000標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府管理的適用性

源于制造業(yè)的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)早已普遍適用于各個(gè)行業(yè)，當(dāng)然也適用于地方政府的服務(wù)和管理。ISO9000標(biāo)準(zhǔn)明確指出：“規(guī)定的所有要求是通用的，適合于提供不同產(chǎn)品、不同規(guī)模、各種類型的組織”。標(biāo)準(zhǔn)要求“以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)”，強(qiáng)調(diào)管理與服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，崗位、責(zé)任、權(quán)力的統(tǒng)一，這與政府的人員管理原則是一致的。[2]65因此，地方政府推行ISO9000標(biāo)準(zhǔn)是可行的。

我國(guó)地方政府在20世紀(jì)90年代末就在稅務(wù)局、政府采購(gòu)中心、檢驗(yàn)檢疫局等部門(mén)開(kāi)始實(shí)施ISO9000標(biāo)準(zhǔn)。之后，ISO9000標(biāo)準(zhǔn)在政府其它部門(mén)乃至整個(gè)地方政府中推廣，比如北京市海淀區(qū)、江蘇省淮安市、浙江省寧波市、廣東省江門(mén)市、成都市金牛區(qū)政府等都在政府管理過(guò)程中實(shí)施了ISO9000質(zhì)量管理體系，取得了顯著的成效。

二、ISO9000標(biāo)準(zhǔn)在地方政府管理中的實(shí)踐困境

盡管實(shí)施ISO9000標(biāo)準(zhǔn)使地方政府管理更加規(guī)范、辦事效率更高，但是作為從企業(yè)管理移植到政府公共管理的質(zhì)量管理體系在政府治理這種十分復(fù)雜的情景下也會(huì)遭遇到實(shí)踐困境。

(一)技術(shù)理性與公共理性的沖突

將ISO9000質(zhì)量管理體系導(dǎo)入地方政府管理是以技術(shù)理性為導(dǎo)向，而技術(shù)理性是以有效為目標(biāo)，是一種實(shí)施定量計(jì)算的行為活動(dòng)。然而，人不可能是完全理性的，人的理性受個(gè)體目標(biāo)不確定的認(rèn)知水平、精力等因素的影響，地方政府的基層工作人員不會(huì)都完全按要求辦事，在政府質(zhì)量管理過(guò)程中，政府工作人員為了應(yīng)付工作中的各種不可預(yù)測(cè)性和不確定性，可能會(huì)借助一些政策文件等工具將人為不確定的因素轉(zhuǎn)化成非人為的要求和標(biāo)準(zhǔn)化的流水線作業(yè)及相應(yīng)的工作組織，人的創(chuàng)造性、自主性等可能會(huì)被這些整齊、標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)械動(dòng)作所淹沒(méi)。當(dāng)然，過(guò)分追求理性也有弊病。一是政府質(zhì)量管理這套理性化的管理模式是建立在“公正、客觀”的基礎(chǔ)上，而政府質(zhì)量和績(jī)效很難計(jì)量，因此，政府質(zhì)量管理“公正、客觀”也是相對(duì)的；二是雖然政府質(zhì)量管理也鼓勵(lì)公民參與，也關(guān)注公眾需要，但將ISO9000質(zhì)量管理體系導(dǎo)入地方政府管理更體現(xiàn)公共管理的“技術(shù)性”的一面，影響了“民眾滿意度”作為指標(biāo)體系的政府管理的目標(biāo)。[3]81

(二)操作層面難以把握

地方政府質(zhì)量管理體系的設(shè)計(jì)總體來(lái)說(shuō)還是較為清晰的，有一定的可操作性，但由于嵌入式改革的沖突，在具體的操作過(guò)程中某些方面難以把握。一是操作程序復(fù)雜。ISO9000質(zhì)量管理體系的管理文件通常較為精細(xì)，管理文件通過(guò)嚴(yán)格的行政流程把復(fù)雜的行政事務(wù)控制在每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)時(shí)段及每個(gè)工作人員，可能導(dǎo)致細(xì)致而龐雜的管理規(guī)則，使基層工作人員難于理解和接受。二是質(zhì)量測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確量化。由于ISO9000質(zhì)量管理體系是從企業(yè)借鑒和移植來(lái)的，而政府與企業(yè)不同，政府產(chǎn)品一般是中間產(chǎn)品，不好劃分責(zé)任主體，在操作過(guò)程中難以把握。三是質(zhì)量測(cè)量的偏差。質(zhì)量測(cè)量方式通常是外部認(rèn)證與內(nèi)審相結(jié)合，由于組織機(jī)構(gòu)內(nèi)外信息的不對(duì)稱易使外部認(rèn)證流于形式；而內(nèi)審是由各個(gè)部門(mén)的內(nèi)審員來(lái)完成，由于內(nèi)審員的素質(zhì)不同也容易出現(xiàn)偏差。四是質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)的能力較弱。多數(shù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的咨詢師只有企業(yè)的認(rèn)證經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方政府運(yùn)行的程序不夠熟悉，無(wú)法設(shè)計(jì)具有地方特色的認(rèn)證程序和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)證設(shè)計(jì)容易出現(xiàn)形式化、同質(zhì)化、模式化；在標(biāo)準(zhǔn)和程序設(shè)計(jì)上的某個(gè)環(huán)節(jié)或某個(gè)參數(shù)往往容易與地方政府的實(shí)際需求脫節(jié)，這樣即使嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和程序操作也會(huì)出現(xiàn)偏差。

(三)制度的相容性偏低

將ISO9000質(zhì)量管理體系導(dǎo)入地方政府的管理中是一種嵌入式的改革，存在制度的不相容。一是導(dǎo)入后與政府管理原有的官僚體制穩(wěn)定特性的沖突。在政府內(nèi)部每個(gè)官員都有明確的高低職位，擁有特定的權(quán)限，實(shí)行嚴(yán)格的上下級(jí)制度，上級(jí)命令下級(jí)執(zhí)行，下級(jí)官員嚴(yán)格對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。這種嚴(yán)格的政府層級(jí)制度十分不利于質(zhì)量管理體系在政府管理中的實(shí)施，不利于發(fā)揮下級(jí)政府工作人員的作用。二是在導(dǎo)入標(biāo)準(zhǔn)之前，地方政府已形成了一套穩(wěn)定的工作模式，如條塊分割的職能業(yè)務(wù)、自上而下的指令控制等，導(dǎo)入過(guò)程中ISO9000質(zhì)量管理體系與地方政府原有的行政管理體系的具體工作機(jī)制較難有效銜接和整合，容易造成ISO9000質(zhì)量管理體系與原來(lái)的行政管理體系脫離，無(wú)法與日常工作很好融合；另外，在行政管理中績(jī)效考核設(shè)置不夠科學(xué)、有效，也容易使質(zhì)量認(rèn)證工作與地方政府的實(shí)際工作相脫離。三是我國(guó)地方政府在運(yùn)作時(shí)的人治色彩較濃，運(yùn)動(dòng)式的管理及自上而下壓力型的管理等與ISO9000質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)的“持續(xù)改進(jìn)”“精細(xì)化管理”“規(guī)范化管理”等理念存在矛盾，這些都會(huì)形成了制度障礙。因此，質(zhì)量管理體系的運(yùn)行很難從根本上改變地方政府各級(jí)人員“對(duì)上而不對(duì)下負(fù)責(zé)”的價(jià)值取向。

(四)體系運(yùn)行的持續(xù)動(dòng)力不足

一是領(lǐng)導(dǎo)更換過(guò)于頻繁。質(zhì)量管理體系只有持續(xù)運(yùn)行才能發(fā)揮作用，但在實(shí)際工作中地方政府領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)閾Q屆而經(jīng)常更換，繼任者很少會(huì)對(duì)前任的工作保持高度熱情。領(lǐng)導(dǎo)的熱情與偏好對(duì)ISO9000質(zhì)量管理體系的可持續(xù)性有舉足輕重的作用，“一把手”更替過(guò)于頻繁是ISO9000質(zhì)量管理體系運(yùn)行持續(xù)動(dòng)力不足的重要原因。二是中層及基層工作人員既是ISO9000質(zhì)量管理體系的執(zhí)行者又是評(píng)估對(duì)象，他們?cè)谫|(zhì)量認(rèn)證時(shí)負(fù)責(zé)具體貫標(biāo)工作的落實(shí)，同時(shí)還承受著作為被評(píng)估對(duì)象的壓力，也是ISO9000質(zhì)量管理體系質(zhì)量論證持續(xù)動(dòng)力不足的一個(gè)原因。有些基層工作人員在質(zhì)量認(rèn)證過(guò)程中沒(méi)有堅(jiān)持“民眾為本”和“結(jié)果是提供高質(zhì)量的行政管理和服務(wù)”的理念。因此，他們?cè)谫|(zhì)量認(rèn)證過(guò)程中多是被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)文件和領(lǐng)導(dǎo)的命令，積極性普遍不高。三是原有的組織文化的影響。組織文化是組織中共有的、非正式的價(jià)值和信念，通過(guò)個(gè)體的思想、意識(shí)、心理、習(xí)慣等影響組織的績(jī)效。政府官員是一個(gè)專職的薪金階層，其職務(wù)穩(wěn)定，并有望正常晉升，官僚既得的特權(quán)地位會(huì)鼓勵(lì)保守主義和穩(wěn)定至上，“息事寧人”是管理者最常用的策略，這就會(huì)阻礙政府管理的變革和創(chuàng)新，不利于創(chuàng)新行動(dòng)和措施的導(dǎo)入。

三、地方政府實(shí)施ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的典型個(gè)案

江蘇省淮安市2007年開(kāi)始實(shí)施ISO9000質(zhì)量管理體系，是全國(guó)較早全面實(shí)施ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的地級(jí)市，也是地級(jí)市能夠持續(xù)實(shí)施ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的典型。該市在出臺(tái)相關(guān)制度時(shí)注意合理吸收地方政府原有的有效辦法和規(guī)章制度，使之內(nèi)化為政府質(zhì)量管理的一部分，并將質(zhì)量管理體系的考評(píng)與個(gè)人的績(jī)效和晉升掛鉤。淮安市長(zhǎng)期注重質(zhì)量認(rèn)證的“內(nèi)審”制度，而不是只依賴外部的認(rèn)證機(jī)構(gòu)。其“內(nèi)審”有市和部門(mén)兩個(gè)層級(jí)。市一級(jí)的“內(nèi)審”有兩個(gè)機(jī)構(gòu)：一是負(fù)責(zé)內(nèi)審組織領(lǐng)導(dǎo)工作的市軟環(huán)境建設(shè)辦公室(隸屬市紀(jì)委和監(jiān)察局)；二是專門(mén)的“市直部門(mén)導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系專家指導(dǎo)委員會(huì)”。每個(gè)部門(mén)在綜合處或辦公室設(shè)總內(nèi)審員1名，其他處室設(shè)內(nèi)審員各1名，由總內(nèi)審員牽頭，各部門(mén)內(nèi)審員組成幾個(gè)小組進(jìn)行內(nèi)部交叉內(nèi)審。[4]市一級(jí)內(nèi)審要對(duì)所有部門(mén)的實(shí)施情況打分，其結(jié)果納入每個(gè)部門(mén)都很關(guān)注且很有影響力的軟環(huán)境效能系統(tǒng)中，作為考評(píng)的一部分。雖然質(zhì)量管理體系的考評(píng)結(jié)果在軟環(huán)境效能系統(tǒng)中所占比例只有10%，但由于其他考核指標(biāo)在分值上拉不開(kāi)距離，質(zhì)量管理體系的考評(píng)分值對(duì)綜合排名起著決定性的作用。因此，質(zhì)量管理體系的運(yùn)行情況決定著該部門(mén)能否評(píng)上“十佳單位”“優(yōu)勝單位”，進(jìn)而獲得市委、市政府的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，因此各每個(gè)部門(mén)對(duì)質(zhì)量管理體系的運(yùn)行不敢怠慢。在出臺(tái)相關(guān)制度的同時(shí)淮安市還注重組織文化的變革，注意加大宣傳力度，加強(qiáng)培訓(xùn)，使所有人員特別是領(lǐng)導(dǎo)樹(shù)立質(zhì)量理念并內(nèi)化為自己的自覺(jué)意識(shí)，使基層工作人員在工作中慢慢形成重記錄、重程序的良好習(xí)慣，使淮安市在政府管理中實(shí)施ISO9000標(biāo)準(zhǔn)能持續(xù)至今并運(yùn)行良好。

四、ISO9000標(biāo)準(zhǔn)在地方政府管理中有效運(yùn)行的思考

(一)合理確立標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)技術(shù)理性與公共理性的融合

質(zhì)量管理體系文件是組織運(yùn)行的依據(jù)，即行動(dòng)的指南。制定文件是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，在制定質(zhì)量計(jì)劃、質(zhì)量目標(biāo)、編寫(xiě)質(zhì)量手冊(cè)及程序文件的過(guò)程中，不但要注意技術(shù)要求的科學(xué)性，還要結(jié)合政府公信力及社會(huì)自治機(jī)制的要求。標(biāo)準(zhǔn)的制定還要體現(xiàn)地方政府管理工作的客觀規(guī)律，要以公共需求為導(dǎo)向，加大公共參與力度，加強(qiáng)對(duì)政府行政效能的監(jiān)督，盡量促使技術(shù)理性與公共理性的融合。

(二)加強(qiáng)認(rèn)證培訓(xùn)，確保理論與操作的對(duì)接

將ISO9000質(zhì)量管理體系導(dǎo)入政府管理，要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn)，包括對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層、內(nèi)審員和基層工作人員的培訓(xùn)。對(duì)管理層的培訓(xùn)主要是使管理者能主動(dòng)承擔(dān)在質(zhì)量管理體系建立、實(shí)施、保持和改進(jìn)中的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)；對(duì)內(nèi)審員的培訓(xùn)主要是提高人員的素質(zhì)和能力，保證質(zhì)量認(rèn)證工作有序進(jìn)行；對(duì)一般基層工作人員的培訓(xùn)主要是使他們掌握質(zhì)量體系的相關(guān)方法，使他們?cè)趯?shí)際工作中能準(zhǔn)確地運(yùn)用執(zhí)行。總之，通過(guò)培訓(xùn)使他們掌握ISO9000質(zhì)量管理體系的內(nèi)涵、本質(zhì)和基本術(shù)語(yǔ)，要求他們?cè)隗w系運(yùn)行過(guò)程中用ISO9000質(zhì)量管理體系的方法、理念和規(guī)范進(jìn)行工作。

此外，要挑選資質(zhì)較好、知名度高并經(jīng)過(guò)國(guó)家認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理委員會(huì)(CNAB)審核批準(zhǔn)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)證。該類認(rèn)證機(jī)構(gòu)一般管理制度較為完善，專職審核員的人數(shù)較多且素質(zhì)較高，可以避免在質(zhì)量認(rèn)證設(shè)計(jì)上出現(xiàn)形式化、同質(zhì)化、模式化，避免在標(biāo)準(zhǔn)和程序設(shè)計(jì)上與地方政府的實(shí)際需求脫節(jié)。

(三)完善體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)嵌入后制度兼容

一是盡量改變?cè)械母髯詾檎⒅粸樯隙粸橹贫鹊裙倭朋w制，加強(qiáng)民主監(jiān)督。通過(guò)培訓(xùn)、座談會(huì)等使地方政府工作人員在ISO9000質(zhì)量管理體系導(dǎo)入政府管理過(guò)程中注重“以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)”，堅(jiān)持“民眾為本”，從而在思想觀念上從“管制”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、在角色上從“官員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)員”。二是根據(jù)地方政府的具體情況，針對(duì)ISO9000質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于政府工作時(shí)的矛盾與沖突，在導(dǎo)入時(shí)要加強(qiáng)與政府日常工作的緊密結(jié)合，要注意與其他制度的兼容，實(shí)現(xiàn)集成管理，如建立科學(xué)的、有效的與質(zhì)量認(rèn)證有所關(guān)聯(lián)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，把ISO9000質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)的要求與日常工作相結(jié)合進(jìn)行評(píng)價(jià)，防止質(zhì)量認(rèn)證工作與地方政府的實(shí)際工作相脫離。在實(shí)施時(shí)既要注重政府質(zhì)量管理與政府日常工作的融合，又要注重質(zhì)量評(píng)估與組織考核的融合，保證質(zhì)量管理體系的正常運(yùn)行。三是針對(duì)我國(guó)地方政府濃厚的人治色彩、運(yùn)動(dòng)式及自上而下的壓力型管理等特點(diǎn)，對(duì)質(zhì)量認(rèn)證要按部門(mén)分步推進(jìn)。

(四)注重動(dòng)力機(jī)制，保證政府質(zhì)量管理的可持續(xù)性

制度的可持續(xù)性主要取決于動(dòng)力機(jī)制(包括領(lǐng)導(dǎo)承諾、員工認(rèn)同、組織文化等政治性因素)。[3]80為保證政府質(zhì)量管理的可持續(xù)性，在ISO9000質(zhì)量管理體系導(dǎo)入政府管理過(guò)程中要注重以下幾方面的工作：一是領(lǐng)導(dǎo)不宜頻繁更換。人力物力財(cái)力等資源是體系運(yùn)行不可或缺的因素，而只有領(lǐng)導(dǎo)者才能確保體系運(yùn)行所需資源的獲得。因此，領(lǐng)導(dǎo)不宜頻繁更換，才能保證政府質(zhì)量管理的可持續(xù)性。二是出臺(tái)相關(guān)制度。用制度管人，在出臺(tái)相關(guān)制度時(shí)合理吸收政府原有的有效辦法和規(guī)章制度使之內(nèi)化為政府質(zhì)量管理的一部分，將質(zhì)量管理體系運(yùn)行的效果與個(gè)人績(jī)效、評(píng)先、評(píng)優(yōu)、晉升等掛鉤。要讓全體人員體會(huì)到質(zhì)量認(rèn)證的好處，真正樹(shù)立質(zhì)量意識(shí)，使ISO9000的管理理念、規(guī)范等真正內(nèi)化為他們的自覺(jué)行動(dòng)。三是變革原有的組織文化。地方政府質(zhì)量管理將政府官僚制自我本位、追求穩(wěn)定和不思變革的組織文化轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)改進(jìn)的組織文化是一項(xiàng)很重要的工作，組織文化的變化是較深層次的變革，要使所有人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)樹(shù)立質(zhì)量理念并內(nèi)化為自己的自覺(jué)意識(shí)，要使基層工作人員在平常工作中逐步形成重記錄、重改進(jìn)、重程序的良好工作習(xí)慣。有意識(shí)地推廣持續(xù)改進(jìn)的組織文化，為民眾提供高質(zhì)量的行政管理和服務(wù)。

[1] 樊恩健.質(zhì)量管理體系認(rèn)證咨詢師培訓(xùn)教程[M].北京：中國(guó)計(jì)量出版社，2005.

[2] 吳小瑩，蒲愛(ài)平.基于ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的公共部門(mén)質(zhì)量管理體系及其實(shí)施[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2009(5).

[3] 孔祥利.地方政府導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系的困境與思考[J].中國(guó)行政管理，2013(11).

[4] 周志忍，陳雪嵩.公共部門(mén)質(zhì)量體系認(rèn)證的可持續(xù)性研究——基于淮安市相關(guān)實(shí)踐的調(diào)查與思考[J].中國(guó)行政管理，2011(8)：14-15.

[責(zé)任編輯：林麗芳]

Dilemmas and Outlets of ISO9000 Standard in Local Government Management

HUANG Xiu-xiang

(Department of Public Administration, Fujian Provincial Party School, Fuzhou 350001, Fujian, China)

At present, some local governments have implemented ISO9000 standards in public management practice and achieved good results. However, as a kind of introduction from the concept of enterprise management, in the process of local government’s public management practice, there are some dilemmas, such as the conflict between technical reason and public reason, difficulty on the operational level, low system compatibility, and lack of sustainable power. Combined with a typical case in Huai’an City of Jiangsu Province for the implementation of ISO9000 quality management system, it is suggested that the standard should be established reasonably, the certification training should be strengthened, the system mechanism should be improved, and the power mechanism should be paid attention to, so that the local government can run the ISO9000 standard better in the practice of public management.

local government; ISO9000 Standard; government management

2016-08-26

中共福建省委黨校福建行政學(xué)院2016年校院科研項(xiàng)目(2016B05)

黃秀香(1968-)，女，福建莆田人，福建行政學(xué)院公共管理教研部副教授。

D63-<3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A class="emphasis_bold">3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16743文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

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A文章編號(hào)：1674-3199(2017)01-0030-06