去產能政策的激勵相容安排與系統風險防范

翁洪服　林俊山

摘 要：本文通過分析L市去產能過程中政府、企業互動博弈的案例，發現激勵相容的政策可以讓政府目標與企業家精神得到一定程度的統一。政府應該明確管理者和服務者的定位，對企業家精神要尊重，對違法行為要嚴厲，更好地發揮市場機制優勝劣汰的作用，更好地發揮政府管理服務的作用，讓法律、市場倒逼機制在去產能促進產業結構優化升級中發揮更大作用。另外，政府應該通過激勵相容的政策安排抑制系統性風險累積，要有序可控地釋放去產能過程中的金融風險，防范系統風險傳染擴散。

關鍵詞：去產能；納什均衡；激勵相容；金融風險

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2016）11-0076-05

一、引言

激勵相容，是指在制度或規則的設計者不了解所有個人信息的情況下，所制定的機制能夠給每個參與者一個激勵，使參與者在最大化個人利益的同時也能夠達到設計者所設定的目標。按照激勵相容理論，由于在大多數情況下信息不對稱和經濟人追求個人利益，主要應該采用市場這只“看不見的手”，也就是通過各種激勵機制來協調人與人、人與社會和人與自然的沖突，讓個人目標與社會目標實現和諧兼容。在信息容易對稱或監管的交易成本較小時，可以采用法律和規章制度這種強制性的方法（田國強，2008）。

芝加哥經濟學派創始人弗蘭克·奈特（Frank Hyneman Knight）認為，“企業家精神”是在不可靠的情況中以最能動的、最富有創造性的活動去開辟道路的創造精神和勇于承擔風險的精神，而自由企業制度才是真正激發企業家精神并使之發揮作用的動力。現代管理學之父彼得·德魯克（Peter Ferdinand Drucker）在其著作《創新與企業家精神》中認為，創新是企業家精神的靈魂。結合當前我國供給側結構性改革中“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的重點任務，政府應該明確去產能只是促進產業結構優化升級的手段而非目標，去產能的過程不僅要解放落后過剩產能對土地、資本、勞動力等生產要素的無效占用，更要通過市場競爭機制和要素自由流動機制驅動創新需求，再通過創新成果驅動要素邊際產出和經濟增長潛力提升，如此良性循環，不斷提高供給體系的質量和效率，增強經濟持續增長動力。

激勵相容的報償機制對企業家精神具有顯著的正向促進作用。在去產能過程中，如果政府能夠通過激勵相容的政策設計激活企業家精神的創新靈魂，激發全社會的創新活力，那么也必會極大地發揮創新驅動對“產業創新升級、經濟結構優化、供給質效提升、經濟持續增長”的根本促進作用。

本文通過分析L市“鐵腕執法”治污過程中政府、企業互動博弈的案例，探討去產能背景下激勵相容導向的政府政策設計對企業家精神的促進作用，以及對去產能與產業升級互相統一的作用。分析結果顯示，政府應該明確管理者和服務者的定位，對企業家精神要尊重，對違法行為要嚴厲，更大地發揮市場機制優勝劣汰的效果，更好地發揮政府管理服務的作用，讓法律、市場倒逼機制在去產能、促進產業結構升級優化中發揮更大作用。

二、“鐵腕執法”治污始末①

（一）L市兩高一剩產業發展背景

L市位于沿海某兩省交界處。20世紀80年代后期，L市依靠當地豐富的高嶺土資源，開始大規模發展陶瓷地板磚產業，成為全國聞名的陶瓷產地。又由于地處兩條鐵路交叉口，并且周邊被港口城市包圍，L市的地理優勢逐漸凸顯。同時，由于靠近港口，在進口鐵粉上具有成本優勢，2002年前后，L市借勢全國的鋼鐵熱再度引進了諸多鋼鐵項目，進而成為全國最大的鋼鐵和鎳鐵生產基地之一。最終，鋼鐵、焦化、建陶成為L市最主要的三大重污染產業。

經濟發展與環境之困，并非L市一地所面臨的問題。在我國改革開放初期，鋼鐵、水泥、化工等重工業企業確實為地方經濟發展、人民就業乃至城市建設做出巨大貢獻，使得地方在環境保護和經濟發展上更多地倚重于后方。對于工業基礎薄弱的L市亦是如此，環保部門對于鋼鐵、焦化企業的處罰措施很難強制執行，通常就會不了了之。但是，隨著社會需求的變化和人們環保意識的增強，企業的環境污染、產能過剩等問題逐漸暴露，甚至頻頻發生事故，已經對生態環境和城市發展產生負面影響。因此，很多高污染高耗能的產能過剩企業就成為眾矢之的，尤其是2015年1月實施的新《環保法》加大了對企業違法的處罰力度，增加了對行政監管部門的問責措施，強化了按日計罰、約談、行政拘留等執法手段。

（二）“環保約談”和“鐵腕執法”治污

2015年1月1日，新《環保法》正式實施。同年1月中旬，環保部華東督查中心督察人員入駐L市進行暗訪，掌握了部分環境違法行為的線索。2月6日督察人員公開身份進廠檢查，在調查的企業中發現有13家存在未批先建、偷排漏排現象。2月25日，華東督查中心約談L市領導，要求L市于3月4日和6月4日前分別將整改方案和落實情況報送環保部。隨后，L市召開全市大氣污染防治攻堅行動大會，研究出臺《全市大氣污染防治2015攻堅行動方案》和《全市大氣污染防治攻堅三年行動實施方案》，并成立了大氣污染防治攻堅領導小組，由市長任組長。2月27日，市長在政府工作報告中提出鐵腕執法治理霧霾的措施，包括停產治理57家、限期治理412家企業，停產關閉整治無望企業，全面清除土小企業，“確保全市空氣質量改善幅度進入全省前六位，主要指標位次退出全省后三位，空氣質量指數瞬時值退出全國排名末尾。”

但是，這些環保治理措施遭到了部分企業的抵觸，甚至有不少企業向市政府遞交專家論證書，比如某焦化廠就請焦炭協會出具書面技術證明，說明焦爐停產之后溫度驟降可能導致爐體永久性損壞。很多企業拒不停產整治，也從另一方面說明了他們對于政府環保治理措施存在著慣性預期。過去地方急于擴張經濟，不少企業缺乏環評手續，加上長期環保執法處罰偏軟，給他們留下了“為地方GDP和稅收做貢獻就可以犧牲環保”的慣性預期。以H集團下屬鋼鐵公司為例，因為長期處于未批先建的違法狀態，曾被市環保局連續7次責令整改，但是企業一直無動于衷。

2015年3月，在僵持的情況下，市政府下決心實施強制停產治理措施，突擊對全市57家污染大戶緊急停產整頓。停產后按要求新增環保設施的部分企業，因為沒有環評手續仍不能復產，補辦手續時間又長，部分企業資金鏈開始出現問題，無法償還到期債務。信用風險分析結果顯示，30余家停產企業有銀行授信余額過百億元，對外提供擔保近200億元，另有90余家企業或個人為停產企業提供擔保額160億元，還有幾十家相關聯的上下游企業，這對維護地區金融穩定產生了挑戰。

（三）“鐵腕執法”治污后H集團債務風波

2015年3月12日，根據L市專項環保整治行動的要求，H集團下屬的鋼鐵公司及焦化公司需進行停產整治，導致無法供應熱電廠、建陶廠生產所需的煤氣燃料，因此熱電廠、建陶廠也同時被公司予以停產②。根據H集團下屬上市公司的年報，產能關停也導致相關公司存在無法及時、足額償還債務的可能。2015年5月，以鋼鐵、熱電、建陶、電解鋁、木材等為主導產業的H集團爆發財務危機，據稱H集團書面通知各銀行停產后資金困難無法償還貸款到期本息。H集團與多家企業存在互保關系，企業之間的擔保聯系、企業與銀行的債務聯系以及銀行之間的金融聯系都對于局部風險有傳染擴散的巨大作用（加伊和卡帕迪亞，2010；埃利奧特等，2014）。因此，為了防止地區系統風險對金融穩定和資本優化配置體系的破壞，系統風險防范成為非常重要的任務。

2015年6月，市銀監局會同人民銀行、金融工作辦公室召集各銀行商討H集團到期債務問題，最終銀行、政府、企業達成一致，由政府援手解決H集團債務危機。L市果斷決定采取多項措施，包括成立金融領導小組解決H集團欠息的問題，指定專人負責環評手續推進，解決H集團擔保面的問題。同時成立以市長為組長、區委書記為副組長的復工協調小組，全面入駐H集團處理債務問題。據媒體報道，政府希望H集團盡快前恢復生產，H集團表示同意，但提出了一系列的要求，比如提供啟動資金或者授信。隨后，市政府批準市城投公司為H集團提供7000萬元資金，由H集團所在的區政府協助其結清6、7月份的貸款利息。正是當地金融系統和政府積極介入，防范了可能發生的區域連鎖債務危機。

（四）“鐵腕執法”治污后的S集團

與H集團同處一區的S集團也是環保部掛牌督辦的企業之一，以鋼鐵、焦化、建材等為主導產業。2015年2月，公司在環保部、省環保廳、市環保局開展的聯合執法行動中，因未批先建、偷排漏排等違法行為被查封排污設備，頂格罰款25萬元，相關責任人移送公安機關行政拘留。同年3月，在對新環保治理措施的不理解和抵觸中，公司生產線被強制關停，效益、環保、職工工資等困難接踵而來。S集團董事長認識到，“要克服這些困難，使市場復蘇，必須積極整改，誰先做誰先受益③。” S集團馬上成立了環保整改工作領導小組，制定詳細的整改方案，前后共投入幾千萬元引入或升級環保設備。經整頓，提升3家工廠、關閉3家工廠，并加快速度投入高附加值的不銹鋼產業。2015年5月19日，S集團部分生產線經整改后成為督辦企業中第一家被批準復產的企業。同年8月20日，公司年產260萬噸不銹鋼寬帶熱連軋項目順利投產。2016年1月，熱壓不銹鋼帶鋼固溶生產線竣工。目前，以自產不銹鋼坯為原料，以自產焦爐煤氣為燃料，S集團由“鐵腕執法”治污前50億的產值一躍超過200億的產值④。

三、“鐵腕執法”治污再思考

（一）政府、企業博弈及激勵相容的政策安排

去產能作為供給側結構性改革的重點任務之一，其最終目的仍然是從生產領域加強優質供給，提高全要素生產率，使供給體系更好地適應需求結構變化。正是由于過剩產能和落后產能對資本、土地、勞動力等生產要素的無效占有，才使得目前的產業結構和供給結構無法滿足未來經濟發展的要求。去產能應該尊重市場優化資源配置的基本功能，客觀上要求政府、市場各有所為。政府既不能取代市場包攬包辦，也不能聽之任之任憑市場失靈，而是在政策制定中把握兩個原則：一是明確去產能的最終目標是解放生產要素的無效占用，創造要素市場對于技術和創新的需求；二是制定激勵相容的政策設計框架，在去產能過程中激發企業家精神，激活微觀主體的活力，疏通經濟發展中技術和創新的供給渠道。

從博弈論的角度來看L市“鐵腕執法”治污的案例，去產能背景下的政策目標應該是讓落后或過剩產能退出市場從而釋放資本、土地、勞動力等資源，或者創新升級提高所占有資源的效率。L市許多原有的高污染、高耗能的落后行業，因為偷排漏排降低了環保成本而得以在市場生存，去產能背景下的環保治理措施就是要提高環保成本，從而利用市場倒逼機制促進這些落后產能退出市場或創新升級進入高技術壁壘、高附加值的行業。

如果政府在制定執行政策時能夠改變企業的信念，鼓勵企業主動執行環保治理措施，進一步可以倒逼企業去創新，提高效率或降低成本，或轉移到高技術壁壘、高附加值的行業，從而達到去產能的目標。作為案例中的主動方，政府可以通過環保一線人員跟企業溝通傳達政府的決心，也可以在宣布環保治理措施時以公開文件的形式確立強制執法的安排，這都可以增強企業信念，達到政府目標和博弈均衡解的一致性標準。總之，從去產能的最終目標出發去考慮激勵相容的政策框架具有重要意義。

（二）去產能與系統風險防范

去產能政策的實施往往會帶來落后過剩產能企業的破產重組，比如引起廣泛關注的江西賽維、東北特鋼破產重整事件。以江西賽維為例，企業不僅在銀行有大量貸款，與上下游企業或關聯企業也有錯綜復雜的債權債務或擔保關系，如果任憑銀行等債權人無序抽貸，很容易引起擔保圈內的企業財務危機，甚至蔓延到銀行引起區域系統風險。但是，如果政府出于社會和金融穩定的考慮促使銀行繼續提供信貸支持，由此造成的債務放大反而可能累積更多的系統風險。“債務軟約束看似在短期內避免了企業大量破產及職工安置等社會不穩定因素，但是為了避免陣痛而揚湯止沸的做法無疑將延緩去產能的進程⑤。”因此，去產能政策既是解放落后過剩產能對生產要素的無效占用并促進要素優化配置的過程，也是抑制金融系統性風險累積并促使落后過剩產能行業風險有序釋放的過程，這都需要政府進行科學客觀地研究和決策。

第一，去產能過程中系統風險防范是非常必要的。在本文H集團案例中，雖然沒有爆發區域性的連鎖債務危機或系統風險，但是由于大量信貸資源集中在產能過剩行業，去產能對銀行不良貸款率產生了顯著的正向影響。另外，金融機構間復雜的同業聯系以及去產能過程中棘手的“擔保圈”問題，都使得局部風險容易在上下游企業、金融機構間迅速傳染（周小川，2012），這會極大地破壞金融系統的穩定和功能。基于對金融穩定的重視，L市積極協調解決H集團債務危機和“擔保圈”問題，阻止連鎖債務危機爆發。

去產能的長期目標就是解放生產要素對技術和創新的需求，促進有潛力的企業創新升級，改造舊產能，培育新動能，同時逼迫高耗能、高污染、不具備改造升級條件的企業退出市場，這些都應該通過市場機制來實現，而市場發揮資源優化配置的功能需要穩定的經濟環境為后盾。但是，2011年以來我國銀行業不良貸款率上升，企業杠桿不斷增長，給去產能政策帶來了很大的挑戰。易誠（2013）認為部分產能過剩行業的巨額債務成為銀行的“資產存量包袱”，應該支持銀行開展不良貸款轉讓和主動核銷，及時吸收消化金融風險。本文認為，企業杠桿居高不下和結構性產能過剩都增加了金融系統的脆弱性，累積了潛在金融風險，這時資本或勞動密集型偏多的產能過程行業的負向壓力很容易就造成銀行信貸資產惡化，因此政府在去產能過程中必須考慮對金融穩定的影響。

第二，去產能過程中的系統風險防范措施應該避免產生道德風險問題。資本勞動密集型的大型企業破產會沖擊上下游及擔保圈內企業財務及銀行信貸資產的穩健性，也會造成大量工人失業、影響社會穩定，這些都是政府在去產能過程中所擔心的結果。因此，企業有可能依仗自己在地方金融穩定或社會穩定中的重要地位而抗拒市場的優勝劣汰機制或政府的去產能政策，如持續要求銀行信貸支持或政府政策支持等，由此便引發了道德風險問題。從去產能解放生產要素促進產業升級的目標考慮，對不具備轉型升級能力的產能過剩企業的政策支持或信貸支持不僅與去產能的目標背道而馳，而且也并不能消除已有的金融風險，只是延緩了風險釋放的時間，同時累積了更多的潛在系統風險。尤其是那些嚴重資不抵債的“僵尸企業”，破產不會給控制人帶來很大的損失，茍延殘喘卻能夠給他們帶來持續的收入，但也給銀行信貸資產積累了更大的風險，這種激勵扭曲也是“企業在枯竭，企業主卻在狂歡”現象的根源。

本文認為，應從根本目標出發制定激勵相容的去產能政策，既要防范系統風險、維護金融穩定，為倒逼企業轉型升級提供穩定的環境；又要杜絕企業道德風險，防止潛在系統風險的積累。對金融和社會穩定有重要影響的產能過剩企業，要及時解決“擔保圈”問題，督促銀行做好企業破產壓力測試。對沒有轉型升級能力的企業要鼓勵兼并重組，及時引導“有序破產”，讓銀行及時清算回收資產，保證風險可控和金融穩定。對待業工人要提前解決再就業和社會保障銜接問題，地方政府應積極履行社會政策托底的職責，為待業員工進行轉崗培訓實現再就業，無法再就業的要及時納入社會保障范圍。政策托底不是輸血阻止企業破產，而是將企業破產重組給要素（資本、勞動力）市場造成的破壞降到最低，保證穩定的要素市場對經濟活動的支持功能。

在H集團債務危機中，政府及時出手輸血阻止了連鎖債務危機的發生，但是如果H集團一直不能轉型升級恢復造血功能，難免會在未來的市場中被淘汰出局。政府應該盡快解決H集團擔保圈問題，將H集團可能的破產重組對金融市場的沖擊降到最小，同時在破產重組的可能性增大時要及時做好政策托底工作。由于H集團主營的鋼鐵熱電業務已經出租⑥，2016年以來的鋼鐵價格上漲并沒有幫助集團增加現金流入。另外，集團有息負債規模大，對外擔保金額大，部分資產科目被審計機構出具保留意見，加上2017年上半年可能超過9億元的債券回售及付息壓力，都對H集團、政府和銀行提出了巨大的挑戰⑦。目前，H集團的債券價格反映了債權人對政府協助兌付的預期，但是筆者的建議是，金融和社會穩定不是政府給產能過剩企業持續輸血的條件，改造升級能力才是政府支持企業轉型創新的基本要求。如果政府鼓勵H集團破產或重組，就應該提前做好政策托底工作，解決“擔保圈”問題防范系統風險，解決待業工人再就業和社會保障問題維護社會穩定。

四、結論

本文分析了L市“鐵腕執法”治污的案例，從去產能的根本目標出發探討了政府在去產能過程中激勵相容的政策設計的可能性，以及防范系統風險維護金融穩定應該遵循的原則，并對進一步去產能提出以下政策建議：

（一）遵循促進產業結構優化升級的目標，制定激勵相容的去產能政策框架

去產能既是供給側結構性改革的重點任務之一，也是供給側結構性改革能夠完成補短板任務、形成創新驅動發展方式的基礎，只有解放過剩產能行業對資本、土地、勞動力等生產要素的無效占用，才有可能形成技術和創新對于這些生產要素的高效驅動。因此，去產能政策的根本目標還是促進“產業創新升級、經濟結構優化、供給質效提升、經濟持續增長”。創新與企業家精神具有非常重要的依存關系，在去產能過程中，如果政府能夠通過激勵相容的政策設計激活企業家精神的創新靈魂，激發全社會的創新活力，那么也必會極大地發揮創新驅動對產業創新升級、經濟結構優化、供給質效提升、經濟持續增長的根本促進作用。總之，要明確管理者和服務者的定位，主動制定激勵相容的政策來最大程度發揮市場機制的作用，最大程度激活微觀市場主體的活力。

（二）主動防范系統風險，明確政策托底職責，引導僵尸企業有序破產

政府需要主動防范去產能過程中的系統風險，為具有創新冒險精神和轉型升級能力的產能過剩企業創造穩定的宏觀經濟環境。對地方金融和社會穩定有重要影響的產能過剩企業，要提前進行風險調查評估，制定合理救助計劃，及時穩定金融機構和債權人信心。但是，金融和社會穩定不是政府給產能過剩企業持續輸血的條件，改造升級能力才是政府支持企業轉型創新的基本要求，要避免被“大而不能倒”的產能過剩企業綁架，明確防范連鎖債務危機和待業工人安置的政策托底職責，引導不具備恢復造血功能的僵尸企業有序破產重組。尤其是對于案例中H集團2017年的債券兌付壓力，政府應該提前做好風險評估，及時解決H集團“擔保圈”問題，防范演變成債務危機引發系統風險，提前做好政策托底工作，解決“擔保圈”問題防范系統風險，解決待業工人安置問題維護社會穩定。另外，政府在決定輸血救助前應該進行客觀的經營評估報告，以預判H集團是否具備改造升級能力等政府支持企業轉型創新的基本要求。

注：

①案例相關信息數據來自政府、企業網站及人民日報、人民網、經濟導報、大眾網、法制網、澎湃新聞、南方周末等媒體的報道。

②引自H集團下屬上市公司2015年報。

③引自《經濟導報》2015年7月22日報道。

④引自《人民日報》2016年6月24日報道。

⑤盤古智庫宏觀報告第201627期《行業執行有差異，“三去”還需一盤棋》。

⑥引自H集團下屬上市公司2015年報。

⑦數據引自2016年8月鵬元資信評估有限公司《H集團2012年債券2016年跟蹤信用評級報告》。

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