公共政策評價在不同層級政府中的實施路徑

●徐鳴青

公共政策評價在不同層級政府中的實施路徑

●徐鳴青

政策評價可分為政策內容評價和政策執行評價。政策內容評價是針對政策本身開展的評價，政策執行評價則是針對政策執行過程進行評價。根據介入時點的不同，政策評價又可分為前評價、跟蹤評價和后評價。本文旨在闡述公共政策評價在不同層級政府的實施路徑，明確評價過程中的實施原則，為評價實施提供思路參考。

政策評價 不同層級政府 實施路徑

隨著財政預算績效管理工作的不斷深入，公共領域評價的重點已經由財政項目支出績效評價逐漸轉向部門整體支出績效評價和公共政策評價。而績效理念在原有公共政策分析框架中的逐步融入，進一步推動了公共政策評價成為各級政府評估政策實施效果的關鍵工具和優化政策制定流程的重要抓手。本文旨在闡述公共政策評價在不同層級政府的實施路徑，明確評價過程中的實施原則，為評價實施提供思路參考。

一、公共政策評價的定義和分類

公共政策評價（以下簡稱“政策評價”）是一種先進的輔助管理手段，其目的在于通過提升政策制定、執行的科學化和規范化推動政策目標和政策效益的實現；其過程是從績效理念出發，對政府政策目標、執行、結果、效率、影響等進行全方位、多層次地開展評價。政策的制定者和執行者是政府。政策是政府實現社會管理職能的重要工具。政策評價的有效性和針對性，正越來越受到各級政府部門的重視，并開始在政策制定實施的全流程中貫徹運用。

不同層級政府在政策制定和實施中所關注的重點不同。按行政層級，可將我國的政府劃分為五級，即中央政府、省級政府、省轄市級政府、縣區級政府和鄉鎮級政府。為便于后續觀點的闡述，本文將政府層級細分為三級：頂層政府（中央政府）、中層政府（省級和省轄市級）和基層政府（縣級和鄉級）。其中，頂層政府的政策對本級和下轄區域具有權威性和引領性，其工作重點在于政策的制定。中層政府肩負執行上級政府政策的職能，同時還需根據地方實際制定相應政策，即涉及制定和實施兩個方面。基層政府主要負責執行上級政府政策，其工作重心在于政策實施。

按評價對象，政策評價可分為政策內容評價和政策執行評價。政策內容評價是針對政策本身開展的評價，政策執行評價則是針對政策執行過程進行評價。具體而言，對頂層政府政策評價更多得基于政策內容本身，主要目的是評價政策是否合理、是否符合實際情況、在全國層面是否可實施；中層政府需從制定和實施兩個維度開展評價；基層政府則更適用于政策執行評價。

根據介入時點的不同，政策評價又可分為前評價、跟蹤評價和后評價三種。前評價主要對目標進行評價，重點評價必要性和可行性。跟蹤評價主要對目標的階段成果或實現過程進行評價，重點評價是否達到預期的階段目標、執行過程中是否存在偏差。后評價重點評價政策的結果、效率、效益和影響力。

根據以上針對政府的層級劃分和評價實施的時間順序，本文對政策評價進行了分類，并對其在不同層級政府中的適用進行了界定，詳見表1。

表1 公共政策評價的分類及其適用

二、公共政策評價的實施路徑

政策本身的好壞直接影響政策的最終效果。采用正確的評價手段可以準確分析政策制定和執行的潛在優化點，從而促進政策預期目標的實現。依照政府層級、評價對象和介入時點，以下由頂層及基層、由內容及執行、由前及后解析政策評價的實施路徑。

（一）頂層和中層政府政策內容前評價

頂層政府和中層政府政策內容前評價的主要原則包括必須性、可行性、全面性、針對性、可持續性、流程合規性和價值觀導向性。必須性是指必須通過政策層面才能解決問題或實現目標；可行性是指政策內容符合實際情況，具有可操作性。全面性指政策針對的對象、區域、行業等全覆蓋；針對性指政策目標或措施等針對性強；可持續性指政策可以延續、可發展；流程合規性指政策制定過程合規合法；價值觀導向性指政策引領正確的價值觀。而在進行中層政府的政策前評價時，還需堅持一致性原則。一致性指的是政策的內容符合國家相關政策規定，不偏離上級政府政策的意圖和目標。

以目前我國中央政府推動實施的計劃生育“二胎”政策為例，對該政策進行評價需貫徹七項主要原則，可切入的評價維度詳見表2。

（二）頂層和中層政府政策內容后評價

無論是頂層政府還是中層政府的政策，后評價均可結合“4E”原則，從政策效果、效率、效益和影響四方面開展評價。政策效果指是否實現了預定的目標，政策效率指政策是否直接有效，政策效益是指政策對當地的貢獻和對象滿意度，政策影響是指對當地造成的長遠影響。

以某地區的殘疾人“陽光家園計劃”政策為例，對該政策進行評價需貫徹“4E”原則，政策評價的邏輯框架詳見表3。

表2 計劃生育“二胎”政策內容前評價框架

表3 “陽光家園計劃”政策內容后評價框架

（三）中層政府政策執行前評價

中層政府是地區政策的制定者，同時也是上級政府政策的執行者。中層政府在政策執行方面需根據上級政策的內容，同時依據地方實際情況，將政策分解和下放。

因此，對中層政府政策執行的前評價可從政策分解、政策指導、資源配套、內部協調和執行監督五個方面切入。進一步，政策分解可細化為“解”（解讀）和“分”（分級）；政策指導可細化為政策解釋、方向指導和執行指導；資源配套可包括資金配套、人員配套和職能配套；監督則可分解為業務監督和執行監督兩個層面。

（四）中層政府政策執行后評價

中層政府開展政策執行后評價，主要目的在于為提升政策執行時的科學性和系統性，更好地引領下級政府完成政策執行。中層政府政策執行后評價可從執行完整性、有效性、深入性、規范性四個維度開展。完整性涉及目標、配套、執行三個層面；有效性覆蓋宣傳、執行和監督；深入性從行業和受益群體考量；規范性主要包括法規符合性、流程規范性。

以對某省執行《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》開展政策執行后評價為例。根據《意見》，后評價指標可以包括：目標完整性從執行體制改革、保障基本養老產業、完善市場機制、統籌養老產業發展等維度衡量；配套完整性重點考察政策、資金、人員、部門職能配套的情況；執行完整性從擴大養老產業、健全養老服務體系、優化養老環境等角度切入；宣傳有效性則需綜合權衡地區、人員和內容覆蓋率；執行有效性涵蓋養老產業發展成果和人均成果；監督有效性包括職能監督、部門監督、人員監督；深入性指深入養老產業和人群，是否結合實際開展工作；規范性包括是否符合相關法規以及流程規范是否高效、合理。

（五）基層政府政策執行后評價

縣鄉兩級政府作為基層政府，是各項公共政策執行的最后一環，也是關鍵一環。一般而言，對基層政府更多采用政策執行后評價。筆者認為，在評價過程中需堅持四個主要原則，即政策執行的吻合性、原則性、靈活性、規范性。吻合性是指政策執行過程中與原有政策意圖相符，包括目標吻合性和執行吻合性；原則性指執行過程中堅持政策制定的根本目標和根本方向；靈活性指執行過程中在不違背政策根本目標和方向的前提下，結合區域特點靈活處理；規范性是指政策執行過程符合國家相關法律法規、規章制度，執法過程公平、公開、公正。

三、關于開展公共政策評價的進一步探討

前文已對不同層級政府下多種類型政策評價的實施路徑進行了分析，對評價過程中應當遵循的主要原則進行了闡述。但公共政策評價的實際效果，不僅與其實施路徑相關聯，還與評價的開展形式有著極大的關聯度。

公共政策評價可以采用自評、互評和他評三種開展形式。自評即政策制定部門或執行部門自己開展評價；互評指同級政府之間開展評價，例如成都和濟南互評、重慶和廣州互評；他評則指由第三方開展評議。自評的優點在于評價組對本地區、本部門業務工作的熟悉程度較高，缺點在于存在利益關聯和角度偏頗的風險；互評的優點在于評價組具有一定的客觀性，缺點在于存在部門相互合謀的風險；他評的優點在于評價組專業性較高、獨立性較強，缺點在于對業務工作的熟悉度不足。目前，較多采用的評價形式是自評和他評兩種。

總體而言，政策評價如何開展，應堅持具體問題具體分析的原則。根據不同的情況選定適宜的評價方式和形式，有利于真正發揮政策評價的作用——提高政策制定的水平，提升政策實施的效果?！?/p>

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

1.高雪蓮.2009.政策評價方法論的研究進展及其爭論[J].理論探討，5。

2.黃青玉.2009.公共政策績效評估方法運用述評[D].廈門：廈門大學。

3.楊雅南、鐘書華.2013.政策評價邏輯模型范式變遷[J].科學學研究，5。

4.周實、初殿軍.2014.我國政策評價方法的構建[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，