借助PPP模式推進甘肅省養老事業

熊凱

摘要：近年來，隨著老年人口的不斷增加，養老機構出現了嚴重不足的狀況，單純依靠政府財政無法滿足日益增大的養老需求。隨著PPP模式的廣泛應用，將民營資金引入公共服務領域，取得了非常好的效果。因此，將PPP模式引入到養老事業中來，具有非常重要的現實意義。

關鍵詞：養老事業

一、PPP模式相關概念

1、PPP模式的概念。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果.簡而言之，PPP模式乃是一種新的融資模式，即公共政府部門與民營企業合作模式.它是近年來公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。

2、PPP模式的特點。[1]（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段私人企業與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程，保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，并且建設工期都能按時完成。（2）有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。（3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經驗。（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。（5）使項目參與各方整合組成戰略聯盟，對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。（6）風險分配合理。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。（7）應用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

二、甘肅省養老行業現狀

1、養老機構數量與老年人口數量不對稱。截止2014年底，甘肅省共有常住人口2590.78萬人。目前，全國60歲以上的人口比例已經達到15%，按照這一數據計算，我省約有390萬的老齡人口。

甘肅省現有正式注冊的養老機構共計358所，其中351所為國營養老機構，僅有7所為私立的養老機構。且分布情況如下圖所示。

目前我省351家公辦養老機構床位共計20718位，民辦養老機構床位共計1934位。這些養老機構根本無法滿足目前的養老需求。

2、傳統觀念影響，百姓認知度較低。由于中國社會“養兒防老”的傳統觀念，除非特殊原因，大多數老人都不愿意在養老院安度晚年，而是選擇有子女為老人養老。哪怕女子對老人不是很好，他們也愿意選擇繼續有子女照料，而不去養老機構。其次，“肥水不流外人田”，老人不愿意自己出錢給養老機構，寧愿留給自己的子女來照顧將錢節省下來。尤其是在包括我省在內的一些觀念較為落后的省內，這種現象非常普遍。同時，由于養老機構對于宣傳工作不是很重視，人們對于養老機構的認知度較低，對于相關服務也缺乏了解的興趣。還有，就是各種媒體不斷曝出一些“丑聞事件”，如虐待老人，衛生條件，臟，亂，差等負面新聞，加深了人們對于養老機構的誤解。

3、養老機構制度不健全，管理不規范。我國的養老事業由于起步晚，與西方發達國家相比還存在較大差距，在資金投入，行政管理，日常運營等方面均存在問題，我省的養老機構也存在上述問題。

我國現行的相關管理制度中，從中央、省、市、縣，都有對于養老機構的政策性文件，這些文件大多是綱領性的，對于養老機構可以起到引導作用。當然，這些政策性文件也有其缺點，那就是缺乏強制性，規范性和可操作性，從而造成了“上有政策，下有對策”以及“曲解政策”等現象的出現。

同時，由于這些政策過于原則化，具有很強的靈活性。因此，就很難避免民事糾紛的發生，以及在糾紛發生后，缺乏相應的法律依據，很難產生令雙方都信服的結果。

4、養老機構無法自足，加重財政負擔。由于我省絕大多數的養老機構均為公辦性質，資金來源主要依靠財政撥款，而我省的財政收入也主要依靠中央財政轉移支付實現，因此，不但消耗了大量的財政資金，而且在落實過程中還有可能產生各種違法行為，造成資金流失。

我省目前的養老院，不論是公辦或民辦，都是多樣化的收費標準來滿足不同的人群，但是由于我省的人均收入相較于東北地區較低，生活支出與東部地區卻是一樣的。因此，大多數人的選擇還是以較低檔次的養老服務為主，這導致有些養老機構甚至虧空而無法維持正常的運營，雖然政府給予一定的補貼，但并非長久之計。

5、公辦進不去，民辦住不起。從上面的分析得到，我省的養老機構根本無法滿足目前老年人口的需求，并且隨著老齡化的不斷加劇，供求關系會更加緊張。由于公辦的養老機構無論在設施配備，人員培訓以及日常管理方面都更加規范，應此大多數人都愿意選擇公辦的養老機構，但是由于容量有限，必然就會出現如“跑關系，走后門”的社會不良現象出現。而那些沒有能力進入公辦養老機構的人群，只能將目光轉移到民辦的養老機構。但是由于養老業是一個初期投資很大，回報周期較長的行業，因此民辦的養老機構價格必然會高于公辦機構，從而使多數人又無法承受。便出現了“公辦進不去，民辦住不起”的不正?，F象。

三、助力PPP模式優化養老產業

由于PPP模式具有獨特的優勢，對于改變養老行業不合理現狀，推進養老行業持續，健康發展，具有十分重要的作用。

1、養老產業潛力巨大。進入本世紀后，我國的人口紅利逐步減少，人口老齡化現象越來越突出。根據官方數據，目前我國60歲以上的老年人口已經達到了15%以上，到2050年，老年口人將達到34%，這一比例和世界上的發達國家相同，這對于我國的經濟發展會產生不利的影響。但是，換個角度，這也正好表明了養老產業的潛力是相當的大。

具體到我省，根據我省養老產業的目前狀況來看，發展的空間很廣闊。

第一，養老機構需求大。由于我省大多的青壯年都在東部經濟發達的地區就業，而其老年的父母卻留在甘肅本地，子女則無法贍養老人，應該，養老機構在未來必然會發揮很大的作用，對于解決外出務工人員的后顧之憂，起著重要作用。

第二，經濟發展加快，生活水平改善。在過去，子女外出務工，年邁的父母則只能相互依靠或者靠親戚平日照看，因為經濟條件不允許，沒有進入養老機構的經濟基礎?，F在則大有不同，人們的生活條件普遍有了很大的提高，使得人們能夠拿出這份錢來享有老年人應有的老年生活。

第三，觀念逐步改變。前面我們說到，由于傳統觀念的影響，是老年人和其子女都不愿意將老年人送往養老機構安享晚年。但是，近年來，情況有所改變。由于在上世紀70年代實行的計劃生育政策。每家都只有一個孩子。到現在，到時候積極響應計劃生育政策的父母已經或將要進入老年階段，而其子女也進入適婚年齡，有些已經有了自己的下一代。家庭的結構發生了變化，兩個夫妻需要照顧4位老人，這在現實中是根本無法兼顧的。因此，養老機構自然而言被社會所逐步接受，并且規模將不斷擴大。

2、用PPP模式引入民間資金，優化產業結構。①減輕財政。負擔.PPP模式引入到養老產業中來，可以優化養老產業的結構，促進養老業健康發展。通過前面對于PPP模式的了解，通過公私合作，實現雙贏。由于我省的政府財政限制，且投入到養老機構的資金與東部地區相比無法滿足人民對于養老的需求。因此，通過PPP模式，將民間資金引進來，政府通過一系列的優惠政策，如在土地審批和使用，財政補貼等方面來激勵民間資金進入。②促進行業良性競爭。過去，由于有政府做后臺公辦的養老機構在市場競爭上具有私營養老機構無法比擬的優勢，所以導致行業內幾乎無法形成良性的競爭，不僅公辦養老機構由于壓倒性優勢而缺乏不斷進步的動力，私營養老機構也只有用高價才能維持生存。但由于能夠承擔這種高價的人群畢竟很有限。因此“公辦進不去，民辦住不起”的現象也就不奇怪了。

現在用PPP模式，政府通過與提供養老機構的企業簽訂合同，相互明確責任義務。，

[2]2015年4月省財政廳和省民政廳制定了《甘肅省社會辦養老服務機構一次性建設補貼資金管理辦法》，激發民間企業進入養老行業的熱情。政府也從過去的行業競爭參與者的角色解放出來，自然促進了該行業的公平競爭。同時，由于養老業屬于社會福利事業

3、政府財政支持的力度加大。隨著人口老齡化的不斷加劇，政府也越來越認識到目前養老行業存在的問題。由于養老是和每一個人，每一個家庭都息息相關的社會事業。因此，如果不能很好的處理好養老問題，對于政府會承受巨大的社會和輿論壓力，甚至影響社會的穩定和經濟的發展。因此，我省在2015年的文件中，對于非營利性養老機構用房自建的新增每張床位補貼1萬元，租賃用房且租期在5年以上的每張床位補貼4000元；營利性養老機構按非營利性養老機構補貼標準的80%予以補貼。各地可結合財力狀況適當提高補貼標準。這個政策充分展示了政府對于養老行業的逐步重視。

總上，雖然目前還沒有心思養老行業中成熟的PPP模式，但該模式不失為解決我省養老行業現存問題，推動我省養老行業發展的有效方法之一。PPP模式為我們提供了一個開放的平臺，隨著PPP模式理論的不斷發展和實踐的不斷擴展，我們可以在此基礎上去發展和創新，來找到符合我們具體實際，行之有效的方式。

參考文獻

[1] 中國政府采購供應商網2014.11.05.

[2] 2015.4.甘肅省社會辦養老服務機構一次性建設補貼資金管理辦法.

[3] 史小輝.養老項目如何適用PPP模式.