公建民營養老機構運營模式

趙辰光 楊肖肖

(哈爾濱師范大學管理學院，黑龍江 哈爾濱 150025)

公建民營養老機構運營模式

趙辰光 楊肖肖

(哈爾濱師范大學管理學院，黑龍江 哈爾濱 150025)

公建民營；養老機構；運營模式

老年人口數量大，人口老齡化發展速度快，成為我國經濟和社會發展中一個重大的帶有戰略性的問題〔1〕。早在2006年，國家提出構建“以居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為保障”的養老服務體系。但是，核心家庭越來越多已漸漸成為主導性家庭模式，養老模式不再只是依靠子女養老〔2〕。家庭的養老功能逐漸弱化，即使實行全面二孩的政策，也不能在短期內改變這一現狀。另外，社區養老模式雖然有其優勢，但還未得到普及。所以，機構養老的補充保障作用尤為重要。但目前無論是公辦養老機構還是民辦養老機構都存在著很多問題。而近幾年提出的公建民營養老機構運營模式與傳統運營模式相比，有效整合了二者的優勢，積極推進了養老事業的發展，形成較高水平的政府與社會合力養老的長遠模式〔3〕。

1 傳統養老機構運營現狀

傳統養老機構運營模式主要是公辦公營和民建民營，即公辦養老機構和民辦養老機構。公辦養老機構少、成本大、效益低；民辦機構設施差、專業化差、價格貴等現象不容樂觀〔4〕。

1.1公辦養老機構存在的問題 公辦養老機構是我國養老機構體系中的“主角”，扮演者重要的角色〔5〕。公辦養老機構承擔著“三無”和貧困老人的托管任務，發揮著兜底作用，體現著政府的社會保障職能。

1.1.1管理機制僵化，機構運行效率較低 公辦養老機構實行行政化管理方式，工作一般由民政部負責，運行資金主要來自于政府劃撥，重大事項由政府相關部門決定，對政府的依賴性強。在這種行政化的管理體制下，公辦養老機構喪失自主性和發展動力，使其社會保障功能難以有效發揮。另外，在這種行政化的管理機制下，公辦養老機構的運行效率較低。因為其工作表現和收入獎懲不掛鉤，使部分管理者缺乏憂患意識和競爭意識。人浮于事，管理人員責任心不強，員工主動服務意識較差，沒有危機感〔6〕。由此導致公辦養老機構競爭力不足，服務質量和水平低。這種僵化的管理體制和低下的運行效率嚴重阻礙著公辦養老機構作用的發揮，阻礙政府社會保障職能的履行。

1.1.2養老資源的利用率低 我國公辦養老機構的需求和供給存在嚴重的錯位現象。城市和農村分別有20%和15.4%的老年人愿意入住養老機構，目前我國擁有的床位數量遠遠不能適應和滿足機構養老的發展需要〔7〕。另一方面我國養老機構的床位空置率較高，有一些養老機構只達到入住率的五六成，有的只有二三成〔8〕。由國家主辦的養老機構由于硬件和環境優良，費用較低，導致供不應求。但有一些集體主辦的養老機構由于環境較差，設施不全，入住率較低，導致床位空閑，資源浪費。

1.2民辦養老機構存在的問題

1.2.1資金短缺 民辦養老機構自從產生以來面臨最大的障礙就是投資成本高，資金不足。養老機構作為一種準公共物品，具有固定成本大、邊際成本小的特點。所以由個人創辦的養老機構在運營過程中很可能陷入資金短缺的困境。從投入來看，民辦養老機構大多是租賃土地來建設，隨著土地價格的不斷上漲，民營養老機構要花費更高的租金來維持經營。現代社會對養老基礎設施和服務水平的要求較高，民辦養老機構要想在競爭中生存，就必須花費更多的錢來提升服務質量和基礎設施水平。從資金來源看，民辦養老機構的資金來源渠道少。民辦養老機構的社會化認同度較低，社會和企業對民辦養老機構的捐助非常少。如果僅靠提供服務業務來賺取利潤存活，民辦養老機構可能提高收費價格，導致絕大多數老年人無力承擔養老費用，不能發揮養老機構的作用。

1.2.2各項扶持政策落實不到位 近些年，國家出臺了很多優惠政策來鼓勵、支持民辦養老機構的發展，鼓勵社會力量參與養老服務業。然而，很多政策只是宏觀上的方針而缺少可操作性的具體實施細則。例如，國家給予民辦養老機構在土地使用、水電費上的政策支持，但在實際實施過程中，有些政府部門沒有嚴格遵守相關的政策。國家出臺了一系列優惠政策支持社會力量參與養老機構發展與建設，在一定程度上推動了民營養老機構的發展，但由于政策規定不夠細化，配套政策不健全，政策執行不到位，激勵性政策缺乏等問題，致使民營養老院的數量與質量不能滿足老年人迫切的養老需求〔9〕。

傳統公辦養老機構和民辦養老機構的運營現狀表明，在機構養老服務領域中，政府和市場都存在不足，單獨依靠政府和市場單主體提供養老服務都達不到令人滿意的效果。作為具有一定公益性質的準公共物品，養老服務雖然不能完全市場化，但是可以在強調政府責任的同時，適度引入市場化機制，運用市場的手段來搞活養老服務業的發展，提升資源的使用效率，提升服務質量和水平。

2 公建民營養老機構運營模式概述及其優勢

2.1概述 2006 年2 月9 日國辦轉發全國老齡委辦公室和發展改革委等部門《關于加快發展養老服務業的意見》的通知指出，積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養老服務業。2006 年12 月國務院新聞辦發布《中國老齡事業的發展》白皮書，頒布《關于加快實現社會福利社會化的意見》、《關于加快發展養老服務業的意見》等政策文件，鼓勵和調動社會力量，采取公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種形式，推動養老機構較快發展。2011年，國辦發出《社會養老服務體系建設規劃(2011～2015 年)》并發出通知鼓勵有條件或新建的公辦養老機構實行公建民營，通過公開招投標選定各類專業化的機構負責運營，采取公建民營、委托管理、購買服務等多種方式，支持社會組織興辦或者運營的公益性養老機構。2013年，民政部發出《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》公辦養老機構特別是新建機構應當逐步通過公建民營等方式，鼓勵社會力量運營。通過運營補貼、購買服務等方式，支持公建民營機構發展。2015年7月，北京市民政局會同發改委、市財政局、市衛計委等部門聯合下發了《北京市養老機構公建民營實施辦法》養老機構引入社會資本，使養老機構社會化。北京市養老機構更注重于養老機構的社會化，注重于養老機構建設中引入社會資本，由公辦養老機構向實行公建民營的方式轉變。

公建民營是指政府通過承包、委托、聯合經營等方式，將政府擁有所有權但尚未投入運營的新建養老設施運營權交由企業、社會組織或個人的運營模式〔10〕。公建民營養老機構同傳統意義上的公辦、民辦養老機構不同，公建民營是由政府進行全部或大部分出資建設，不再由政府直接經辦，而是與市場接軌，一般會采用公開招標的方法，由中標的社會力量按照一定的標準和要求來進行建設及負責后期的運行管理和服務〔11〕。公建民營養老機構更注重于養老機構的社會化，注重引入社會資本。

2.2公建民營養老機構運營模式的優勢 養老機構公建民營后，既可以保持公辦養老機構的各種福利服務性質，又可以發揮民間組織的專業性，提高公建養老機構的利用率，提高其服務質量和水平，使公辦養老機構去行政化，提高資源配置和管理效率。

采用公建民營的養老機構運營模式，讓其他社會力量參與養老機構運營，改變以往政府主導型的行政模式，這是對傳統公辦養老機構行政機制僵化改革的重要舉措。政府在這種模式下主要扮演政策制定者、監督管理者的角色，而其他各類社會力量則扮演著實施政策、具體運營的角色。公辦養老機構不再由政府大包大攬，而是采取社會化的方式，要求社會力量通過招標的方式參與其中，依靠社會力量提高公辦養老機構的發展水平。

根據公共選擇理論和新公共管理理論的思想，將私人部門的管理方法引入公共部門，引入競爭機制，可以有效提高公共部門的效率和社會服務質量，減少人力和財力資源的浪費。新公共管理思想提倡社會自治，利用市場和社會力量提供公共服務，以彌補政府的不足。公建民營后，養老機構的運營管理不再由政府部門負責，而是通過招標的方式讓符合標準，水平高的社會組織或個人來運營管理，改變過去那種收入和績效掛鉤不緊的現狀，使管理人員具備競爭和市場意識，努力在優勝劣汰的競爭環境下生存。利用公建民營的運營模式勢必會提高養老資源的配置和管理效率，提高公辦養老機構的入住率，減少資源的浪費。

3 促進公建民營養老機構發展的配套措施

3.1完善公建民營養老機構的法律規范 一系列設計精良、保障有力的法律、法規和標準規范，對公建民營養老機構的良性發展至關重要。現行的法律法規已經不適合目前養老機構的發展現狀，這就要求國家出臺更切合實際、更具有實際操作意義的制度。首先，缺乏社會力量的準入、退出機制。公建民營養老機構交給社會力量經營，如何選擇社會力量成為關乎成敗的問題。但對參與招標的社會力量要滿足哪些標準還沒有明文規定，這就可能導致一些服務質量差的社會力量經營養老機構，直接降低了公建民營模式的實施效果。其次，對公建民營養老機構運營所要達到的目標也沒有具體的規定，缺乏政策指導和目標導向，如果不對其應達到的目標進行法律規范，一些社會力量很可能投機取巧。最后，政府對公建民營養老機構的監督責任還沒有具體的法律規定，這就可能導致政府管理的缺位，不利于公建民營養老機構的發展。

3.2健全監督檢查機制 政府要與委托經營單位制定各種定期考察、服務效果考核等制度，聘請專業的評估團體定期對公建民營養老機構進行考核，檢查公建民營養老院的內部設施是否完善，是否真正滿足了老年人的需求。使養老機構努力提高養老機構內軟硬件設施及專業服務人員配置標準，積極關注老人的社會性和心理狀況〔12〕。

3.3保證公建民營養老機構的公益性 公建民營養老機構雖然由社會力量參與經營，但政府承擔建設投資責任，因此從產權來看，它仍屬于公共物品。所以，它應當以弱勢群體老人為主要服務對象，保持機構的福利性質。在公建民營養老機構的運營中，政府應首先保證福利責任的履行，為確保公建民營養老機構的可持續性發展，要使其兼具公益性和商業性，但應把公益性放在首位，不能顛覆了養老機構的公益性質。一方面，公建民營養老機構首先為“三無”老人、低收入老人、經濟困難老人提供低收費的養老服務，降低入住費用，體現其公益性。另一方面，要為公建民營養老機構爭取更多的補貼費用，幫助其減少成本，增加其利潤，讓公建民營養老機構有利可圖，提高其積極性。但是其利潤應控制在一定范圍內，絕不能成為一個暴利行業，保持微利經營，保證公益性。

1陳可冀，張亞群，洪國棟，等.積極應對我國老齡問題的建議〔J〕.中國老年學雜志，2012；32(5)：1777-84.

2周建紅，黃立新，陶瓊英，等.不同養老模式老人生活質量與社會支持〔J〕.中國老年學雜志，2015；35(9)：2511-3.

3任 迅.用公建民營破解養老院困境〔J〕.人才資源開發，2015；23(19)：52-3.

4尹孔陽，劉艷輝，郭 琳.人口老齡化背景下多元化養老模式的選擇〔J〕.中國老年學雜志，2015；35(12)：3451-3.

5蔣浩君.我國公辦養老機構改革探究〔J〕.長沙民政職業技術學院學報，2014；21(4)：26-8.

6郭 薇，劉連龍，焦江麗.烏魯木齊機構養老的三種運營方式對老年人心理狀態的影響〔J〕.中國老年學雜志，2015；35(21)：6234-6.

7張 鑫.老齡化趨勢下機構養老問題研究〔J〕.現代商貿工業，2010；23(17)：105-6.

8穆光宗.我國機構養老發展的困境與對策〔J〕.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2012；51(2)：31-8.

9黃健元，程 亮.社會支持理論視角下城市民辦養老機構發展研究〔J〕.東南學術，2014；27(6)：83-9.

10李 放.北京：深化公辦養老機構管理體制改革〔J〕.社會福利，2015；24(8)：20-1.

11張新華.養老機構實行公建民營應關注的問題及發展思路〔J〕.社會福利，2015；24(7)：30-3.

12胡穎輝.中國機構養老老年人生活質量及影響因素〔J〕.中國老年學雜志，2014；34(5)：1439-40.

〔2016-12-16修回〕

(編輯 王一涵)

D669.6

A

1005-9202(2017)22-5714-03；

10.3969/j.issn.1005-9202.2017.22.103

黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目(No.14B018)

楊肖肖(1993-)，女，碩士，主要從事社會保障與社會發展研究。

趙辰光(1963-)，男，教授，碩士生導師，主要從事社會保障與社會發展研究。