關(guān)于權(quán)力制衡視角下我國(guó)國(guó)庫(kù)經(jīng)理制的探討

●郭維真 馬暢

關(guān)于權(quán)力制衡視角下我國(guó)國(guó)庫(kù)經(jīng)理制的探討

●郭維真 馬暢

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家財(cái)政權(quán)與人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩權(quán)分離與對(duì)立決定了對(duì)財(cái)政權(quán)力進(jìn)行制約的重要性，而國(guó)家對(duì)財(cái)政的仰仗與內(nèi)在依賴性決定了對(duì)財(cái)政進(jìn)行合理安排的必要性，在諸多安排中，國(guó)家金庫(kù)具有不可替代的地位。國(guó)庫(kù)聯(lián)結(jié)著一國(guó)的財(cái)政收入與財(cái)政支出，國(guó)庫(kù)運(yùn)行機(jī)制的合理安排有利于更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)從私人部門到國(guó)家、再?gòu)膰?guó)家回到私人部門的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)從財(cái)政收入到財(cái)政支出的有效溝通。從庫(kù)藏國(guó)庫(kù)到委托國(guó)庫(kù)的變遷，從國(guó)庫(kù)代理與國(guó)庫(kù)經(jīng)理的爭(zhēng)議，無(wú)不體現(xiàn)著主權(quán)者對(duì)國(guó)庫(kù)功能定位及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的政策選擇。作為財(cái)政權(quán)力制衡的重要環(huán)節(jié)，我國(guó)當(dāng)前國(guó)庫(kù)經(jīng)理制完善的關(guān)鍵在于國(guó)庫(kù)管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)之間的分配與協(xié)調(diào)。

權(quán)力制衡 管理權(quán) 監(jiān)督權(quán)運(yùn)營(yíng)權(quán) 國(guó)庫(kù)經(jīng)理制

一、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)庫(kù)的功能定位及實(shí)現(xiàn)

（一）國(guó)庫(kù)功能演進(jìn)：由庫(kù)藏到監(jiān)督

傳統(tǒng)意義上國(guó)庫(kù)僅是政府預(yù)算資金的保管出納機(jī)關(guān)，是政府預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督的重要組成部分，即所謂“庫(kù)藏管理型”。而隨著“行政國(guó)”的推進(jìn)，政府財(cái)政職能的擴(kuò)張，國(guó)庫(kù)消極被動(dòng)出納者的角色已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的需求。

在財(cái)政權(quán)運(yùn)行的諸多環(huán)節(jié)中，由于國(guó)庫(kù)①直接與一國(guó)的財(cái)政收入與財(cái)政支出發(fā)生關(guān)聯(lián)，在財(cái)政收入的入庫(kù)、支撥、退庫(kù)、財(cái)政資金的使用等方面發(fā)揮著重要的作用。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求國(guó)庫(kù)應(yīng)該變?yōu)橐粋€(gè)積極主動(dòng)的管理者，憑借其財(cái)政中樞的特殊地位，利用其信息優(yōu)勢(shì)，全面掌握國(guó)庫(kù)財(cái)政資金的流轉(zhuǎn)情況，對(duì)政府收支進(jìn)行全方位的管理和控制。可以說(shuō)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)庫(kù)已逐步從庫(kù)藏管理型的國(guó)庫(kù)向?qū)ω?cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行全角度管控的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)轉(zhuǎn)變。

與之相對(duì)應(yīng)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)于民族國(guó)家及其公共財(cái)政模式具有一種內(nèi)在的依賴性，而國(guó)家與社會(huì)的分離、政府與納稅人的分離又導(dǎo)致了公共財(cái)政權(quán)力被濫用的可能性。”可見(jiàn)，限制政府的財(cái)政權(quán)力是人類社會(huì)的普遍規(guī)律。并且通常情況下，國(guó)家公職人員濫用權(quán)力的諸多行為大都與財(cái)政權(quán)力的失控、與侵害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)有著直接或者間接的聯(lián)系。嚴(yán)格約束國(guó)家的財(cái)政權(quán)力，是從源頭上截?cái)鄼?quán)力腐化的關(guān)鍵所在，也是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵所在。因此，從財(cái)政控權(quán)的角度來(lái)看，要從根本上實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)的合法合規(guī)運(yùn)行，宜建構(gòu)憲政體制下的權(quán)力制衡機(jī)制，使政府財(cái)權(quán)理性運(yùn)作。

由此，國(guó)庫(kù)也被賦予了現(xiàn)代意義上的監(jiān)督職能。從內(nèi)涵上看，國(guó)庫(kù)的監(jiān)督職能是指現(xiàn)代國(guó)庫(kù)作為國(guó)家的專門機(jī)關(guān)憑借其信息優(yōu)勢(shì)與地位優(yōu)勢(shì)，對(duì)財(cái)政收入的入庫(kù)、退庫(kù)、庫(kù)款的支撥等一系列財(cái)政收支行為進(jìn)行監(jiān)察督促的職能。從外延上看，國(guó)庫(kù)的監(jiān)督職能以國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)為核心，國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)的理性運(yùn)作成為國(guó)庫(kù)履行監(jiān)督職能的關(guān)鍵所在。換言之，國(guó)庫(kù)的監(jiān)督職能主要通過(guò)監(jiān)督征收機(jī)關(guān)是否及時(shí)、足額入庫(kù)，各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)是否正確執(zhí)行上級(jí)財(cái)政規(guī)定的收支劃分范圍和分成比例，各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)和主管收入機(jī)關(guān)是否按照審批手續(xù)來(lái)辦理退庫(kù)和庫(kù)款直撥等財(cái)政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)；作為財(cái)政資金運(yùn)行的最后一道關(guān)卡，國(guó)庫(kù)的監(jiān)督也被認(rèn)為是制約與監(jiān)督政府活動(dòng)的關(guān)鍵所在，是推進(jìn)財(cái)政法治化及政府行為法治化的關(guān)鍵所在。

現(xiàn)代國(guó)庫(kù)監(jiān)督是指中央及地方國(guó)庫(kù)部門依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)財(cái)政收支②進(jìn)行管控。從收入角度而言，國(guó)庫(kù)審查督促各級(jí)預(yù)算收入及時(shí)、足額入庫(kù)，督促各級(jí)政府部門在法定授權(quán)的范圍內(nèi)劃分財(cái)政收支和分成比例，保障各級(jí)預(yù)算收入的退庫(kù)得到財(cái)政部門及其授權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，并且遵循法定的退庫(kù)手續(xù)與時(shí)效。在系列環(huán)節(jié)中，首先要達(dá)到的是對(duì)各級(jí)政府部門財(cái)政權(quán)力理性合法運(yùn)作的控權(quán)目的。從支出角度而言，預(yù)算支出的撥付以收入為前提。財(cái)政收入體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法剝奪，其對(duì)價(jià)則體現(xiàn)在預(yù)算支出層面；而預(yù)算支出的合法性不僅體現(xiàn)在預(yù)算的審批，更需要透過(guò)合規(guī)的預(yù)算執(zhí)行得以實(shí)現(xiàn)，否則即是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，破壞公民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，帶來(lái)公民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的巨大威脅。由此可見(jiàn)，國(guó)庫(kù)的監(jiān)督是在對(duì)財(cái)政收支行為的間接控制的同時(shí)旨在達(dá)到保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的，以憲法的視野審視，約束國(guó)家的財(cái)政權(quán)力與保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)具有同一意義，其憲政價(jià)值絕不亞于對(duì)公民人身權(quán)等基本人權(quán)的保護(hù)，而這也是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)的終極目標(biāo)所在。

在此意義上，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的功能體現(xiàn)為財(cái)政權(quán)控制和財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。因此，國(guó)庫(kù)的制度設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)是圍繞其功能實(shí)現(xiàn)而展開(kāi)的。

（二）國(guó)庫(kù)功能實(shí)現(xiàn)：監(jiān)督權(quán)獨(dú)立

在國(guó)庫(kù)運(yùn)作的系統(tǒng)中，在財(cái)政資金周轉(zhuǎn)的流程中，由于財(cái)政資金收支存在著利益刺激，各級(jí)預(yù)算單位作為資金使用單位，以追求本部門的利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，自然產(chǎn)生向作為資金分配單位的財(cái)政部門進(jìn)行尋租的利益誘導(dǎo)。這種資金使用者與分配者之間形成的非法聯(lián)盟，無(wú)疑將損及政府利益。因此，在國(guó)庫(kù)資金收支全過(guò)程中，尋租的存在必然要求作為財(cái)政管理和預(yù)算單位的中間聯(lián)結(jié)者——現(xiàn)代意義上的國(guó)庫(kù)既要強(qiáng)化對(duì)財(cái)政分配的監(jiān)督，也要對(duì)預(yù)算單位的資金申請(qǐng)和使用進(jìn)行監(jiān)督。換言之，監(jiān)督權(quán)主體必須具有一定的獨(dú)立性，依據(jù)其功能發(fā)揮，在設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出對(duì)預(yù)算單位和財(cái)政部門的獨(dú)立性。

而國(guó)庫(kù)在多大程度上獨(dú)立，實(shí)際上是獨(dú)立金庫(kù)制、委托金庫(kù)制和銀行存款制三種不同國(guó)庫(kù)管理體制的選擇。無(wú)論選擇何種體制，國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)的有效運(yùn)作也必須是一個(gè)國(guó)庫(kù)與其他機(jī)構(gòu)體制相配套相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。由于多數(shù)國(guó)家采用委托金庫(kù)制，即國(guó)家委托中央銀行辦理國(guó)家金庫(kù)業(yè)務(wù)，而作為一個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)行的系統(tǒng)，國(guó)庫(kù)的運(yùn)作最主要涉及預(yù)算收入的入庫(kù)、退庫(kù)和庫(kù)款的撥付三個(gè)環(huán)節(jié)。在每一個(gè)環(huán)節(jié)都不可避免地涉及與財(cái)政、銀行的協(xié)調(diào)合作，即在財(cái)政部門和中央銀行都有承擔(dān)不同職能的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)存在。換言之，國(guó)庫(kù)的監(jiān)督是通過(guò)財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)與央行國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的相互配合來(lái)完成的，而央行的引入某種意義上也是通過(guò)外部監(jiān)督彌補(bǔ)對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部國(guó)庫(kù)監(jiān)督機(jī)制的可能不足。

而財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)與央行國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)流程中扮演著不同的角色。主要表現(xiàn)在：（1）對(duì)財(cái)政收入行為的監(jiān)督。除了對(duì)征收部門的日常征收行為是否合理合法進(jìn)行監(jiān)督之外，財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)還基于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體情況的掌握和判斷，對(duì)征收部門在征收過(guò)程中出現(xiàn)的與預(yù)算不符，尤其是出現(xiàn)的異常變動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，從而確保征收部門依法征收，保證財(cái)政資金平穩(wěn)入庫(kù)。而央行國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)則通過(guò)對(duì)單一賬戶資金的入庫(kù)流量及結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，與預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行比較，將變動(dòng)情況特別傳遞給財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，并由其向征收部門提出質(zhì)詢。（2）對(duì)財(cái)政支出行為的監(jiān)督。由于財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)資金的分配，主要審核政策的合法性以及預(yù)算單位申請(qǐng)額度的準(zhǔn)確性。而央行國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)則應(yīng)該是在此基礎(chǔ)之上，對(duì)財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的審核進(jìn)行監(jiān)督管理，并對(duì)其審核失誤提出警示。只要預(yù)算單位所有的申請(qǐng)和憑證合法完備，經(jīng)過(guò)財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的審核，那么央行國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)就不承擔(dān)財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的審核失誤而造成損失的責(zé)任，但央行國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)要承擔(dān)資金支付錯(cuò)誤如支出單位錯(cuò)誤、支付額度超過(guò)財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的審核額度等造成資金損失的責(zé)任。在審核和監(jiān)督的授權(quán)和轉(zhuǎn)授權(quán)制度下，必須追究造成損失的相關(guān)國(guó)庫(kù)管理人員的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。只有建立責(zé)任追究制度，才能從機(jī)制上保證財(cái)政資金支出監(jiān)督管理的效果。

由此可見(jiàn)，國(guó)庫(kù)監(jiān)督實(shí)際上不是一個(gè)單一維度的制度設(shè)計(jì)，而是通過(guò)不同的環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行組合，這也許就是程序的意義和價(jià)值所在。程序一方面可以限制行政官吏的裁量權(quán)、維持法的穩(wěn)定性和自我完結(jié)性，另一方面卻容許選擇的自由，使法律系統(tǒng)具有巨大的可塑性和適應(yīng)能力。

二、我國(guó)國(guó)庫(kù)功能實(shí)現(xiàn)的變遷：代理制與經(jīng)理制之爭(zhēng)

如前所述，在委托金庫(kù)制下，完備的國(guó)庫(kù)和國(guó)庫(kù)監(jiān)督必須通過(guò)財(cái)政與央行的協(xié)調(diào)配合才能達(dá)成。然而究竟二者誰(shuí)擁有更大的話語(yǔ)權(quán)，在我國(guó)立法與實(shí)踐中存在較大的不匹配。

（一）國(guó)庫(kù)體制的歷史演進(jìn)

1950年，中央人民政府政務(wù)院通過(guò)《中央金庫(kù)條例》，第3條規(guī)定，“各級(jí)金庫(kù)均由中國(guó)人民銀行代理”。從1950年到1985年，《中央金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》歷經(jīng)八次修改，均未對(duì)此進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)然，三十余年國(guó)庫(kù)代理制自有其產(chǎn)生和存續(xù)的歷史基礎(chǔ)。在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下，國(guó)有企業(yè)構(gòu)成了國(guó)家財(cái)政的主體，國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作被納入高度集中的權(quán)威性支配結(jié)構(gòu)中。在這一結(jié)構(gòu)下，財(cái)政部門與中國(guó)人民銀行都是為了執(zhí)行計(jì)劃指令而服務(wù)，甚至在1969-1978年間財(cái)政部與中國(guó)人民銀行總行合署辦公，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面形成了高度統(tǒng)一，而這種統(tǒng)一反映了政府行政權(quán)力的過(guò)度集中和外部約束的監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)性缺乏。

1985年，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》，第2條規(guī)定，“國(guó)家金庫(kù)負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算資金的收入和支出……發(fā)揮國(guó)庫(kù)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。”第3條則規(guī)定，“中國(guó)人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)。組織管理國(guó)庫(kù)工作是人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)。”根據(jù)條例，人民銀行內(nèi)設(shè)有專門的工作機(jī)構(gòu)辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，人民銀行總行設(shè)有國(guó)庫(kù)司組織辦理國(guó)庫(kù)總庫(kù)業(yè)務(wù)，并分別在人民銀行的分支行設(shè)有國(guó)庫(kù)處、科、股，分別辦理國(guó)庫(kù)的分庫(kù)、中心支庫(kù)及支庫(kù)的業(yè)務(wù)。同時(shí)條例的第11條規(guī)定了國(guó)庫(kù)對(duì)違反法律規(guī)定的指令的拒絕執(zhí)行權(quán)。從而在法律上強(qiáng)化了央行對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，確認(rèn)了國(guó)庫(kù)經(jīng)理制；而財(cái)政部與央行經(jīng)理的國(guó)庫(kù)之間也由代理制時(shí)期的“聽(tīng)令——服從”的從屬關(guān)系向“執(zhí)行——拒絕執(zhí)行”的權(quán)力制衡關(guān)系轉(zhuǎn)變。

之后，《預(yù)算法》（1995）、《中國(guó)人民銀行法》（1995）沿用了這一表述。然而國(guó)庫(kù)支配權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離的制度設(shè)計(jì)并沒(méi)有提高預(yù)算執(zhí)行和國(guó)庫(kù)運(yùn)行的效率，反而為不同部門的利益博弈提供了便利。加之“代理制”時(shí)期的征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重財(cái)政資金存款賬戶為基礎(chǔ)的分級(jí)分散收付制度仍沿襲下來(lái)，央行在國(guó)庫(kù)資金的賬戶管理方面也呈現(xiàn)出力有不逮；可以說(shuō)“資金支配者不保管資金、資金保管者不支配資金”的權(quán)力制衡在制度上并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)良好的初衷，而成為國(guó)庫(kù)雙軌制推進(jìn)的一個(gè)契機(jī)。

2000年，順應(yīng)國(guó)庫(kù)制度改革，財(cái)政部成立國(guó)庫(kù)司，結(jié)束了“經(jīng)理制”時(shí)期財(cái)政部門沒(méi)有專門管理國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的歷史。從國(guó)庫(kù)管理體制雙軌模式的開(kāi)啟（2000年），到國(guó)庫(kù)集中支付制度的建立（2001年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案有關(guān)問(wèn)題的通知》），再到現(xiàn)金管理職能的開(kāi)啟（2006年《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》），系列改革措施在推進(jìn)我國(guó)國(guó)庫(kù)制度現(xiàn)代化的同時(shí)，也使得部門之間的利益博弈更為明顯。

第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》已于2015年1月1日開(kāi)始施行，相較于修訂前的《預(yù)算法》，現(xiàn)行《預(yù)算法》體現(xiàn)了由“政府管預(yù)算”向“預(yù)算管政府”邁進(jìn)，《預(yù)算法》控權(quán)和監(jiān)督的品格顯露無(wú)遺。在此次預(yù)算法的修改中，十載批閱、四次審議的漫長(zhǎng)修法充分反映出不同權(quán)力部門之間的博弈與利益糾葛，而國(guó)庫(kù)體制的選擇便是典型例證之一。2012年《預(yù)算法修正案》二審稿、三審稿對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)理制的否定，再到最終通過(guò)的《預(yù)算法》中國(guó)庫(kù)經(jīng)理制的回歸，可以看出“國(guó)庫(kù)代理制”和“國(guó)庫(kù)經(jīng)理制”的爭(zhēng)議貫穿《預(yù)算法》修改的始終，前者無(wú)疑賦予了財(cái)政部門極強(qiáng)的主導(dǎo)型，后者則賦予了央行更大的主動(dòng)性。

雖然修正后的《預(yù)算法》看似結(jié)束了國(guó)庫(kù)經(jīng)理制與代理制之爭(zhēng)，然而在權(quán)力配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，仍然無(wú)法準(zhǔn)確地對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)理制的應(yīng)有之義予以明確界定。原則上，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督③；中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理。然而政府對(duì)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督，卻有著這樣的趨勢(shì)，即演化或者說(shuō)延續(xù)了“財(cái)政部的法定職責(zé)包含指導(dǎo)和監(jiān)督中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)”④的做法。

而在具體分工上，也延續(xù)著曾經(jīng)的格局：國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)屬于財(cái)政部；國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理權(quán)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定由財(cái)政部和央行共同行使⑤。雖然經(jīng)理國(guó)庫(kù)作為央行的法定職責(zé)之一，但央行國(guó)庫(kù)局的職責(zé)又限于事務(wù)性或輔助性管理工作。可以說(shuō)看似定分止?fàn)幍摹敖?jīng)理制”下，現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)體制中權(quán)力關(guān)系的紊亂仍然偏離了“經(jīng)理論者”期望的國(guó)庫(kù)體制模型。

可以說(shuō)《預(yù)算法》在國(guó)庫(kù)管理權(quán)限劃分上的語(yǔ)焉不詳，《預(yù)算法實(shí)施條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》對(duì)財(cái)政部門在國(guó)庫(kù)管理權(quán)限的擴(kuò)大，實(shí)質(zhì)上已與《預(yù)算法》沖突，使央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能名不副實(shí)。

（二）國(guó)庫(kù)體制歷史演進(jìn)的權(quán)力爭(zhēng)議

無(wú)論是爭(zhēng)端還是實(shí)踐運(yùn)行中的諸多矛盾和沖突，可以說(shuō)分歧與爭(zhēng)端的本質(zhì)仍然是權(quán)力分配問(wèn)題，即財(cái)政部門（及其國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)）、央行（及其國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)）之間的權(quán)力制衡。作為實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治的重要環(huán)節(jié)，國(guó)庫(kù)運(yùn)行不僅是財(cái)政資金在預(yù)算框架內(nèi)合法運(yùn)行的保障，更是實(shí)現(xiàn)通過(guò)預(yù)算將納稅人的財(cái)產(chǎn)真正變成其所支付的公共產(chǎn)品和服務(wù)的對(duì)價(jià)的最后一道關(guān)卡。換言之，財(cái)政權(quán)力配置的背后，是公民公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，以及多元主體之間的和諧共生。

如前所述，經(jīng)理與代理之爭(zhēng)看似塵埃落定，卻依然留下各種困惑。究其原因，筆者認(rèn)為是政策制定者更關(guān)注行政權(quán)力的分割而非分配，在一切以權(quán)力為邏輯起點(diǎn)的國(guó)庫(kù)制度設(shè)計(jì)中恰恰忽略了國(guó)庫(kù)的公共財(cái)產(chǎn)屬性，而以對(duì)“由私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化而來(lái)并由政府依法持有，但本質(zhì)上是政府基于‘公共性’代替公眾持有的‘集合化的私人財(cái)產(chǎn)’”的保護(hù)以及保值增值為制度構(gòu)建的核心才是回歸制度的本源。

三、我國(guó)國(guó)庫(kù)體制的優(yōu)化路徑

如前所述，具有中國(guó)特色的雙軌制國(guó)庫(kù)體制實(shí)質(zhì)就是權(quán)力斗爭(zhēng)：一方面，權(quán)力在不同部門之間的交叉重疊，實(shí)際上反映了權(quán)力膨脹和不受控制的本性；另一方面，權(quán)力約束和控制的缺位體現(xiàn)了公民作為預(yù)算主體的主體權(quán)利缺失的實(shí)質(zhì)。只有通過(guò)對(duì)權(quán)利的保護(hù)，通過(guò)權(quán)力制衡實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的控制，這樣的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)才有效率并具有合法性、正當(dāng)性。

（一）理念轉(zhuǎn)型：從權(quán)力制衡向權(quán)利保護(hù)邁進(jìn)

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出“深化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為”，而《預(yù)算法》修訂中立法宗旨的修改正是對(duì)此的回應(yīng)。從僅僅作為國(guó)家賬本，到成為人民對(duì)政府權(quán)力的控制手段，預(yù)算過(guò)程不僅體現(xiàn)了國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)在公共經(jīng)濟(jì)內(nèi)協(xié)調(diào)運(yùn)行這一表象，更通過(guò)建構(gòu)國(guó)家與納稅人的和諧關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)了納稅人的權(quán)利保護(hù)。從形式上看，預(yù)算由一系列技術(shù)性參數(shù)和數(shù)據(jù)組成，然而正是這些看似中性不具評(píng)判意義的數(shù)據(jù)與圖表，劃定了政府的活動(dòng)范圍，界定了國(guó)家與市民社會(huì)的邊界，最終體現(xiàn)了人民參與預(yù)算的價(jià)值和意義。

何種國(guó)庫(kù)體制可以真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)？一方面，國(guó)庫(kù)運(yùn)行必須實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算過(guò)程的有效監(jiān)督。一般認(rèn)為納稅人參與預(yù)算的基礎(chǔ)便是人民代表通過(guò)法定職權(quán)的行使，審議并決定預(yù)算的內(nèi)容，決定納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的最終流向。除了人民和各級(jí)人大的監(jiān)督，我國(guó)法定的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督主體還包括各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。黨的十八屆四中全會(huì)決定在“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”中把審計(jì)監(jiān)督看作“科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的重要組成部分。

現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制更多體現(xiàn)為事后的、靜態(tài)的監(jiān)督，這種具有外部性和獨(dú)立性的約束機(jī)制無(wú)疑體現(xiàn)了對(duì)財(cái)政權(quán)力的控制。然而如何構(gòu)建財(cái)政資金流動(dòng)的事中監(jiān)督機(jī)制，以便更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，則是系統(tǒng)性構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵。作為全方位參與財(cái)政資金的入庫(kù)、支撥、退庫(kù)、財(cái)政資金使用等系列流程的國(guó)庫(kù)，更有利于對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

另一方面，國(guó)庫(kù)運(yùn)行必須實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的有效利用。納稅人通過(guò)預(yù)算過(guò)程決定財(cái)政資金的使用方向，唯有其合理使用才能體現(xiàn)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)讓渡的價(jià)值所在。換言之，如果監(jiān)督體現(xiàn)了透過(guò)權(quán)力制衡間接保護(hù)納稅人的權(quán)利；那么運(yùn)營(yíng)的效率性則開(kāi)辟了直接保護(hù)納稅人權(quán)利的新的路徑，或許這也是“經(jīng)理”一詞背后的真正含義。

無(wú)論在理念層面，用辭藻可以勾勒出多么理想的藍(lán)圖，都不可能離開(kāi)對(duì)權(quán)力和權(quán)利的制度設(shè)計(jì)。在“經(jīng)理制”下，“經(jīng)理”所代表的權(quán)力的內(nèi)涵與外延究竟是什么，央行對(duì)國(guó)庫(kù)在現(xiàn)有的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)之間究竟如何選擇與平衡，才是所有理想主義者無(wú)法回避的命題。

（二）結(jié)構(gòu)升級(jí)：管理、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督權(quán)能的合理配置

如前所述，目前管理國(guó)庫(kù)的權(quán)力由財(cái)政部和央行分享。然而現(xiàn)實(shí)是財(cái)政部國(guó)庫(kù)與央行國(guó)庫(kù)之間既存在過(guò)度制衡，也存在無(wú)效制衡，這種結(jié)構(gòu)性缺陷的根源便在于“經(jīng)理制”定位不明。

在“庫(kù)藏管理型”國(guó)庫(kù)向“財(cái)政及貨幣管理型”的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，經(jīng)理不僅包含了“管理”（權(quán)力特征顯著），還包含了“運(yùn)營(yíng)”（市場(chǎng)特征顯著）。然而，一直以來(lái)對(duì)央行經(jīng)理的理解囿于央行經(jīng)理僅限于管理權(quán)，從而誘發(fā)兩個(gè)部門長(zhǎng)期的權(quán)力爭(zhēng)奪。因此只有擯棄權(quán)力對(duì)抗的部門偏見(jiàn)，以開(kāi)放的心態(tài)來(lái)審視何謂經(jīng)理，才能使得經(jīng)理制下的國(guó)庫(kù)體制朝著現(xiàn)代國(guó)庫(kù)和有利于國(guó)家治理的方向發(fā)展。

1、管理權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)的分離。從管理權(quán)看，其一，國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)目前已由法律明確屬于財(cái)政部門，財(cái)政部門按照人大通過(guò)的預(yù)算授權(quán)行使國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)。其二，現(xiàn)金管理權(quán)目前由財(cái)政部門與央行分享，在處理這一可能存在矛盾糾紛的關(guān)鍵點(diǎn)之前，首先要對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理進(jìn)行界定。

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金是指納入國(guó)庫(kù)管理且暫未實(shí)現(xiàn)支付的財(cái)政預(yù)算資金，它不僅包括各級(jí)財(cái)政部門存放在同級(jí)人民銀行金庫(kù)的存款（國(guó)庫(kù)存款），也包括國(guó)庫(kù)將財(cái)政資金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行形成的存款和國(guó)庫(kù)利用財(cái)政預(yù)算資金購(gòu)買的金融工具等。由此可見(jiàn)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的對(duì)象既包括庫(kù)款，也包括購(gòu)買的金融工具。財(cái)政部門對(duì)現(xiàn)金管理權(quán)的享有以國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)為基礎(chǔ)。

從宏觀層面來(lái)看，金融市場(chǎng)是開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的基本環(huán)境，適應(yīng)金融市場(chǎng)環(huán)境需積極主動(dòng)與政府債務(wù)管理政策及貨幣政策相協(xié)調(diào)；從微觀層面來(lái)看，做好國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)與控制是實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理目標(biāo)的基本方式。與財(cái)政部門相比，央行的公信力與專業(yè)特長(zhǎng)在現(xiàn)金管理方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

因此，可以說(shuō)在公權(quán)力運(yùn)行層面的國(guó)庫(kù)管理在很大程度上屬于財(cái)政管理權(quán)的范疇。而商業(yè)運(yùn)行層面的國(guó)庫(kù)管理更多體現(xiàn)的是以央行為基石的運(yùn)營(yíng)權(quán)。管理權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)的分離既體現(xiàn)了國(guó)庫(kù)庫(kù)款的公共性，也在保證安全的前提下還原了貨幣的資本屬性。當(dāng)然這種分離，也有學(xué)者從權(quán)力劃分的角度，指出財(cái)政部門作為財(cái)政收支的決策者，擁有庫(kù)款支配權(quán)，如由其進(jìn)行現(xiàn)金管理的具體操作則易滋生尋租的空間。

2、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的剝離。從監(jiān)督權(quán)看，國(guó)庫(kù)的監(jiān)督權(quán)目前包括兩個(gè)層面，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司和央行國(guó)庫(kù)局分享監(jiān)督權(quán)。前者隸屬于財(cái)政部門，級(jí)別較低，獨(dú)立性弱，且在某種程度上與央行監(jiān)督權(quán)存在重合。而后者對(duì)國(guó)庫(kù)資金的審核監(jiān)管在形式性審核之外，觸及實(shí)質(zhì)性審核，具有管理預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的性質(zhì)，超越也削弱了央行監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。

因此，權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)以管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的剝離為路徑。首先，強(qiáng)化央行的現(xiàn)金管理職能（運(yùn)營(yíng)權(quán)），財(cái)政部門發(fā)揮代表政府對(duì)央行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理活動(dòng)制定規(guī)則并監(jiān)督的職能；其次，在財(cái)政收支過(guò)程中，提升財(cái)政部門內(nèi)部承擔(dān)實(shí)質(zhì)審查機(jī)構(gòu)的地位，明確央行在辦理財(cái)政收支中的“拒絕辦理”的監(jiān)督職能；再次，強(qiáng)化央行對(duì)代理行或信用社國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的監(jiān)督；最后，在財(cái)政部和央行之間就國(guó)庫(kù)的管理與監(jiān)督建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，并建立涉及國(guó)庫(kù)實(shí)質(zhì)審查和形式審查對(duì)人大的報(bào)告制度，從而落實(shí)最高權(quán)力層面——人大對(duì)財(cái)政的監(jiān)督。

（三）對(duì)策選擇

首先，在國(guó)庫(kù)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)該明確劃分央行國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)主要對(duì)政策的合法性以及預(yù)算單位申請(qǐng)額度是否符合預(yù)算規(guī)定加以審核，央行國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)則應(yīng)該在此基礎(chǔ)之上，對(duì)財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的審核進(jìn)行監(jiān)督管理，并對(duì)其審核失誤提出警示。必要時(shí)在國(guó)庫(kù)部門內(nèi)部設(shè)立國(guó)庫(kù)監(jiān)督委員會(huì)，定期或不定期地對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處、征收機(jī)關(guān)的稅款入庫(kù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促專業(yè)銀行經(jīng)收處及時(shí)收繳代收款項(xiàng)，對(duì)違法行為進(jìn)行制裁。

其次，在財(cái)、稅、庫(kù)以及外部監(jiān)督部門之間應(yīng)該建立起相互制約的監(jiān)督機(jī)制。征收部門、審計(jì)部門未經(jīng)批準(zhǔn)不能設(shè)置過(guò)渡賬戶，各級(jí)財(cái)政部門必須定期向同級(jí)國(guó)庫(kù)提供年度預(yù)算計(jì)劃和預(yù)撥款單位的名單，以使國(guó)庫(kù)準(zhǔn)確、及時(shí)地辦理預(yù)算撥款業(yè)務(wù)，同時(shí)方便對(duì)國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行監(jiān)督檢查。而財(cái)政部門各級(jí)總預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)該建立起嚴(yán)密的內(nèi)部稽核制度，撥款、記賬、復(fù)核工作應(yīng)該分工負(fù)責(zé)。而審計(jì)部門則應(yīng)該逐步提高其獨(dú)立性，在此基礎(chǔ)之上，對(duì)各級(jí)預(yù)算單位財(cái)政收支行為的合規(guī)性與合理性進(jìn)行監(jiān)督。

最后，加快國(guó)庫(kù)法律體系的完善，明確國(guó)庫(kù)監(jiān)督制度。一是通過(guò)修訂《預(yù)算法實(shí)施條例》與《國(guó)家金庫(kù)條例》明確國(guó)庫(kù)實(shí)施監(jiān)督的權(quán)限。二是制定法規(guī)條例，確保預(yù)算信息對(duì)國(guó)庫(kù)的全面公開(kāi)，由財(cái)政部門向國(guó)庫(kù)部門提供預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，使國(guó)庫(kù)部門在辦理收支時(shí)，對(duì)財(cái)政部門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的審核進(jìn)行監(jiān)督時(shí)有據(jù)可依。三是繼續(xù)探索推進(jìn)省本級(jí)以下的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，探索適合我國(guó)國(guó)庫(kù)管理體制和現(xiàn)狀的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式。■

（本文為國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“公共財(cái)政的法制監(jiān)督研究”〈12CFX077〉的階段性研究成果）

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①值得注意的是，目前國(guó)際上對(duì)國(guó)庫(kù)概念的理解，一般采用國(guó)際貨幣基金組織的定義，即國(guó)庫(kù)不單是指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行、保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。因此現(xiàn)代意義上的國(guó)庫(kù)不僅僅單指國(guó)家金庫(kù)，更包括與國(guó)家金庫(kù)有關(guān)的國(guó)庫(kù)相關(guān)機(jī)構(gòu)。

②根據(jù)《國(guó)家金庫(kù)條例》第10條，國(guó)庫(kù)的基本職責(zé)首要的便是辦理國(guó)家預(yù)算收入的收納、劃分和留解以及辦理國(guó)家預(yù)算支出的撥付。

③《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2014年）第59條規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督。

④《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)財(cái)政部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕65號(hào)）。而2015年公布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》則直接將指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)賦予各級(jí)政府財(cái)政部門。中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)直接對(duì)本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，并規(guī)定由各級(jí)政府財(cái)政部門履行包括國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、組織實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)等多項(xiàng)具體國(guó)庫(kù)管理職責(zé)。

⑤《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》（2006年）第5條規(guī)定，財(cái)政部會(huì)同中國(guó)人民銀行開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作。

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（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）