高校綠色通道制度建設的法治化思考

（河南建筑職業技術學院，河南 鄭州 450064）

高校綠色通道制度，即是2000 年國家教育部、發改委、財政部為切實保證家庭經濟困難學生順利入學（即對被錄取入學、家庭經濟困難的新生，學校一律先辦理入學手續，然后根據核實后的情況，分別采取不同辦法予以資助）而采取的一項高校資助制度。同時也是整個高校資助制度的起點與開端，是保障經濟困難學生受教育權、受資助權的需要，也是落實黨的十八屆四中全會關于“完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實”等法治精神的一項重要制度，更是實現社會實質性公平的重要舉措。

對于目前高校綠色通道制度中存在的政策宣傳及深度解讀不到位、工作隊伍建設薄弱、貧困生界定異常困難、入學后學費催繳等問題，要采取果斷措施予以切實解決，從起點上提升高校資助精準化水平，貫徹落實黨的十八屆四中全會的依法治國精神。

1 高校綠色通道制度存在的主要問題

1.1 部分學生及家長對綠色通道政策不了解，甚至誤解

雖然目前各高校將《高等學校學生資助政策簡介》與錄取通知書一同寄送到高中畢業生手中，但是《高等學校學生資助政策簡介》對于高校資助體系是原則性的簡介和概括性的介紹。以2014年版《高等學校學生資助政策簡介》（本專科生）為例，關于“綠色通道”的表述是“為切實保證家庭經濟困難學生順利入學，教育部、國家發改委、財政部規定各全日制普通高等學校都必須建立‘綠色通道’制度，即對被錄取入學、家庭經濟困難的新生，學校一律先辦理入學手續，然后再根據核實后的情況，分別采取不同辦法予以資助。”這一表述僅僅有100多字，多是原則性介紹，并沒有將新生報到入學時如何具體申請“綠色通道”的政策闡述清楚。并且“被錄取入學、家庭經濟困難的新生”的表述，不僅缺乏明確性，更是與國家“不讓每一個孩子因家庭經濟困難而失學”的根本方針及實質精神不相符的。進而使得可以申請綠色通道的群體及申請主體會產生疑問：是被錄取入學且家庭經濟困難的新生，還是被錄取入學和家庭經濟困難的新生？這些原則性規定有待進一步明確和修正。

另外雖有媒體將國家資助政策做成宣傳冊、宣傳視頻，但這些惠民之策很難深入到西部及偏遠農村地區，尤其是交通落后地區。由此導致部分學生及家長并不太了解綠色通道制度的具體情況，尤其是被錄取高校的資助政策及制度。有些家長會產生“綠色通道就是孩子上學不用交學費，有錢沒錢一個樣，反正國家都要讓孩子入學[1]”的誤解。

1.2 綠色通道的公平性受損

國家建立綠色通道之實質本意是讓應受到資助的學生受到“先入學，再繳費或資助”的資助，而不是所有學生都可以進入綠色通道。對經濟困難學生予以資助，從法治化視角來說，是給予處于社會平均生活水平以下的公民以幫助，獲得與社會共同發展的機會，實現實質性的公平正義。但是有些家長為了逃避學費或通過商業化經濟化思維將應繳納的學費存入銀行、購買金融產品等方式促使學費資金升值、生利。這從另外一個方面是侵占了幫助貧困群體獲得公平發展的機會和資源，使得綠色通道的實質公平性受損。

1.3 綠色通道的后遺癥問題較多

高校出于學費繳納風險性的考慮與防范，一般對于已申請生源地信用貸款的新生均會予以準入綠色通道，對于那些沒有生源地貸款資金作為學費期待性保障的學生則慎重對待。申請生源地貸款的新生一般都有相應的家庭經濟困難的證明，入學后又面臨著國家助學金的評定，由此將新生入學報到時的貧困證明作為能否給予國家助學金的重要參考，隨之而來的“偽貧困生”與“真貧困生”棘手難題困擾著高校資助機構和工作人員。沒有貸款資金學生一旦進入綠色通道，就會出現入學后“學費催繳”的后遺癥問題。所以“綠色通道的只做形式審查，可能導致不應受資助而受資助的情形，產生資助風險，如信貸風險、社會信用缺失風險和資助異化風險[2]”。

1.4 學生的隱私權頻繁受侵害

學生的“隱私權是作為一個公民（具體）人格權的重要組成部分[3]”，目前已經在《侵權責任法》等法律中做出了規定。但是高校綠色通道制度措施的不到位，導致學生的個人及家庭經濟情況隱私權受到侵害。新生入學報到時，專門設立綠色通道制度，在學院報到注冊點設立相應綠色通道制度點，進入綠色通道制度學生的個人及家庭信息隨意擺放在報到桌椅上，無專人具體保管，一些人員可隨意翻看，“將學生的隱私暴露于大庭廣眾之下對其造成心理傷害[4]”，引起了學生的羞恥心理和家長的反感、不解情緒。

2 高校綠色通道制度存在問題的原因分析

2.1 綠色通道政策宣傳及深度解讀仍有薄弱環節

新聞媒體到偏遠、交通不便的農村地區進行資助政策的宣傳和解讀的交通成本較高，經費不能保障，使得有些地區就成了資助政策的漏網之魚。對于高校資助政策尤其是綠色通道政策，生源地資助機構、教育部門的宣傳力度遠遠不夠，沒有深入鄉鎮、各村基層進行政策的宣傳與解讀，也使得學生、家長對于國家資助政策的信息缺乏了解和認識。另外對高中三年級學生有關大學資助政策、優惠政策、獎助學金等制度的宣傳及重視程度不夠，一心只抓成績，導致學生的信息落后。當然也與這些年我國村委會、居委會的基層功能弱化趨勢有關。

2.2 經濟困難標準界定、真偽貧困生辨別這個一直困擾至今的難題仍未得到有效解決

新生入學報到是否可以進入綠色通道制度的一個重要參考是家庭經濟是否困難，而對于家庭經濟狀況的有形標準就是一張加蓋學生當地村鎮民政部門公章的貧困證明。這張貧困證明也成為以后大學期間是否對學生給予助學金、貧困補助、勤工助學崗位等資助政策的重要參考。當然也有些高校同時參考學生在校期間的消費情況，但是這個參考標準因為不具有強制性、不易操作，實施較為困難。真偽貧困生的問題也起源于綠色通道制度。大多鄉村組織、鄉鎮民政機構、縣級民政部門對于生源地學生的家庭經濟狀況缺乏了解、核實（或不愿意核實了解），使得貧困證明開具隨意、蓋章隨意、水分較大。“生源地省份、地方的整體經濟狀況有所差異，且有較大差異，生源地民政部門的經濟困難標準不一，如某省份地區的學生在當地屬于經濟困難，那么對于學生所上高校省份地區來說，是否也屬于經濟困難[5]”，這個問題仍需要進一步考證。

2.3 高校資助工作者對于綠色通道資助制度的理解不到位，只重宣傳，忽視解讀

對于綠色通道資助政策及其他制度，高校缺乏對高校資助輔導員等工作者的培訓，包括新生辦理綠色通道的具體程序（雖然有時高校工作者不需要具體從事相關工作，交與學生干部處理，但是對綠色通道制度的意義、辦理程序等一定要做到清楚、明白，吃透參懂）、新生報到時緊急事情處理機制、從新生及家長言行舉止觀察和辨別家庭經濟狀況等技巧。即使有相關培訓，也是臨時性的倉促培訓，對于高校綠色通道政策的深度意義理解不到位，參悟程度不夠。由于理論知識和實務經驗的不足，使得無法將資助政策有效地介紹給學生和家長，對家長關于高校資助制度的疑問不能予以明確、有效解答，使得家長的疑慮仍然重重，對自己孩子在校可以獲得的資助缺乏信心。

高校資助管理部門的工作實務者未能將國家的綠色通道政策進行具體解讀、闡述，并形成具體制度、政策在發送錄取通知書時郵寄給新生。這也致使有些家長將綠色通道制度存在誤解；對于資助政策的理解不透也與各二級學院資助實務工作者忙于各種瑣碎事務性工作，沒有精力和時間去深度解讀綠色通道制度有關。

2.4 綠色通道制度工作人員工作紀律意識不強、保密意識薄弱

高校在準備新生入學報到工作時，缺乏對具體執行綠色通道政策的工作人員，尤其是學生干部工作紀律意識、保密意識、工作技能的培訓，導致工作人員工作紀律意識不強、保密意識薄弱。由此導致新生材料隨意亂放，隨意亂翻。

3 針對高校綠色通道制度問題的法治化對策分析

3.1 深度解讀高校資助政策，實現國家的綠色通道制度具體化、可操作化

要抓牢綠色通道這個高校資助體系的起點和開端性的工作，就要對《高等學校學生資助政策簡介》（本專科生）進行深度解讀，而深度解讀的最有效辦法就是制定相應的具體實施辦法。

為了保障《憲法》中公民受教育權、特殊群體受資助救濟權的實現，為了落實國家“不讓每一個孩子因家庭經濟困難而失學”的根本方針和精神，建議首先將《高等學校學生資助政策簡介》（本專科生）中“對被錄取入學、家庭經濟困難的新生，學校一律先辦理入學手續”規定修改為對“對被錄取入學且家庭經濟困難的新生，學校一律先辦理入學手續”。

教育部（財務司）、財政部（教科文司）、全國學生資助管理中心有待進一步明確申請綠色通道資助政策的主體、申請條件、申請標準和申請程序；辦理入學手續后如何核實即核實主體、核實的具體參照標準、核實程序；核實后采取哪些具體辦法予以資助：具體資金發放、貸款資助或減免學費，采取這些資助形式的具體參考標準，對于惡意利用綠色通道逃避學費的學生如何催繳學費；申請主體若無法獲得資助的救濟途徑等問題都迫切需要作出規定。當然由這些國家中央部門作出全國高校普遍適用的具體實施辦法可能需要一段時間進行調查、調研、論證。但是對于新生入學報到綠色通道制度已經實施多年的省份、地區，尤其是高校應當也有義務根據十四年左右開展新生綠色通道工作的經驗和教訓及時進行論證、研究，制定適用于高校、地區、省份的《新生入學綠色通道具體實施辦法》，然后根據具體實施辦法作出相應的解讀手冊、進行解讀培訓工作，為綠色通道政策的宣傳、實施奠定扎實基礎。

若只有抽象的權利，沒有具體保障權利實現的具體途徑，無權利受損的救濟途徑，那么這樣的權利是無法實現的，也是“束之高閣的權利”。只有作出具體實施辦法，才能真正保證家庭經濟困難學生受教育權、受資助權的實現，才能真正貫徹和落實國家“不讓每一個孩子因家庭經濟困難而失學”的根本方針和精神。

3.2 擴大、延伸資助政策宣傳的主體、方式和期限，加大資助政策宣傳力度

將宣傳主體從媒體、高校工作者延伸到高校暑假社會實踐團體、高校貧困生群體中去。每年暑假各高校都會組織大量學生實踐團體、支教團體深入農村、偏遠山區開展暑假社會實踐，這些力量恰是資助政策的又一大宣傳主體。對于這些學生團體，要進行提前培訓，注重講解新生入學報到時的綠色通道政策（包括需要在生源地辦理的相關材料）、獎助學金政策、勤工助學政策等，發放綠色通道政策解讀手冊和具體實施辦法。這些學生深入到農村地區，更能真實感受到新生家庭經濟狀況的苦難，將資助政策宣傳送進家庭經濟困難學生家庭手中，其效果將是更加明顯和良好。

將資助政策的宣傳和解讀時期延伸到高中三年級階段，加大宣傳、解讀力度，實現高中與大學在資助政策宣傳的銜接力度。高中三年級班主任與學生是天天無縫隙接觸交流，將綠色通道等高校資助政策及具體實施辦法、解讀手冊進行講解，做到資助信息早了解、早宣傳。

不能只把《高等學校學生資助政策簡介》（本專科生）郵寄給學生，更應該將綠色通道政策具體實施辦法和解讀手冊（申請主體、申請條件、經濟情況如實申報、不實申報的后果）并附帶各高校專屬的貧困生認定的經濟標準、貧困證明等一同與高校錄取通知書一同寄到錄取新生中。另外“高校家庭經濟困難學生入學資助項目”這一與綠色通道保障經濟困難學生順利入學目的相同的資助政策也要開展宣傳（現在似乎被人遺漏），督促生源地開展落實，幫助學生獲得相應資助。

3.3 設立專門工作機構，加強資助工作隊伍建設，注重工作培訓，逐步探索真偽貧困生辨別機制

高校及其所屬省級資助部門、民政部門要與生源地省份的民政部門、省級資助部門進行配合，當然該問題是行政體制（改革）問題，需從基層入手。

高校應成立由校領導、學工、資助等機構負責人主管的學生經濟困難和貧困生認定領導小組，既獨立于各學院二級組織，也與各學院主管學生副書記、資助輔導員有一定配合程度的隊伍。從新生入學即加入調查核實力度，如對于專門隊伍進行學生經濟困難認定、辨別情況的培訓，技巧（如在新生報到期間可以與父母對學生的期望、對學院的建議等方面側面了解學生情況，如父母都是城市工作者，則應對該學生的貧困認定予以慎重考慮。還可以從陪同學生報到的父母、親屬人數等方面予以了解、辨別。“一般困難學生都是一個人，或只有一位家長配合，且面色較疲憊，因為都是省錢坐火車硬座來的[6]”。當然這項工作既需要學院資助輔導員開展工作（屬于隱性、潛在審查），更需要學校專門隊伍開展（屬于顯性工作），這樣才能使得工作更有強有力的支持和保障。

對于“真偽貧困生的辨別認定及后續管理問題是至今仍然困擾高校資助工作者的一大難題[7]”，也是難以切實有效解決的難題。但是不能停滯不前，還是要不斷繼續探索有效辦法。切實保障對于學生貧困生的認定，尤其是辨別真偽貧困生甚至取消受助資格等關鍵問題，需要學校給予二級學院組織有力保障和支持即學院提供有效信息，由學校出面決定，征求學院意見，向學生說明理由。因為學院二級組織處在貧困生工作的第一線，接觸問題多，如果直接處理難免給學院資助輔導員工作帶來困難和壓力。

3.4 正視學生受資助權利，保障學生隱私權，提高資助工作的法治化水平

高校資助工作者應當將經濟困難學生的受資助權（包括入學綠色通道資助制度）看成一項基本人權，完善各種資助制度，保障資助資金專款專用。同時也要保障學生接受資助時的個人及家庭隱私權（屬于人格權），因為這也是一項人權。“學生隱私權與高校資助工作之間存在一定的沖突和矛盾[8]”，所以在開展資助工作時，資助工作者要逐步摸索二者的切合點，在不侵犯學生隱私權的前提下，盡可能地給予資助，在給予資助的同時對隱私權的限制要控制在一定范圍內。

建議將新生報到時綠色通道辦理手續的機構、地點等設在高校資助機構專門辦公室或較大空間的辦公場所（可以設置在距新生報到點近的地方，但是要分開，注意非暴露性）。在具體辦理綠色通道手續時，要學校、學院切實加強工作人員（包括學生干部）的紀律意識、保密意識培訓教育，安排專人負責保管學生個人材料，避免隨意亂放、他人隨意亂翻的現象。同時學院可安排專人對家庭經濟困難學生及家長進行本校資助政策的解讀和疑問解答，與學生、家長進行交流。在辦理完綠色通道程序后，這些新生可以與其他普通新生一樣去新生報到點進行注冊、辦理其他報到手續。如此即可保障經濟困難學生獲得“綠色通道資助”的便利資助，又可保障學生的隱私權，更可從入學報到之時就讓貧困生感到自信，消除自卑心理，與其他學生一樣報到注冊，開始大學生活。

高校綠色通道工作是整個高校資助制度的起點與開端，該項工作做到扎實與否，關系到整個高校資助體系的實施效果，更關系到經濟困難學生受教育權（包括受資助救濟權）與隱私權能否同時保障的問題。黨的十八屆四中全會“依法治國”精神的實質所在于機會的公平、實質的公平，在于公民權利能否得到切實保障，所以切實抓好高校綠色通道工作（并將其納入到法治化軌道上來）這個關鍵點，對于貫徹和落實國家“不讓每一個孩子因家庭經濟困難而失學”的根本方針和精神至關重要。

[1]趙雪蓮，鄧爭偉.對高校新生實行“綠色通道”的思考[J].科學咨詢，2006（12）：31

[2]雷頌勤.論高校“綠色通道”產生的資助風險及其防范[J].現代經濟信息，2014（7）：366

[3]李艷霞等.高校資助工作中知情權與貧困生隱私權保護的沖突問題研究[J].中國校外教育，2009（6）

[4]熊丙奇.“綠色通道”可以更人性化[J].教育與職業，2007（34）

[5]苗興國.貧困生認定機制中的家庭經濟因素探究[J].中國西部科技，2010（12）

[6]丁桂蘭等.高校綠色通道的落實現狀與對策[J].教育與職業，2009（30）

[7]仲麗娟.我國高校貧困生資助問題研究的盲點[J].東北師大學報（哲學社會科學版），2007（3）

[8]陳璐.試析高校資助工作中困難生隱私權的保護問題[J].現代交際，2014（5）：199