野火之后：臺灣地區媒體市場、政府管控與新聞自由

2017-01-13 06:47:02■向芬

現代傳播-中國傳媒大學學報 2016年6期

■ 向芬

■ 向芬

新聞自由的意涵在臺灣地區新聞界、法學界欠缺共識,在媒體實踐、司法實務等方面也存在較大認識落差。相關論爭主要集中在作為制度性權利的新聞自由與言論自由、媒體自由與民眾自由、消極新聞自由和積極新聞自由等幾個方面。就臺灣地區媒體而言,報禁解除近30年學界與業界仍詬病臺灣處于新聞自由缺位的境地。媒體第四權的監督政府職能雖被廣泛使用,但是卻存在局限,媒體自由的邊界需要劃定。自由放任論指導下的媒體所有權過度集中和多元意見市場的喪失,促使社會責任論的生發,但同樣也面臨公共利益與政府角色的沖突。未來臺灣地區新聞自由的構建或許可以著力于結構性管制、合理社會結構促進媒體資源多元化、建立媒體內生性制度和發展公共媒體。

臺灣媒體;新聞自由;第四權;社會責任論;結構性管制

本文以不同“民主理論”所對應的“新聞自由”圖景作為基本的分析框架,結合筆者對中國臺灣地區新聞傳播學界和業界的深度訪談①,以及對于臺灣媒體歷史與現實的思索,嘗試厘清新聞自由的意涵,分析臺灣地區新聞自由的多個面向,旨在縱觀臺灣地區民主與媒體之間的關系。本文的研究問題是：新聞自由一說為何難以達成共識？臺灣新聞自由基本框架的形成與發展,受到怎樣的結構性因素影響？解禁至今臺灣學界與業界仍詬病媒體并不自由的癥結何在？②臺灣媒體若要真正走向自由,途徑為何？

一、欠缺共識的新聞自由

新聞自由的定義因涉國際社會的意識形態對立,在聯合國歷經爭辯,至今仍然未能得出一套公認可用的定義。目前西方較常提及的新聞自由解釋,應屬“國際新聞學會”(IPI.International Press Institute)的四項新聞自由衡量標準(即采訪自由、傳遞自由、出版自由、表達自由)及“記者無國界”(Reporters Without Borders)提出的“新聞自由測量指標”(針對新聞媒體與記者享有的自由及國家尊重與保障新聞自由的努力等列出幾十項評分項目,卻未定義新聞自由)。學者Searle對新聞自由的闡釋認為，新聞自由是源自集體談判意義的一項社會建構。Weaver and Willnat強調新聞自由這個抽象概念的意義是不固定也不通用的,它受到文化傳統、歷史經驗和政治價值的影響。③關于新聞自由的定義不只在資本主義國家與社會主義國家之間,或是在西方社會與非西方社會之間難以達成共識,即使西方社會內部也欠缺共同定義。被推崇為普世價值的新聞自由,其內涵不論是在國際社會還是學界，均未能取得一致觀點。④

以臺灣地區司法操作中新聞自由內涵的不確定性為例,仍然存在新聞自由與言論自由應否區分的問題。譬如,在司法實務上拒絕給予新聞媒體機構有別于一般人的特權,認為新聞自由應該是公民的基本權利而非媒體的制度性權利。結果使得關于“新聞自由”難免出現作為“憲法上的權利”和作為“立法與行政指導理念”的交叉論述。“但如今網絡科技普及發展,使大多數人有機會發聲制衡,因此新聞自由不該專屬于媒體機構,而須擴及每個個人。更進一步地說,新聞自由與言論自由的界限模糊,擴大了兩種自由的權利主體,讓監督制衡的職責以及伴隨著這個責任而來的一些權利,屬于所有能發揮此功效的主體。”⑤

臺灣報禁解除至今已近30年,但新聞自由的論述仍以消極意涵居多,積極意義的陳述寥寥無幾,至于對具體做法的可能性設想更是較少著墨。目前,以政府與新聞自由及其他基本權利產生沖突時的角色出發來探討時,一般更傾向于以賽亞·柏林(Berlin)所說的消極自由。消極的自由是“免于……的自由”,強調的是一種權利；積極的自由是“做……的自由”,相對強調的是一種能力。⑥對照臺灣新聞自由的論述,正因為媒體第四權很自然地賦予媒體避免被干預的自由,同時市場自由化的觀念和實施也擴大了媒體免于被干預的“消極自由”。當然,因為臺灣地區經歷了戒嚴時期,對當局或政黨限制民主發展仍疑慮重重、保持警惕,即便在解嚴后,新聞自由的論述仍多傾向消極描述。

二、臺灣地區媒體解嚴后仍被詬病缺乏新聞自由的癥結

(一)第四權的適用與局限：媒體的特權與限權

1.精英民主理論與第四權

2.媒體新聞自由太多還是太少

3.外部新聞自由和內部新聞自由

(二)自由放任論的終點：媒體所有權與多元化市場

1.媒體所有權的獨占與寡占

2.媒體多元化有利于新聞自由嗎

3.從自由主義到新自由主義

(三)社會責任論的烏托邦？——公共利益、政府作為與媒體操守

1.公共利益

2.制造共識

3.政府角色

三、野火之后,臺灣地區新聞自由如何構建

(一)結構性管制：以權力的制衡來保障新聞自由

(二)合理的社會結構促進媒體多元化和自由度

“媒改團體”是保障新聞自由的不可或缺的微弱力量。“媒改團體”對于改變臺灣媒體環境功不可沒，如媒體改造學社、公民媒改盟、臺灣新聞記者協會、臺灣媒體觀察教育基金會、傳播學生斗陣等媒改團體。在歷次媒改運動中都主動發聲、及時聲明,關注傳媒與社會發展議題,提出自己的媒改倡議,以促進媒體的公共性和公益性。

(三)偏重公共媒體的多元資源

(感謝香港城市大學媒體與傳播系對本研究的資助)

注釋：

① 訪談詳情見筆者刊發于《廈門大學學報》(哲學社會科學版)2015年第3期的文章《臺灣民主轉型中新聞傳播的變遷與發展——一項基于對臺灣新聞傳播界深度訪談的研究》。

② 雖然以2015年最新發布的新聞自由指數排名來看,臺灣地區位居亞洲前列,在“記者無疆界”(Reporters Without Borders)180個國家和地區中排名51位；在“自由之家”(Freedom House)198個國家與地區中排名49位。兩項排名主要從法律環境、政治環境和經濟環境考量,僅具部分參考價值。相形之下,中國臺灣地區學界與業界仍對臺灣媒體新聞自由現狀抱有強烈批評之聲,立足改進之道。指數排名詳見http://index.rsf.org/#!/index-details；https://freedomhouse.org/report/freedom-press/2015/taiwan。