中小企業信用擔保補貼專項資金使用績效解析
——以A市為例

●趙玉琴

中小企業信用擔保補貼專項資金使用績效解析
——以A市為例

●趙玉琴

財政補貼是政府根據一定時期有關政治、經濟的方針和政策，按照特定目的，由財政安排專項資金向微觀經濟活動主體（企業或個人）提供的一種無償的轉移支付。這類補貼對供需結構的改變有一定影響，對于市場行為有一定的引導作用。本文以A市2014年度中小企業信用擔保補貼專項資金為例，探討如何對補貼類資金使用效果展開績效分析和評價。

財政補貼 中小企業信用擔保 績效分析

一、項目概況

融資性擔保是指擔保人與銀行業金融機構等債權人約定，當被擔保人不履行對債權人負有的融資性債務時，由擔保人依法承擔合同約定的擔保責任行為。融資性擔保公司則是指依法設立、經營融資性擔保業務的有限責任公司和股份有限公司。隨著融資性擔保行業的發展，融資擔保逐漸成為解決中小企業授信難題的重要出路。2011年，為貫徹落實《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》(國辦發〔2009〕36號)、《融資性擔保公司管理暫行辦法》(中國銀行監督管理委員會2010年第3號令)和《M省政府關于進一步促進中小企業發展的實施意見》(X政發〔20XX〕36號)等相關文件精神，A市政府出臺《促進融資性擔保行業健康發展意見》。該實施辦法提出從2012年起設立中小企業信用擔保補貼專項資金，預算主管單位為A市金融服務辦公室。

2014年A市中小企業信用擔保補貼專項資金預算為6000萬元，資金全部來源于A市財政資金。當年度實際支出額為3916.8萬元，預算執行率為65.28%。

二、績效評價思路及實施過程

經梳理，此次評價的專項資金呈現如下特點。首先，A市中小企業信用擔保補貼專項資金采用財政補貼形式補貼融資擔保業務，項目產出相對單一，主要是將補貼資金發放給各融資擔保機構，項目的效果和影響力則主要體現在行業發展和業務類型導向上。其次，近三年來融資擔保行業發展受宏觀環境影響變動較大，A市融資擔保機構數量波動大，加上融資擔保行業規范尚未健全，不具備現成的行業數據。

考慮到上述特點，本次績效評價針對性地采取了如下實施方式：

一是緊扣項目目標與特點設計績效評價指標體系。A市2014年度中小企業信用擔保專項資金主要是通過補貼融資擔保機構擔保費用的形式來引導融資擔保機構業務開展，從而達到改善中小企業融資環境的目的。因此設計本次績效評價指標體系時，產出方面主要考核補貼發放的規范性和準確性，重點圍繞項目效果設置多項指標，核心指標如表1所示。

表1 中小企業信用擔保補貼專項資金績效評價指標（部分）

二是考慮到行業數據的欠缺，評價組大量采集一手數據資料。評價組完成了對A市36家融資性擔保機構相關數據的收集和復核工作，確保收集數據的有效性、準確性及真實性。與此同時，評價組完成擔保機構滿意度問卷和中小企業滿意度問卷發放、回收、錄入工作，并且通過實地走訪和電話訪談完成了對融資性擔保機構的訪談工作。

三、評價結論與績效分析

評價組結合上述指標評價體系，經過基礎數據采集與復核、問卷調查、訪談等，對2014年度A市中小企業信用擔保補貼專項資金進行了獨立客觀地評價，最終評分結果為78.01分，績效評級為“良好”①。各部分權重和得分情況見表2。

表2 整體績效分值

從上述評分結果可以看出，A市中小企業信用擔保補貼專項資金決策科學，但在項目管理和項目績效方面還有提升空間。評價組重點結合“中小企業融資擔保業務額占比”、“符合扶持條件的中小企業擔保業務額占擔保業務總額比”、“符合扶持條件的科技型企業擔保業務額占比”以及“融資擔保機構滿意度”等指標，從績效目標實現角度分析A市中小企業信用擔保補貼專項資金使用效果及存在的問題。

（一）績效目標分析

A市擬用每年6000萬元的中小企業信用擔保補貼專項資金建立完善的風險補償制度、幫助融資性擔保機構分擔風險從而扶持A市融資性擔保行業健康發展，并充分發揮財政資金的引導作用以鼓勵融資擔保機構服務于A市中小微企業及重點扶持領域，最終起到在一定程度上緩解A市中小微企業融資難的困境的作用。A市中小企業信用擔保補貼專項資金目標及路徑分解如表3。

表3 A市中小企業信用擔保補貼專項資金目標及路徑分解

（二）績效目標實現情況分析

評價組圍繞表3中的兩個核心績效目標，通過數據分析展現該專項資金績效目標的實現情況。

1、融資擔保行業發展分析。受到宏觀經濟下行及銀行合作規模縮減以及行業整頓的影響，A市融資擔保機構數量持續減少、融資擔保行業業務規模有所收縮。整體而言，融資性擔保機構面臨挑戰。相關基礎數據如表4。

表4 A市融資性擔保行業概況

根據表4，自2012年以來，36家融資性擔保機構擔保業務年度發生額在波動中微幅上升、擔保業務收入在波動中下降，與此同時，融資擔保行業代償率上升后又下降、擔保業務帶來的利潤也逐年下降。

從機構數量來看，自2012年以來，A市融資性擔保機構數量有明顯的下降。2010年，A市發展和改革委員會根據國家7部委《融資性擔保公司暫行管理辦法》等相關文件精神對開展融資性擔保業務的擔保機構進行了清理整頓，由相關監管部門對首批99家擔保機構正式發放了融資性擔保機構經營許可證。之后，又通過連續3年的許可證年檢、資本金托管等監管措施，持續對行業進行清理整頓。再加上受近兩年宏觀經濟和銀擔合作模式影響，部分融資擔保機構迫于生存壓力選擇主動退出融資擔保行業。因此，截至此次評價取數期間，A市融資擔保機構僅存36家。融資擔保機構的主動退出和被動退出，在一定程度上顯示了A市的金融監管力度和行業肅清力度加大，但另一方面也反映了A市融資擔保行業規模急劇萎縮、融資擔保機構的生存面臨更大的壓力。從訪談情況來看，各融資擔保機構都希望政府能夠加大對融資擔保行業的扶持力度。

此外，從“建立風險補償機制、幫助融資性擔保機構分擔風險”來看，目前的補貼機制能發揮的作用有限。對融資性擔保機構的風險補償政策要求融資性擔保機構在發生實際代償損失的情況下，依次沖減稅前扣除的擔保賠償準備和在稅后利潤提取的一般風險準備部分后給予30%的風險補償。較高的風險代償和漫長的代償訴訟會給融資擔保機構的流動性帶來較大的影響，而目前的風險補償政策具有滯后性，不能及時幫助出現代償的融資性擔保機構補充資金流動性，化解代償風險。

2、政策引導作用分析

（1）中小企業整體擔保業務發生額增長乏力。該專項資金的最終目標是充分發揮財政資金的引導作用，引導融資擔保機構為中小企業及政府重點扶持的領域提供更多的擔保服務。《市政府關于進一步加快全市金融業改革創新發展的若干意見》（X政發〔201X〕28號）明確要求爭取2013年向中小企業提供的融資擔保突破600億元，據2012-2014年的數據，融資擔保機構為中小企業提供的融資擔保未達到目標值。2012-2014年A市融資擔保業務發生情況見表5。

表5 2012-2014年度A市擔保業務發生額情況

根據表5，融資性擔保機構擔保業務發生額和中小企業擔保業務發生額在2012年出現下滑之后，在2013年出現小幅度回升。而評價涉及的36家融資性擔保機構中小企業擔保業務占總業務的比例則逐年遞減。在宏觀環境的影響下，融資擔保行業整體出現頹勢，又由于針對中小企業開展的融資擔保業務具有一定風險，融資擔保機構更傾向于選擇控制業務規模維持企業生存，專項資金的帶動作用在中小企業擔保業務額上沒有明顯顯現。

（2）科技企業擔保業務發生額增長態勢良好。根據市金融辦提供的擔保補貼專項審計統計報告，2011-2013年度符合扶持條件的科技擔保業務額從19116萬元上升至68040萬元，在當年所有符合扶持條件的擔保業務總額中的占比從3.17%上升至14.98%。根據以上數據資料可以看出，擔保補貼政策對于科技型擔保業務推動引導作用較強。

總體而言，受宏觀環境和融資擔保行業特性的影響，A市融資擔保機構在業務開展方面仍持謹慎態度。財政補貼資金在一定程度上展現了政府政策傾斜的方向，對于引導和鼓勵融資擔保機構開展擔保業務具有重要的積極意義。

四、總結與改進建議

總體來看，A市中小企業信用擔保專項資金有以下經驗做法值得借鑒。

第一，通過財政資金的持續投入，加大對A市融資擔保行業扶持力度。從2004-2010年的2000萬專項資金、2011-2013年的3600萬專項資金，到2014年的6000萬專項補助資金，可以看出A市逐漸加大對融資擔保行業的扶持力度。融資性擔保機構也認為財政補貼代表了政府鼓勵態度，對融資性擔保行業的發展具有一定的積極作用。

第二，引入第三方中介機構對申報業務進行審核。由于中小企業信用擔保補貼專項資金的補貼對象是全市符合條件的信用擔保業務，信用擔保業務筆數多、資金量大、要求審核的內容多，因此A市金融服務辦公室引入第三方中介機構對各融資擔保機構申報業務進行審核，避免補貼流程可能出現的舞弊和尋租行為，規范業務申報環節。從申報業務情況來看，符合扶持條件的中小企業擔保業務額占申報補貼的擔保業務總額比例從2013年的20.45%增加到2014年的25.96%。

第三，適當調整補貼政策，引導融資擔保機構開展科技型中小企業融資擔保業務。《關于加快全市金融業創新發展的意見》(X發〔20XX〕28號)規定“對為科技型中小企業的擔保適當提高補助標準”，市金融辦也表示在平衡當年度擔保補助資金時不會將符合條件的科技型中小企業擔保補貼納入調整范圍內。融資擔保機構為科技型中小企業提供的年度累計擔保業務額從2012年的169266萬元提升為2014年的181456.8萬元，專項資金的政策引導作用初見成效。

與此同時，評價組也在評價過程中發現該項目仍然存在諸如項目管理制度不夠完善、部分制度執行力度不高、面向一般中小企業的信用擔保補貼政策引導作用不夠顯著等問題。針對評價結果反映出的問題，評價組也提出了具有針對性和可操作性的建議。

首先，完善項目管理制度、提升項目制度執行有效性。評價組建議A市金融辦整合各個階段所依據的不同政策文件，形成一份系統的項目管理制度，呈現清晰的項目管理流程和責任分工情況。關于項目管理制度的改善，主要應集中在如下幾方面：（1）明確項目實施流程，對補貼流程中各環節相關主體的責任及時間節點進行說明，明確資金撥付時間要求，提升該專項整體執行效率；（2）完善補充補貼資金退出機制，并針對騙取補貼資金行為制定懲罰機制；（3）明確第三方中介機構的審計責任，加強對第三方中介機構提交的審計報告的質量管理；（4）完善信息公開公示制度、數據統計制度和檔案管理制度，提升財政資金補助的公開透明度、強化項目管理。

其次，調整補貼準入門檻，加強與擔保機構溝通，完善配套服務，充分發揮政策的引導和激勵作用。當前A市中小企業信用擔保專項資金要求受補貼對象滿足“注冊資金不低于5000萬元且當年日均擔保額不低于注冊資金3倍”的條件。未達到政策扶持標準的融資擔保機構持續遵循政策引導、積極為中小企業提供融資擔保服務卻從未獲得財政扶持，這在一定程度上會打擊融資擔保機構的積極性，不符合政策的鼓勵及引導初衷。考慮到當前A市融資擔保行業發展面臨的挑戰以及融資擔保機構普遍選擇控制擔保規模降低風險的情況，適當調整補貼的準入門檻，提升融資擔保機構業務開展積極性。

與此同時，應當加強與A市融資擔保機構的溝通，確保各擔保機構對補貼方式、補貼門檻、補貼范圍、重點扶持領域的認知清晰，加強擔保機構對補貼政策的理解，從而充分展現補貼政策的引導方向。

最后，由A市金融辦牽頭，充分發揮A市擔保行業協會的作用，建立A市融資擔保行業信息共享交流機制，定期向行業內擔保機構分享金融辦掌握的或業內其他機構提供發生的代償案例等，為融資擔保機構拓展收集客戶非財務信息渠道，降低融資擔保機構的擔保業務風險。此外，A市金融辦可聯合A市擔保行業協會及相關主管部門組織有針對性的培訓，例如聯合科技主管部門開展有關A市科技型企業運營特點和發展情況的培訓，幫助融資擔保機構開展政府重點扶持領域企業的擔保服務。

五、財政補貼資金績效評價注意事項探討

由于財政補貼覆蓋面廣、受眾多，往往被列入重點績效評價對象范疇。有鑒于此，有必要進一步探討財政補貼績效評價注意事項。

首先，補貼類專項資金的產出相對簡單，但效果和效益往往比較復雜。財政補貼會帶來一定的社會和經濟影響，此次A市中小企業信用擔保專項資金以發放補貼的形式扶持融資擔保企業的發展，實際上也是為了緩解中小企業融資供需出現的矛盾。因此在評價補貼類專項資金時，需要充分了解項目立項背景，深入分析項目目標，確保績效評價的重點與政策目標一致，并針對性地設計指標。

其次，在評價財政補貼類項目時尤其要重視政策的可持續性和適應性。財政補貼是一把雙刃劍，作為政府調節社會各方利益分配關系的經濟杠桿，既可能發揮引導激勵的正向作用，又可能引發尋租腐敗等負面事件。因此無論是政策的制定者還是政策的考核者，都需要關注補貼政策的可持續性和適應性，確保政策變更與環境和目標對象相適應，從而真正發揮政策的引導作用和可持續影響力。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

注釋：

①評價得分高于85分（含85分）的，績效評級為優；得分在75-84分的，績效評級為良好；得分在65-74分的，績效評級為一般；60-64分的，績效評級為較差；得分在60分以下的，績效評級為差。

1.王風翔、陳柳欽.2005.中國地方政府對本地競爭性企業財政補貼行為研究[D].天津：南開大學經濟學院城市與區域經濟研究所。

2.銀監會、發改委、工信部等7部門.融資性擔保公司管理暫行辦法[Z].2010-03-08。