中國社會智庫的政策影響機制分析
——以中國與全球化智庫（CCG）推動國際人才相關政策為例

■ 苗綠

中國與全球化智庫 北京 100004

中國社會智庫的政策影響機制分析
——以中國與全球化智庫（CCG）推動國際人才相關政策為例

■ 苗綠

中國與全球化智庫 北京 100004

[目的/意義］缺乏政策影響渠道是制約社會智庫發揮政策影響力的重要原因。如果社會智庫能突破政策影響渠道的限制，塑造特殊且有效的政策影響機制，對我國建立民主科學的公共政策將是巨大的貢獻。[方法/過程] 本文首先從理論層面，對智庫政策影響方面的理論進行了系統梳理，在此基礎上，對國內外社會智庫的政策影響渠道進行了總結，并以中國與全球化智庫（CCG）對國際人才政策的影響為案例進行了相關分析。[結果/結論] 研究發現，社會智庫可以通過參與政府課題、舉辦學術會議等多種方式影響政策。雖然從機制建立上看，社會智庫在政策提出、起草、修改等階段，都有參與機會，但與官方智庫相比，社會智庫進入政策咨詢實質影響階段的概率還很低，建議政府從資金、信息等方面給予社會智庫更多支持。

中國社會智庫 公共政策影響機制 智庫案例研究 中國與全球化智庫

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在聯合印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》中提出，中國特色新型智庫是以戰略問題和公共政策為主要研究對象、以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構①《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》中提出，中國特色新型智庫應當具備：遵守國家法律法規、相對穩定、運作規范的實體性研究機構；特色鮮明、長期關注的決策咨詢研究領域及其研究成果；具有一定影響的專業代表性人物和專職研究人員；有保障、可持續的資金來源；多層次的學術交流平臺和成果轉化渠道；功能完備的信息采集分析系統；健全的治理結構及組織章程；開展國際合作交流的良好條件等基本標準。。意見明確指出，社會智庫是中國特色新型智庫的組成部分。關于社會智庫的內涵，我們認為，社會智庫是符合以下3個特征的非官方、非營利性的公共政策研究機構：

特征一：資金獨立。多元的資金來源，不依附于任何利益集團。

特征二：研究獨立。研究選題、研究過程與研究結論不受其他力量干擾。

特征三：思想獨立。思想產品超脫，不帶有任何利益傾向，站在客觀的立場倡導政策。

與體制內智庫相比，社會智庫在資金來源上更具獨立性，政策研究更“接地氣”，能夠更多反映民眾的訴求。然而，社會智庫尚缺乏政策影響渠道，這是影響社會智庫發揮政策影響力的重要原因。如果社會智庫能突破政策影響渠道的限制，塑造特殊且有效的政策影響機制，對我國建立民主科學的公共政策，將是巨大的貢獻。

根據2015年美國賓夕法尼亞大學TTCSP項目發布的《全球智庫報告2015》，在中國頂級智庫排行榜中，中國與全球化智庫（Center for China & Globalization，以下簡稱CCG）排名第7；在全球智庫綜合排名中位列第110名，是中國國內排名最靠前的兩家社會智庫之一。近2年間，CCG獲得中央領導和北京市領導批示5次。自2008年成立后，CCG直接參與或推動了千人計劃、人才簽證、中國綠卡待遇、外國人出入境管理條例、中國加入國際移民組織等政策文件出臺。本文將以CCG推動國際人才相關政策為例，分析中國當前社會智庫的政策影響機制的建立過程。

1 智庫政策影響的理論綜述

20世紀70年代以來，圍繞智庫的研究逐漸發展出一套相對成熟的理論。作為智庫研究的一個重要領域，對智庫政策影響方面的理論可分為宏觀、中觀與微觀3個層面。

1.1 宏觀層面

1.1.1 多元理論（pluralist theory） 以杜魯門[1]、達爾為代表的多元理論學者認為，政策是國家或政府權衡各種利益集團的利益與要求的結果。多元理論將政策過程預設為一種國家內部各種利益集團的協調機制，并認為不同派別的利益和政策主張在政策過程中的競爭導致最終的政策產出。智庫憑借獨立性與專業性，可以參與到影響政策的競爭中[2]。

1.1.2 精英理論（elite theory） 以米爾斯、戴伊為代表的精英理論學者認為，政策是由少數有權勢的社會精英所決定的。根據精英理論，智庫中的負責人與研究人員是影響乃至決定智庫影響力的最關鍵的因素。該理論將政策過程設為一種不同精英階層之間的互動機制，不同階層能否運用各自的政治資源動員能力是能否成功影響決策的關鍵[2]。

1.1.3 國家理論（state theory） 以西達·斯科波爾為代表的國家理論學者認為，盡管政策受到行政官僚等的影響，但國家本身就是一個重要的政策參與者，智庫的努力不一定能成為最終的政策產出。

1.2 中觀層面

除了上述從宏觀視角研究智庫的政策影響外，學者們還從政策過程入手，將對智庫政策影響的理論研究引入到中觀層面。

瑞普利等[3]將政策過程劃分為議程設定，目標和計劃的形成與合法化，計劃執行，對執行、表現與影響的評估，對政策與計劃未來的決定。約翰·金頓[2]提出了著名的多源流分析框架（multiple streams framework），將政策議程設置過程歸因為政府決策系統中問題流、政治流和政策流3股力量的合成，認為只有當3股源流匯合之時，在政策企業家的推動下，政策之窗開啟，從而使政策備選方案進入決策議程的可能性大大提高。

1.3 微觀層面

在宏觀與中觀層面之外，還有一種微觀的研究智庫政策影響的理論，即“知識運用”理論。

衛斯和桑德奎斯特是知識運用學派的重要代表人物。該學派最關心的問題是“知識尋找什么樣的路徑影響政策”或者說“知識如何轉化為政策”。為此，學者們開發出許多模型，比如威特羅克[4]認為，知識轉化為政策可以分為4種模式：啟迪模型、經典行政模型、專家政治模型以及工程學模型。衛斯認為，作為數據的研究、作為思想的研究與作為爭辯的研究在政策過程的不同背景和不同階段對政策產生影響力。

2 美國智庫政策影響機制

美國智庫經過百年的歷史沉淀，無論是數量還是影響力都堪稱世界之最。在眾多美國智庫中，最具國際知名度的大多是社會智庫，比如蘭德公司、布魯金斯學會、傳統基金會等，因此，本文主要選取美國社會智庫作為考察對象，希望可以從中得出對中國社會智庫的一些啟示。

研究[2]顯示，美國社會智庫在實現政策影響方面側重點各有不同，比如傳統基金會、美國企業研究所等，非常重視借用媒體宣傳、支持公共論壇、出版意見雜志等方式。而新美國世紀計劃和安全政策中心，則非常重視與政策制定者私下交換意見。我們認為，這些差異的出現與智庫所處的政治環境以及自身資源都有重要關系。不過，綜合來看，美國的社會智庫主要通過扮演“政府的外腦”“大眾的思想者”等角色實現政策影響力。

2.1 政府的外腦

美國決策體系的一大特點就是三權分立，在決策程序中，國會、政府與司法之間形成相互制衡的局面。美國開放的政治體制、獨特的政治文化、多元的政府溝通機制、便利的旋轉門機制、完善的法律法規使得智庫等社會力量具備強大的政策影響力。美國的決策體系決定了美國智庫可以通過影響總統、國會及政府部門，左右國家的政策決策。

2.1.1 影響國會 美國智庫影響國會的途徑主要有3種，第1種是在參眾兩院設立聯絡辦公室，隨時向兩院議員和他們的顧問闡述對某項提案的支持或反對意見。第2種是關注各類議會委員會組織的聽證會，通過在聽證會上作證來向有影響力的議員傳播思想。2015年，布魯金斯學會專家在國會作證32次，為國會立法提供了可靠的依據。第3種是定期邀請重要的國會領袖到智庫作報告和參加相關會議。如胡佛研究所從1980年開始在帕洛奧多舉辦華盛頓研討會，邀請國會的兩黨成員、參眾兩院各委員會成員參加。

2.1.2 影響總統 美國智庫對總統及總統班子的作用體現在以下2個方面[3]：第一，總統上臺后往往通過向較為固定的顧問班子和智庫團隊咨詢獲得各類政策建議；第二，總統候選人通過智庫了解華盛頓政治圈的內部規則，同時獲得大量的專業知識，加強對政治問題的認識，提升自己的知識深度，強化其政策思想的理論基礎。

2.1.3 影響政府部門 美國智庫對政府部門的影響[6]主要體現在對政府決策和政府人員的影響上。一方面美國智庫通過承接政府課題，通過課題研究成果來影響決策。另一方面，美國智庫注重與政府部門開展人員的交流與培訓，實現自身與決策層的對接。

值得注意的是，人際傳播是美國智庫發揮政策影響力的重要形式。智庫“旋轉門”構建人際關系網絡，研究人員直接在政府中任職，通過電話、郵件、社交媒體與政府官員取得聯系、與國會議員保持密切關系，直接參與政府決策聽證、高層次決策者的咨詢等。筆者在華盛頓做研究時發現，布魯金斯學會現有的200多名研究者中，有大約一半的人曾在政府工作過，其中還有6人直接出任過駐外大使。通過人際關系網宣傳成果和施加政策影響十分常見。

2.2 影響精英階層

精英雖然并不處在決策的核心，對決策沒有直接的影響力，但精英的社會地位和影響力決定了他們對于決策的間接影響力是巨大的。美國智庫通過在學術刊物發表學術論文、出版著作、召開研討會等形式來實現對精英階層的影響。比如布魯金斯學會就有著濃厚的出書文化，而且還擁有自己的出版社，2015年布魯金斯學會出版社出版著作達到38本。

美國智庫還經常通過各種學術研討會、新聞發布會的方式，在公開場合闡述新思想與新觀點，通過媒體的力量進行廣泛的社會傳播，為智庫思想尋求輿論落點。仍以布魯金斯學會為例，根據學會近幾年年報顯示，學會每年的公共活動都達到了200場左右。

2.3 影響社會大眾

社會大眾作為政策決策最終的受眾群體，直接影響著政策的實施效果。基于此，社會大眾也是政府決策過程中不容小覷的一股力量。美國智庫往往通過大眾媒體的宣傳平臺（比如電視、報紙或網絡媒體）公開發表智庫的觀點，為社會大眾提供思想和觀點，引導大眾對于某項政策的認識，影響公眾輿論。

尤其值得一提的是，在互聯網時代，Facebook、YouTube、Twitter等成為美國智庫宣傳自己思想的 “新陣地”。比如戰略與國際研究中心利用蘋果手機（APP軟件）發布研究成果，方便用戶了解智庫的新觀點。

3 中國社會智庫政策影響渠道

從渠道上講，政策影響渠道多元化是中國社會智庫政策影響機制最大的特點。

3.1 參與黨和政府重要綱領文件的討論和起草

政府將特定的政策問題形成課題項目，以定向委托或競標的方式要求智庫提供政策建議或備選方案，這些課題與當前的重大決策密切相關，社會智庫可以通過參與公開競標課題，介入政策過程。

3.2 通過各種內參向決策者輸送研究觀點

中國智庫尤其是官方智庫經常以內參的形式向決策者輸送研究觀點，比如：中央黨校的《思想理論內參》、國家行政學院的《咨詢與研究》等。CCG針對國內外社會、政治、經濟、教育等領域重要議題，定期向中央有關部委提交具有時效性和針對性的《建言獻策參考》，并多次得到國家領導人批示，比如全國政協主席俞正聲就對CCG關于解決海歸社保問題的建言給予批示。

3.3 通過舉辦各種學術會議和論壇影響決策

舉辦學術會議與論壇是智庫為國內外政界、學界、企業界等之間搭建的一個平臺，在這個平臺上，智庫可以主動設立議題與議程，并可以通過邀請決策層與會，實現與政策制定者之間面對面的交流。經過專業研究人員精心編輯的會議記錄，可以轉換成建言獻策、圖書、公眾輿論觀點等。CCG每年舉辦60多場國際化的活動,創辦了多個智庫活動品牌，比如“中國與全球化圓桌論壇”“中國人才50人論壇”“中國企業全球化論壇”，連續10年組織的“中國留學人員創新創業論壇”等，國內外嘉賓數萬人次參加過CCG舉辦的活動，不少政策建議在其中產生，不少共識也在公共活動中得以凝聚，CCG通過各種形式的活動直接或間接影響了政策。

3.4 通過講課、培訓方式來影響決策

在中國，部分重要的專家學者有機會給決策者講課，對一些重要現實問題進行講解，闡述自己的觀點，通過這種途徑也能對決策產生重要影響。比如CCG主任王輝耀博士就曾應中組部的邀請，為中組部機關近300位干部做國際人才競爭戰略的講座。CCG專家還多次應邀到中國浦東干部學院、中央黨校等地授課。

3.5 通過發行出版物，影響精英群體，進而影響政策

出版物的影響力可以跨越時空，通過發行出版物，影響精英讀者，凝聚共識，智庫也可以此間接實現對政策的影響力。CCG每年在社科文獻出版社出5本左右藍皮書，其中《中國海歸發展報告》《中國留學發展報告》《中國國際移民報告》《中國企業全球化報告》等已成為品牌藍皮書。CCG出版的中英文圖書已有幾十種，其中，《國家戰略——人才改變世界》一書曾得到國務院副總理汪洋推薦。

3.6 通過與媒體建立聯系、搭建自媒體平臺，影響輿論

社會智庫還可以積極利用新聞傳媒的力量進行議題設置，從而實現對國內外社會輿論的影響。CCG與《人民日報》《環球時報》《時代周刊》《金融時報》《經濟學人》《紐約時報》《聯合早報》等國內外近百家媒體建立聯系。CCG還搭建了包括中英文網站、博客、微博、微信、Twitter、Facebook等在內的自媒體平臺。其中，新浪博客訪問量超過450萬次。CCG作為國際化的社會智庫，重視影響國際輿論，在國際輿論領域發出中國智庫的聲音。

3.7 通過影響國際社會、國際組織、國際學術界，從而影響相關政策

國際組織、國際性研究機構對國際社會輿論和公眾民意具有巨大的影響力，中國智庫通過積極參與國際組織的活動、與國際性研究機構建立合作關系、聯合發布報告等形式，主動設定議題議程，影響國際社會，并進而影響政策。CCG合作的國際組織及研究機構共有20余家。CCG政策影響形式主要包括：直接參與政府課題研究、直接向決策者遞交建言獻策報告、作為專家顧問參與政府工作座談會、通過媒體傳播政策理念、通過影響國際組織影響相關政策等。其政策影響機制簡單總結如圖1所示。

綜合CCG的政策影響形式，以下幾條經驗可為其他社會智庫提供參考：

（1）建立常態化渠道。政府機關、人大政協和民主黨派是CCG建立的常態化渠道。形式上看，CCG定期撰寫建言獻策內參，上報相關部委領導。截止到2016年3月，CCG已經累計撰寫130多篇建言獻策內參，讓更多部委了解到CCG，起到了比較好的品牌宣傳作用。此外，CCG通過建立穩定的政府機構上報渠道，通過機關內參上報政策建議，這種形式的政策影響效果更加顯著。2014—2016年，CCG共取得4篇國家級、部級領導人的批示。

圖1 CCG的政策影響機制Figure 1 The policy influence mechanism of CCG

（2）建立“旋轉門”機制。率先建立起“旋轉門”機制是CCG區別于其他社會智庫的影響政策的優勢。CCG成立了由政府高級官員組成的咨詢專家委員會，目前已經有20多位前任官員加入。他們為CCG政策研究進行指導，也可以通過自身社會影響力協助CCG宣傳新的政策觀點。由于在智庫建言方面取得了成就，CCG主任王輝耀博士在2015年初被評為國務院參事。這是國內首個來自社會智庫的人選擔任這一職務。CCG可以參與到國務院參事室的建議渠道中去。

（3）注重通過影響公共輿論推動政策改革. 公開活動和媒體發聲，一方面影響公眾輿論，倒推政策改良，另一方面也可以引起政策決策者的關注，開發更多建言渠道。CCG在正式參與公安部“支持北京創新發展20項出入境政策措施”項目之前，一直通過媒體、公開活動呼吁過降低綠卡門檻、允許外國留學生就業創業等先進政策理念，為此次政策順利推進做了不少輿論鋪墊。政策制定者通過公眾輿情監測，可以了解到公眾對這一政策的正面需求。

（4）注重政府關系維護，打造官產學建言獻策平臺。通過參與大量政府研究課題，直接了解政府需求。與很多早期出現的民間智庫不同，CCG認為要構建良好的政府智庫關系，需要學會和諧、順暢地用政府語言與官員溝通，是智庫發揮政策影響力的前提。CCG的政府課題事業部負責人，都是具有多年的政策咨詢經驗的資深人士，非常熟悉與政府機構打交道的方式方法。CCG是國內為數不多的在官、產、學3個領域都比較活躍的研究機構。通過組織高端交流活動，為政府官員、學者和產業界精英搭建面對面的建言獻策平臺。CCG還頻繁通過自身結識的社會精英人力資源，向政府推薦建言獻策的專家，成為政府的“后備智囊人才庫”。

4 推動社會智庫發揮政策影響作用的政策建議

同體制內智庫相比，社會智庫要取得政府決策者的認知和認可，往往需要常年的聲譽累積，以及政府關系的長期維系。從機制建立上看，雖然政策提出、起草、修改階段都有社會智庫參與的機會，但社會智庫往往需要被“選拔”，且常常被作為官方智庫之外的第二選擇。社會智庫進入政策咨詢實質影響階段的數量還是很少，概率與官方智庫相比還是很低。建議：

第一，給予社會智庫更多的資金扶持和政策優待。建立智庫經費支持的渠道，鼓勵企業捐贈智庫事業，明確民辦非企政策研究機構的法人地位。

第二，建議建立專門的政府采購社會智庫制度，政府研究外包服務招標向社會智庫開放，公開透明。扶持民間智庫，探索穩定的支持機制，促進智庫可持續發展。

第三，打破體制內外信息流動的壁壘，消除信息孤島現象。官方智庫可以拿到政府機構的關鍵數據，為智庫政策咨詢起到關鍵作用。政府應加強對社會智庫的信任，打破信息孤島，向社會智庫咨詢過程中公開信息。政府信息保密規定同樣可適用于社會智庫，起到規范監督作用。

第四，盡快建立社會智庫與政府的常態化的旋轉門機制。定期留出政府職位，讓社會智庫專業人士掛職鍛煉。定期派出政府官員去社會智庫任職、指導工作。

就像改革開放初期，發展民營經濟搞活了中國的市場經濟，現在如果更多地鼓勵社會智庫的發展，同樣可以搞活中國的政策市場。同西方相比，我國公共政策制定具有效率高、執行快的特點。這使我國擁有西方國家無法比擬的“集中力量辦大事”的優勢。然而，這種優勢是一把雙刃劍，如果不能提高決策的科學性，帶來的后果有時也十分嚴重。從社會經濟發展來看，中國已經進入一個公共政策問題“高發期”——不論是在國內領域，還是在國際領域，中國都需要對大量的公共政策問題進行創新性的、有建設性的研究。社會智庫可以利用自身靈活、接地氣的優勢，成為官方智庫有益的補充[6]。

[1] DB Truman. The governmental process：Political interests and public opinion[M]. Greenwood Publishing Group, 1981.

[2] 金芳等著. 西方學者論智庫[M]. 上海：上海社會科學院出版社, 2010.

[3] Randall B. Ripley, Grace A. Franklin. Bureaucracy and Policy Implementation[M]. Homewood：Dorsey Press, 1982.

[4] Carol H. Weiss. Policy Research as Advocacy：Pro and Con[J]. Knowledge & Policy, 1991, 4(1)：37-55.

[5] JW Kingdon. Agendas, alternatives and public policies [M]. New York：Harper Collins, 1995.

[6] 王輝耀, 苗綠. 大國智庫[M]. 北京：人民出版社, 2014：26-48,147.

Research on the Policy Infuence Mechanism of China’s Social Think Tanks: A Case Study of Center for China & Globalization

Miao Lu
Center for China & Globalization, Beijing 100004

[Purpose/significance] The main reason that limits the policy influences of social think tanks is short of access to policies. Breaking the limitation of channels and creating the unique and effective policy influence mechanism will be a huge contribution to the democratic and scientific public policy. [Method/ process] First, this paper theoretically analyzed the policy infuences of think tanks. Then, taking the infuence on international talents of Center for China & Globalization (CCG) as an example, this paper made a conclusion on the policy infuence mechanism both in China and abroad. [Result/conclusion] It is found that social think tanks can infuence policies by participating in governmental issues, holding academic conferences and other channels. Compared with offcial think tanks, in terms of their participation in policy raising, drafting and changing, the practical policy infuence of social think tanks is relatively lower. Governments at all levels are supposed to give fnancial and information support to social think tanks.

China social think tank infuence mechanism of public policy think tank case study Center for China & Globalization (CCG)

G201

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.05.10

2016-08-15

2016-09-26 本文責任編輯：呂青

苗綠（ORCID：0000-0001-5846-7445），中國與全球化智庫（CCG）秘書長、研究員，博士， E-mail：miaolv@ccg.org.cn。