個稅改革正當時

個稅改革正當時

話題嘉賓

谷成：東北財經大學財政稅務學院副院長，教授、博士生導師，中美富布賴特學者，教育部“新世紀優秀人才”，主要研究方向為財政理論與稅收政策

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

潘明星：山東財經大學經濟研究中心主任，教授、碩士生導師，稅收理論與政策方向學術帶頭人，主要研究方向為財稅理論與政策、稅收制度與管理

梁紅梅：西北師范大學經濟學院教授，碩士研究生導師，甘肅省“555創新人才工程”，

主持人

王光俊：《財政監督》雜志編輯

阮靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

今年以來，關于個稅改革的話題此消彼長，每一個都引發全民熱議。“提高個稅費用扣除標準”、“個稅淪為‘工薪稅’”、“年收入12萬元以上被定為高收入群體，要加稅”、“百萬年薪要交40多萬個稅，炒股一夜暴富掙幾百萬轉讓卻不用交個稅”等話題相繼被熱炒，牽動著大眾的敏感神經。近日，有報道稱財政部調整了部分處室機構設置，單獨設立了個人所得稅處。這則消息再次引起了輿論對個稅改革進展的關注。

據悉，個稅改革的方向是建立綜合與分類相結合的稅制模式，具體即通過建立基本扣除+專項扣除機制，適當增加專項扣除，進一步降低中低收入者稅收負擔。財政部原部長樓繼偉今年在全國兩會上表示，關于社會關注的扣除標準問題，總的方向是把11個分項綜合起來再分類扣除，而不是簡單按統一標準做工薪項下的扣除，研究內容包括個人職業發展、再教育費用的扣除；滿足基本生活的首套住宅按揭貸款利息的扣除；撫養孩子費用的扣除以及如何扣除贍養老人費用等。下一步將根據條件分步實施，先做一些比較簡單的部分，再隨著信息系統、征管條件和大家習慣的建立逐漸完善改革。當前，“個人所得稅改革正積極推進”。

我國現行個人所得稅制為分類稅制，將個人所得分為工資薪金所得等11個應稅項目。近年來，個稅淪為“工資稅”、高收入群體個稅跑冒滴漏等問題將分類稅制推向輿論旋渦，學界和民眾急盼個稅改革。近期國務院發布《關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》，提出要進一步發揮稅收調節收入分配的作用，健全包括個人所得稅在內的稅收體系，逐步建立綜合和分類相結合的個人所得稅制度。建立綜合和分類相結合的稅制模式有何意義？推進過程中將會遇到哪些困難？需要哪些配套措施？個稅的綜合征管如何落地？如何構建科學合理的個稅法體系？本期監督沙龍聚焦個人所得稅改革，圍繞相關話題展開探討。全國財政學教學研究會理事，西北師范大學學術委員會委員

個稅改革：困境與出路

主持人：實際上，早在1996年制訂“九五”計劃時，國家就明確提出要“建立覆蓋全部個人收入的分類與綜合相結合的個人所得稅制”，此后的每個五年規劃都一再確認。然而遺憾的是，雖然目標早已確定，個稅征管也幾經修正調整，但到如今已歷20年，個稅改革方案一直沒有完成。我國為什么要建立綜合和分類相結合的稅制模式？為什么歷經20年，個稅改革方案仍無法完成？

谷成：建立綜合和分類相結合的稅制模式旨在通過完善稅收制度對收入分配進行更為有效的調節。然而，在提出明確的稅制改革路徑之前，還應了解改革方案面臨的現實約束。盡管稅收法律制度產生于政治程序，但只有在得以實施的情況下才能取得預期的效果。如果不能有效實施，那么即使世界上最完美的稅制也毫無實踐價值。可見，對于稅收政策的實施結果而言，稅收管理非常重要。

在個人所得稅的實施過程中，稅收管理的作用是非常明顯的，也是很多國家（尤其是發展中國家）所欠缺的。在實踐中，納稅人面臨的稅制不僅反映了稅法本身，也反映了稅法的實際執行情況。稅收管理影響著稅收收入的取得、稅收歸宿的分配以及由此而導致的效率損失等問題。因此，對于稅收政策的實施結果而言，稅收管理非常重要，不應被改革者忽視。

大多數發展中國家個人所得稅收入極為有限的主要原因在于難以實施有效的管理。很多發展中國家都存在著大規模不易課稅的傳統農業部門以及在很大程度上游離于正式稅收制度之外的非正式經濟。非正式經濟（又稱地下經濟、影子經濟）可以分為兩類：一類是非法行為，例如毒品、賣淫和走私；另一類是合法行為，主要包括來源于未申報的個體經營收入，非正式就業工資和易貨交易所得。相關研究表明，發展中國家非正式經濟大約占GDP的40%，是大多數發達國家水平的2倍。在實踐中，各國政府很難對來源于非正式經濟的收入課征個人所得稅。受征管水平所限，在建立了扣繳所得稅體系的發展中國家，大約95%以上的個人所得稅收入是通過對工資的扣繳取得的。可見，發展中國家在經濟活動中可獲得的潛在稅基要比發達國家局限得多。從這個意義上說，非應稅經濟的規模本身就是稅制設計和實施的函數。因此，對于發展中國家而言，改善稅收管理對于稅收結構的選擇和稅收收入的取得而言尤為重要。遺憾的是，發展中國家的稅收管理遠未達到理想的水平。平均而言，目前發達國家大體上僅花費1%的稅收收入用于彌補征稅的管理成本。而發展中國家的稅收管理成本大約占稅收收入的2.5%。與商品稅相比，所得稅的成本更高。

潘明星：國家征收個人所得稅，除取得稅收收入外，更重要的是調節收入公平分配。在分類稅制下，單純提到個稅工薪費用扣除標準，無法調節收入公平分配。因為如果不考慮個人的贍養、撫養等因素，僅憑工資收入不能衡量其經濟狀況和負稅能力，在個人收入多元化的條件下更是如此。而綜合稅制，是把某個公民的各類所得計算匯總，再寬免和扣除費用，然后依率計征。相對而言，綜合稅制較人性化，也有利于調節收入分配。

我國早在上世紀90年代就在中央文件中明確提出，要實行綜合與分類相結合的個稅模式，遲遲不實行主要是因為實現綜合稅制的征管條件尚不具備：一方面是稅務機關缺乏對個人多元化收入的有效監控手段，另一方面是規定的費用扣除項目，要準確核實并不容易。因此，要有效實施綜合稅制，必須解決好這兩個問題。

李建軍：公平原則是現代稅制設計的基本原則，稅收公平是稅收被公眾接受的前提條件，稅收公平的基本準則是量能課稅，也即納稅能力強的多納稅，納稅能力弱的不納稅或少納稅。從理論研究和現實需要來看，個人所得稅的公平負擔乃至個人所得稅公平收入分配作用的有效發揮，是個人所得稅稅制設計的基本要求。建立綜合和分類相結合的稅制模式是實現個人所得稅公平的前提條件，因為只有綜合考慮納稅人的所得及可扣除的成本和費用，以此為基礎的應納稅所得額才能比較客觀地反映納稅人的納稅能力，以此計稅才能公平合理地確定各個納稅人的應納稅額。經歷20年綜合與分類相結合的稅制模式未能完成，原因是多方面的，主要是改革的現實壓力和政治意愿不足、制度設計不夠。

梁紅梅：作為“十三五”時期個稅改革重點，建立綜合和分類相結合的稅制模式就是進行個人所得稅改革，有利于進一步充分發揮個人所得稅的調節作用，具有以下特征：一是在征稅對象和稅前扣除的設計方面具有系統性，可以比較充分地體現稅收的公平原則。二是在稅率方面，采用比例稅率和累進稅率相結合的方式，可以在一定程度上調節收入分配，縮小貧富差距。三是在納稅單位方面，相應國家和地區雖然沒有完全實行家庭聯合申報，但都照顧到家庭負擔的因素，從整體上綜合考量納稅人的納稅能力。

個稅改革一直未完成，一方面是由于稅收征管水平較低。稅收征管配套制度不健全，對個人收入和財產信息還不能進行聯網，個人所得稅管理信息系統不完善。另一方面，居民納稅意識淡薄，也在一定程度上阻礙了個稅改革的推進。

主持人：根據背景材料，今年以來，關于個稅改革的話題相繼被熱炒，質疑聲不斷，牽動著大眾的敏感神經。您如何看待此類現象？對于“百萬年薪要交40多萬個稅，炒股一夜暴富掙幾百萬轉讓卻不用交個稅”質疑的勞動所得和資本所得稅負問題，您有何看法？如何看待個稅公平問題？

谷成：這實際上也與第一個問題相關，即分類征收和綜合征收模式之間的權衡。分類所得稅制是針對各種不同性質的所得分別規定不同稅基和稅率，分別計算應納稅額進行課征的所得稅。優點是可以廣泛采用源泉扣繳的課征方法，征管簡便，成本較低；缺點是不能全面反映納稅人的綜合收入水平和經濟負擔。綜合所得稅是對納稅人個人的各種應稅所得綜合征收，多采用累進稅率，并以申報法征收。綜合所得稅制有利于充分考慮納稅人的綜合收入水平，按照納稅人的綜合負擔能力征稅，發揮調節收入分配的作用；缺點是稅收征管成本較高。

在短期內仍無法推行綜合所得稅的情況下，借鑒二元所得稅模式，合理確定勞動所得和資本所得的稅收負擔水平就成為中國個人所得稅制改革中更為可行的方案選擇。橫向公平和縱向公平是稅收在收入分配中應當遵循的基本原則。對于個人所得稅而言，橫向公平要求那些具有同等收入能力的人承擔相同的稅負；縱向公平則強調支付能力更強的納稅人承擔相對更高的稅負。對勞動所得和資本所得分別課稅的制度設計方案并不違背傳統稅收理論所要求的橫向公平原則，因為橫向公平原則衡量的是稅收負擔的總體分配，而并非用于比較特定收入項目間的稅率差異。數據顯示，中國勞動報酬在國民收入中所占的比重近年來呈逐步下降趨勢，資本收益的比重逐年上揚。因而，適當降低工資薪金所得的邊際稅率，相應提高資本所得的稅率應當是未來個人所得稅的改革方向。當然，在確定資本所得的稅率時，還要考慮周邊國家和地區的情況，以避免經濟全球化背景下，因資本具有較強的流動性而對經濟活動主體在投資地點的選擇上造成扭曲。

李建軍：個人所得稅作為直接稅，它直接向老百姓的收入征收，其“稅感”及稅收可見性強，同時隨著人們成本和壓力的加大、權利意識的提升，個人所得稅引起社會越來越多的關注和熱議有其必然性，同時這也是促使財稅研究者和政策制定者深入研究、推進個人所得稅稅制改革優化的積極力量。在現行個人所得稅制下，較之資本收益而言，勞動所得適用稅率相對較高、稅負重是客觀現實，因此有必要盡快建立綜合與分類相結合的個人所得稅稅制，使個人所得稅稅率的適用以收入的多寡為依據，減少基于收入來源的差別對待，使個人所得稅更加公平合理。從國際實踐來看，在個人所得稅的征收中，資本所得較之勞動所得適用稅率相對較低是客觀現實，雖然這樣的稅制設計方式有其合理方面（如減少重復征稅、吸引資本和投資等），但客觀上也造成了世界性的收入差距的拉大。基于我國收入差距相對過大的現實，應考慮縮小資本收益和勞動收入間個人所得稅稅負差異，同時加強國際個人所得稅的稅制合作和協調，降低個人所得稅稅制設計中親資本的傾向。

潘明星：分類稅制下，僅看工資一項或者幾項不能代表個人的全部收入狀況，也不能代表整個家庭的開支及其生活水平，因而無法做到非常公平。當前我國工資、薪金所得適用7級超額累進稅率，最高一級為45%，話題中的百萬年薪剛好夠到最高一級稅率標準。百萬年薪中，只有每月8萬元以上的部分適用45%，8萬元以下的部分分別適用對應的各級較低稅率，不到45%。當然，如果工資是300萬、1000萬，則稅負接近于45%。雖說負擔不算很輕，但關于是否合理，我認為從不同角度來看衡量標準不一樣，比如說從論理的角度、效率的角度等等，因而很難評判。整體來看，我認同百萬年薪繳納較多的個稅，因為納稅人享受到了國家良好的發展環境，遇上了好的政策、好的機會、好的平臺，再加上自己的能力才取得這份薪酬，也享受到了更多的公共福利。從國際范圍來看，45%的稅負不低，但也不是最高的。像美歐國家稅負很高，但其福利也做得很好，所以國民并沒有感到很痛苦（稅收痛苦指數），也沒有不樂意，反而覺得很正常。所以我覺得富人多負擔稅這個總的方向沒問題，至于納多少稅，則可以討論。

炒股本身屬于風險投資，可能一夜暴富掙幾百萬，也可能一夜虧損幾百萬，盈虧是相對的。因此，關于是不是應該對資本所得課征更多的稅，從不同角度也可能得出不同的結論。從保護資本投入角度來講，宏觀上各個資本投入方向有一個大致的負擔平衡，如果對資本投資收益征收過高的稅，對國民經濟也不一定有益處；但如果從調節個人收入角度來看，個人炒股暴富的稅負與上班族工薪稅的稅負則值得商榷。不過，個稅方面的很多問題在各國都存在，具有一定共性，因為公平和效率往往不可兼得，是一個兩難選擇。總的來講，我國需要根據經濟收入發展情況，不斷地完善稅制，了解大家最期望在哪些方面達到哪些效果，并提取最大公約數，努力實現制定的目標。

梁紅梅：作為直接稅之一，個稅改革關乎每一個人的收入分配問題，關于個稅改革的話題相繼被熱炒，原因在于當前居民間收入分配差距呈現拉大趨勢，現行個稅已經成為改變這種狀態的關鍵手段之一。

目前，勞動所得稅率最高達到45%，而資本所得適用稅率是20%。勞動所得和資本所得稅負不公平已經得到政府重視，并得到一定程度改觀，但仍存在不公現象，究其原因，主要是由于對資本所得征管水平滯后，個人所得稅管理信息系統不完善。關于個稅公平，建議在綜合所得稅制的基礎上，引入家庭申報制度，在征稅前扣除必要的家庭支出項目。

主持人：如背景材料所述，財政部原部長樓繼偉今年在全國兩會上表示，推進個稅改革很復雜，首先稅政比較復雜。對于社會關注的扣除標準問題，總的方向是把11個分項綜合起來再分類扣除，而不是簡單按統一標準做工薪項下的扣除，需要研究的內容很多，包括個人職業發展、再教育費用的扣除；滿足基本生活的首套住宅按揭貸款利息的扣除；撫養孩子費用的扣除以及如何扣除贍養老人費用等。下一步將根據條件分步實施，先做一些比較簡單的部分，再隨著信息系統、征管條件和大家習慣的建立逐漸完善改革。對此您作何解讀？關于建立基本扣除+專項扣除機制您有何建議？您認為個稅改革的推進需要哪些配套措施？

谷成：上述愿景在現實操作中非常復雜，短期內很難實現，在一定程度上可以作為相關部門應對公眾訴求、暫緩輿論壓力、推遲稅收制度和征管模式改革的理由。

由于稅收管理水平的限制和非正式經濟的存在，以工資、薪金所得為主要收入來源的工薪收入階層構成了個人所得稅的主要納稅群體。相反，納稅人收入中除工資、薪金以外的部分通常以更為隱蔽的方式增加。因此，富人逃稅且不被發現的機會更多。此外，目前中國工資、薪金所得適用的最高邊際稅率遠遠高于其他所得，這就使個人所得稅始終面臨著較大的政治壓力——近年來提高工資、薪金所得費用扣除標準的呼聲不絕于耳。兩會上財政部原部長樓繼偉的講話正是對這種壓力的回應。自1981年開征個人所得稅以來，工資、薪金所得費用扣除標準由最初的800元逐步提高到1600元（自2006年1月1日起施行）、2000元（自2008年3月1日起施行）和目前的3500元（自2011年9月1日起施行）的過程也證明了我國個人所得稅的調整主要受政治環境的影響。

不容忽視的是，目前中國個人所得稅制度中仍存在著與傳統文化相抵觸的規定。例如，孝賢文化是中國傳統文化中內涵最深、包容最廣、綿延最長、最有滲透融通力的文化體系，包含了尊敬父母、照料贍養老人、家庭和睦等美德內涵，體現了中華民族悠久的文化傳統和價值觀。但現行個人所得稅的費用扣除標準不考慮撫養贍養因素和無收入家庭成員給納稅人帶來的經濟負擔。同時，對在傳統節日取得的，反映民間習俗、具有符號性特征的實物所得征稅，也引起了巨大爭議。

馬克思指出，勞動力再生產是社會再生產的重要組成部分和必要條件。未來的改革在稅基的確定上，一方面可以將指數化機制用于費用扣除標準的調整，以避免物價水平的波動對納稅人生存條件的影響和政府面臨的政治壓力；另一方面，還應考慮傳統文化中蘊含的基本價值觀對稅收遵從的影響，按照納稅人家庭人口數量及就業狀況對費用減除標準加以細分。對于工資、薪金所得費用扣除標準的調整，在短期內無法采用以家庭作為計稅單位征收的情況下，可以采用以個人為單位，按照贍養系數計算費用扣除額的辦法提高稅制的公平性。

李建軍：財政部原部長樓繼偉在兩會上的介紹表明了我國個人所得稅改革設計在進行之中，且政策方案和改革路徑趨于明確和成熟，政策設計方面基本完成，關鍵在于決策層及立法者是否認可。個人所得稅應是對個人的“凈所得”征稅，理論上講取得收入的成本、維持個人或家庭基本生活的生計費用理應扣除。當前采取的主要是標準扣除的方式，按道理標準扣除應該大致反映個人的收入取得成本和生計費用，但現實非常復雜，標準扣除方式往往不夠合理。對于這種情況，美國稅法規定個人在繳納個人所得稅時可以選擇按據實扣除（有標準）或限額扣除，對我國目前而言，采取基本扣除+專項扣除的機制更具可行性，因為我國目前除基本扣除（如3500元）之外，“五險一金”等一些項目是專項扣除的，另外將對家庭來說非常重要且基本的一些支出項目如教育、房屋、撫養和贍養等按一定標準扣除，合理且符合社會期待，同時與我國原有的扣除制度具有一致性。

建立與綜合分類相結合課征個人所得稅稅制相適應的信息支持系統，各項收入、可扣除項目的全面準確計算核實對稅務機關的征管活動、個人及家庭的經濟社會生活、企業及其他經濟主體的運行方式都提出了更高的要求，這需要各方采取相應措施適應變革。

潘明星：綜合稅制設計的必要性不言而喻，我認為主要是做好以下兩個方面：一是把各種收入以家庭為單位合并起來，二是把必要的生計支出扣除。我國進行綜合稅制改革宜從少量項目開始，試點成熟后再逐步推開。特別是支出中的生計扣除方面，比如房租、首套房利息、個人培訓支出，以及未來二胎養育費用、一個家庭四位老人的贍養費用等支出扣除均應納入研究。今年兩會上討論最多的就是“扣除基本住房按揭利息”。這顯然考慮到了貸款買房的年輕人，對這部分人群是很大的利好，可以減輕他們的生活負擔。同時，當前供給側結構性改革的一項重要任務是去庫存，而房地產去庫存又是其中很重要的一項。如果“扣除基本住房按揭利息”實施，將鼓勵更多的人貸款買房，顯然有利于提振樓市，加速去庫存，對刺激中國經濟也將有幫助。

隨著我國稅收征管改革的深入，特別是大數據下稅收信息系統的完善，稅收征管能力取得了長足進步。當前，國家稅務總局正在大力推進《“互聯網+稅務”行動計劃》，《稅收征管法》也正在修改，探索建立個人稅號制度，建立健全個人收入和財產信息系統，個人收入監控逐步到位，為實施綜合與分類相結合的個稅制度創造了條件。

梁紅梅：隨著信息系統完善、征管條件成熟，建立“基本扣除+專項扣除”機制有利于更加公平地調節收入分配，發揮出個人所得稅調節收入分配的功能。建議基本扣除要大家都適用，專項扣除要體現出專一作用。在推進個稅改革的配套措施方面，建議完善個人所得稅管理信息系統，加快稅收征管水平建設，并增強稅源管理力度。

改革后的挑戰與完善

主持人：個稅改革后，稅務機關要更多地直接面對自然人征稅，征稅環境復雜化，個稅的征納雙方都面臨著挑戰。改革后的個稅征管將會遇到哪些難點？在此情況下，綜合征管如何落地？請談談您的看法。

谷成：稅收不僅僅是一個經濟問題，也是國家治理體系的重要組成部分。稅收制度反映了由歷史和國家管理能力決定的制度框架下，不同社會群體之間因復雜的相互作用而形成的政治結果。稅收不僅僅是政府取得資金的一種手段，而且是支撐國家運行的社會契約的重要組成部分——稅收依據源于政府的服務職能，體現著社會成員與政府之間的互利關系。相反，許多發展中國家稅收面臨的困擾在很大程度上源于“政府和社會成員在稅收原則以及實踐方面沒有像世界其他國家和地區那樣達成隱性契約”。從這個角度看，稅收是完善國家治理體系和治理能力的重要工具。

社會成員對政府的態度和看法在很大程度上影響其遵從意愿。一方面，如果社會成員認為政府的政策工具是公正的，納稅意愿就會得以提高。稅收依據產生于政府的服務職能以及由此而產生的政府與納稅人之間的互利關系，因此納稅人和政府間的關系也被視為隱性的契約關系。當人們將稅收遵從視為一種社會規范時，就會自覺納稅；違反社會規范的行為，則會受到社會輿論和良心的譴責。稅收不遵從會使納稅人產生焦慮和自責等心理成本的前提是，納稅人認為自身承擔的稅負不高于公平的份額。如果認為自身的應納稅額過高，納稅人就會將逃稅作為一種自衛方式，以表達對稅制的不滿。在一些發展中國家，逃稅更多地被視為一種榮耀，而不是犯罪。

另一方面，政府行為規則的約束性和財政支出的有效性也會影響社會成員的稅收遵從意愿。弗里德曼指出，生活在一個“有規則”的世界里并將行為范式內在化的社會成員更易于接受納稅規則。相反，約束性較差的政府行為會使社會成員對政府的看法產生負面影響，進而削弱遵從意愿和政府財政能力。如果政府的行為基于書面法律而不是協商或者官員的個人意愿等非正式規則，就更容易使公民形成公平的感受；相反，對稅務官員行為合法性的懷疑將降低社會成員的稅收遵從意愿。此外，政府行為的低效率也將導致稅收道德下降，因為社會成員會認為政府的行為有欠公正，進而也會采取不公正的行為予以應對——逃稅通常被視為稅收道德下降的消極信號。因此，對于稅收遵從而言，政府提供對應的回報不僅非常重要，而且還要有效率。

一個國家要想擁有更好的稅制——能夠滿足社會成員的需求并使其愿意為之納稅——首先必須具有更好的公共政策決策機制，這種機制可以有效地將社會成員的意愿和偏好轉變為政策決定。如果能夠通過現代財政制度的建立完善社會成員的意愿表達機制，使社會成員在公共決策過程中都有機會真實地表達自身的看法和態度，國家治理能力和水平也將隨著社會成員對社會運行體系和國家榮譽的認同感而提升。

李建軍：有效的征管制度是個人所得稅改革成敗的關鍵，個稅征管關鍵在于：其一，稅務機關應強化信息化和大數據建設，利用當代信息技術和大數據給稅收征管帶來的便利條件；其二，稅務機構應轉變工作方式，改變原來以企業為主要直接對象進行征管的方式，優化制度和組織，再造工作機制和流程，適用對個人和家庭征稅的現代稅收征管趨勢；其三，在加強稅務機構的納稅服務的同時，還應大力支持稅務師事務所、會計師事務所、律師事務所等中介機構的作用，由中介協助納稅人自主申報，服務納稅人依法納稅、降低稅務機關征管成本；其四，作為個人和家庭應該適應個稅征管方式的改變，改被動納稅為主動申報，履行納稅義務，行使納稅權利；其五，個人所得稅的征管不僅是稅務機關和個人或家庭的事情，與個人或家庭發生經濟社會聯系的各收入支付者、服務提供者都是個人或家庭涉稅行為的見證者、涉稅信息的生產者，需要建立制度和機制發揮這些主體的支撐作用，使其都成為個人所得稅征管的有效支持者。

潘明星：相對于稅制設計，個稅改革的落地更難。一個就是要掌握納稅人的各種收入，包括貨幣收入、實物收入等；掌握納稅人各個渠道的收入，包括工資薪金等11項。另一個就是提高我國個稅的征管水平和能力。過去二三十年，我國的個稅征管能力在不斷提升，以前因為有大量的現金支付，國家很難通過網絡進行控制，現在很多方面的消費要求必須打卡，這就有利于國家把個人收入監控起來，這是綜合征管的一個重要前提。當前，我國推進個稅改革的條件基本具備，但與征管要求之間還有一定差距，需要不斷完善。

《稅收征管法修正案（征求意見稿）》提出要建立自然人納稅人識別號，我覺得這個制度設計非常好。下一步，通過將納稅人識別號、社會保障號和身份證號三證統一，再運用大數據聯網，個人所有的信息都可以得到監控。如此一來，不僅納稅問題，包括目前爭論的電商征稅問題，都可以實現征管覆蓋，所以我認為這個工作現在需要積極推進。

梁紅梅：當前，我國收入分配方式多樣，如何追蹤各種收入來源的動態過程，切實掌握稅源資料，在準確識別收入水平的前提下合理征稅，是個稅征管過程中的難點和重點。建議一是加強宣傳，提高全民繳納個人所得稅的意識；二是建立和完善個人檔案管理制度；三是加快個人所得稅管理信息系統建設；四是加強稅務部門稅收征管水平建設，增強稅源管理力度。

主持人：當然，個稅改革不僅要與當前的社會和經濟發展相適應，隨著時間推移，也要能根據新的社會變化不斷調整優化，發揮其收入調節功能等，因而需要建立一個科學合理的個稅法體系。對此您有何構想和建議？

谷成：長期看，要想在收入分配中發揮更為重要的作用，采用綜合累進方法課征個人所得稅無疑是更為理想的選擇。這一方面需要擴大稅基，以堵塞逃稅和避稅的漏洞；另一方面，還要降低非正式經濟的比重。具體地說，應將更多管理資源用于促進納稅人的申報與遵從上，提高非正式經濟的運營成本并提高正式經濟的經營收益。同時，加強納稅人涉稅信息的收集與處理并嘗試扣繳非工資收入的可能性。盡管期望在這一方向上取得成效的國家可以作出更多的努力，但實施的路徑通常是降低邊際稅率、擴大有關勞動所得和資本收益的稅基，加大對扣繳義務人（如銀行）和第三方信息的依賴和控制，尤其是改善稅收管理（包括采用納稅人身份號、推廣案例追蹤體系、完善稽查制度等）。不難想見，這種長期制度建設活動很難取得立竿見影的回報。

對于稅收研究者而言，重要的也許不是在短期內參與相關稅收決策的政治游戲，而是在政府內外建立起收集和分析相關數據、評價和審視改革效應，并對改革的進程和效果暢所欲言的長效機制。稅收研究者可以也應當在這些活動中發揮更加積極的作用。

李建軍：科學合理的個人所得稅稅制設計關系個人所得稅的公平合理和有效運行，要發揮個人所得稅收入調節作用，需要堅持量能課稅原則推動個人所得稅改革。應基于綜合與分類相結合的課征模式進行個人所得稅稅制設計，確定個人所得稅的納稅單位、費用扣除、免征額、稅率等。在納稅單位上，納稅人可以選擇個人單獨申報或家庭申報；在費用扣除上，對于個人所得稅所謂的所得應該是收入減去成本和費用后的凈所得，取得收入的成本、維持個人和家庭基本生存、勞動力再生產的費用應該扣除，基于建立“基本扣除+專項扣除”機制的思路，合理確定基本扣除的標準和額度，并建立隨物價動態調整的機制，在專項扣除上合理確定教育、房屋、醫療、撫養、贍養等扣除的標準、程序和依據，同時應區分個人申報和家庭申

報，適用有差別的費用扣除規定；采取“基本扣除+專項扣除”機制，對于基本扣除或標準扣除，應建立隨物價自動調整的機制；在稅率上，應基于綜合與分類相結合的課征模式設計稅率，適應平時分類課征、年終綜合申報課征的要求，一方面對于不同收入類型可以設計分類課征的稅率和計稅方式，另一方面根據綜合所得設計綜合累進稅率；在征收方式上，平時可采取分類代扣代繳的方式征收，年度終了采取綜合申報、多退少補。此外，個人所得稅改革應以人大立法的方式推進，確保立法的公平性、合理性、科學性、包容性，通過人大立法建立個人所得稅的框架，通過行政法規完善個人所得稅的具體制度細節，建立嚴格有效的法律解釋機制，落實稅收法定原則。

潘明星：發揮個稅的收入調節功能，是稅制設計的一個重要目標。借鑒國際經驗，我認為個稅應是“大眾稅”。從增強公民的納稅意識來說，應有較多人進入納稅人隊伍，同時把稅率設計得很低。比如，把最低稅率設為1%，普通老百姓

交幾塊錢、幾十塊錢的稅都可以，卻體現了“稅收是政府購買公共產品的成本費用”的稅收新理念。從權利與義務對等的角度看，公民有權利享受政府提供的公共產品和公共服務，同時也有義務依法向政府繳納購買公共產品的成本費用——稅。當然，個稅的費用扣除標準，還是應結合居民消費支出、物價等因素適時調整，但不宜過高。

梁紅梅：首先，個稅征收在于找準高收入和低收入的平衡點。每次個稅改革方案總的設想是降低中低收入者的稅負，加大對高收入者的征收力度。應該予以完善各種配套設施，個稅征收必須從實際出發，在稅率設計方面應該更加科學、加倍公允。可考慮在簡化稅收制度的根本上，綜合考慮納稅個體情況，完善稅收政策，找到征收個人所得稅比例的最大公約數，使用與之匹配的稅率。

其次，所有納稅人面臨的基本寬免額應該是相同的，即納稅人超過基本生活需要后的收入才予以課稅。從正義的角度講，每個人生而平等，其必要生計費用也應該是相同的。稅基的廣泛和基本寬免額的統一有利于稅收橫向分配正義的實現。同時，在扣除基本寬免額的基礎上，針對納稅人的一些特殊情況應予以豁免。目前可將公益性捐贈、自然災害、重大疾病支出、教育支出、第一套住房的利息支出、已實現的資本投資損失、國外按中國稅法計算已納稅額等支出項目列為額外豁免項目，在納稅時予以扣除。

再次，稅制的公平性越強其稅收優惠就會越少。原因在于，較多的稅收優惠不僅違背橫向公平原則，而且給予了納稅人套利的機會，導致納稅人套利成本和稅務機關征管成本的增加以及資源配置的劣化，進而削弱了稅制的累進性。因此，在構建公平型個人所得稅制時，應盡量減少稅收優惠設計，可將減免稅項目列入不征稅收入或額外寬免額中，以消除稅收優惠對稅制累進性的負面影響。

最后，調整稅率結構，簡化超額累進稅率。取消比例稅率分類課稅模式改為綜合課稅模式后，應取消現行的比例稅率，在對納稅人的全部所得綜合后，統一采用超額累進稅率，這樣更有利于促進縱向的公平分配。■

（本欄目責任編輯：王光俊）