美國總統科技顧問委員會的運行機制及對我國的啟示

■ 李宏馬梧桐,中國科學院文獻情報中心 北京 0090中國科學院大學 北京 00049

美國總統科技顧問委員會的運行機制及對我國的啟示

■ 李宏1馬梧桐1,2
1中國科學院文獻情報中心 北京 1001902中國科學院大學 北京 100049

[目的/意義]在我國大力發展中國特色信息智庫建設的背景下，考察美國政府頂級智庫——美國總統科技顧問委員會的歷史與發展動態，為我國的科技顧問制度提供參考與借鑒。[方法/過程]采用案例研究法，主要通過文獻調研法和網站調研法收集資料，引用美國總統科技顧問委員會發表相關調研報告，對美國總統科技顧問委員會的歷史、工作機制、人員構成，以及與總統科技政策辦公室的關系進行分析。[結果/結論]美國總統科技顧問委員會在推動美國白宮重要科技政策出臺以及重大研發計劃立項中起到了重要作用。通過吸收美國總統科技顧問委員會的精華，分析我國政府科技顧問制度存在的不足，對我國發展科技顧問制度提出三點建設性建議。

美國總統科技顧問委員會 科技顧問 高端智庫

當前，發達國家普遍設立了專門的政府科技顧問制度，形成了較完善的政府決策咨詢支撐機制。這些國家的科技顧問及其所在咨詢機構實際上作為政府與科學界、政策界交流管道，將各種科技與創新方面的建議帶到政府高層決策中，提高了政府決策的科學化，同時培養了一大批為國家服務的科技創新領域咨詢專家，已經逐步發展成為了各國針對創新與發展問題的最高等級智庫。其中最著名的就是美國總統科技顧問委員會

（PCAST）。

1 美國總統科技顧問委員會的歷史

1.1 總統科學顧問委員會PSAC成立與衰落

想要了解美國總統科技顧問委員會（PCAST），就不得不提及它的前身總統科學顧問委員會（PSAC）[1]。1957年11月7日，艾森豪威爾總統宣布，正式成立總統科學顧問委員會（PSAC），應對蘇聯首次發射衛星帶來的科技威脅。自此，美國總統科學顧問委員會進入了大眾的視野，標志著科學事務進入了國家權力和決策的核心。

在十余年的發展中，美國總統科學顧問委員會在艾森豪威爾和肯尼迪總統時期成就輝煌，為國家的國防科研戰略、環保政策等方面做出了重大貢獻，國家宇航局（NASA）就是這一時期經過科學家們的建議建立起來的。約翰遜和尼克松時期，PSAC在環境質量和世界糧食難題等政策上做出了貢獻。但PSAC堅持反對越南戰爭，并公開反對總統提倡的超音速飛機和反彈道導彈項目，使得雙方的意見出現了嚴重的分歧。1973年，尼克松連任美國總統后，直接解散了PSAC[2]。隨后的福特、卡特和里根總統時期，盡管美國總統也還是十分重視科學咨詢在國家政策中的作用，但并沒有恢復重建PSAC，科學家們只能通過非正式的渠道向總統提供科學咨詢。

1.2 美國總統科技顧問委員會PCAST的建立與發展

1989-1993年，喬治?布什（老布什）任總統期間，總統科學咨詢的工作獲得了極大的提升。1993年11月23日，喬治?布什總統重建了PSAC并重新命名為“總統科學技術顧問委員會”（PCAST）。與艾森豪威爾時代的 PSAC相同，PCAST仍然是直接向總統匯報。但不同的是，美國總統科技顧問委員會成員來自各個學科領域，不再只是物理學家。而且有更多的委員來自企業界，這表明政府愿意更充分的聽取企業部門關于科技創新的意見。之后的克林頓總統時期，美國總統科技顧問委員會為總統提供了許多建設性的意見。但是，在喬治?W?布什（小布什）任職期間，美國總統科技顧問委員會地位大為下降，在干細胞、全球變暖等問題上，與小布什總統的意見屢次發生沖突。奧巴馬任總統以來，大力發展創新事業，美國總統科技顧問委員會又迎來了自己新的春天。

2 美國總統科技顧問委員會的工作機制

奧巴馬任總統以來，根據13539號行政命令[3]，對美國總統科技顧問委員會進行了重新的規定：美國總統科技顧問委員會將不由國會管轄，只受行政命令約束。PCAST的成員至多21名。兩主席分別是一名聯邦政府官員（一般為白宮科技政策辦公室主任暨總統科技助理兼任）和一名總統指定的科學家。其余成員每人任期為2年，分別來自企業界、科技教育界和非政府組織，要具有科技方面廣泛的專業知識和遠見卓識，具有廣泛的社會影響力，形成名副其實的“智囊團”。13539號行政命令還補充規定“能源部應在美國總統科技顧問委員會提出資金、行政上以及技術上的需求時提供幫助”，明確了美國總統科技顧問委員會的經費來源和職責問題。總統的13226號行政命令[4]就總統科技顧問委員會的經費制定了詳細的規定。其中規定了委員會的所有費用只能從總統科技政策辦公室的經費中支出，每年運行費用不得超過20萬美元。13539號行政命令是對13226號行政命令的補充。

美國總統科技顧問委員會的權力僅限于咨詢服務，每2個月至少舉行一次委員會全體會議，就重要的創新與發展問題進行討論形成會議簡報（從2015年開始，會議通過網絡視頻向全國的申請者開放旁聽），或在向總統請示后，指定若干委員會成員組織針對專門課題的特別工作小組（成員可以來自社會各界），直接調研和撰寫相應的咨詢報告。聯邦政府各部有義務向其提供有關咨詢報告的支撐信息。除向總統提供科技戰略和科技政策方面的咨詢意見外，該委員會又是私營企業與美國政府中科技方面最高決策機構國家科技委員會( NSTC ) 溝通的渠道。

美國總統科技顧問委員會不涉及政府資源及財政預算的分配。委員會成員的工作是沒有報酬的，僅差旅費和生活補貼可按規定報銷。就這一點而言，PCAST是一個“虛擬”的組織[5]，但其就科技創新政策提出建議的職權并不是虛擬的。

3 美國總統科技顧問委員會的人員構成

本屆美國總統科技顧問委員會成員共有19人[6]。兩名主席分別是John P. Holdren以及Eric Lander。John P. Holdren作為總統科技顧問兼OSTP主任被大家所熟知，本文不再詳細介紹，這里重點另一位主席Eric Lander。

Eric Lander是美國科學界最有影響的人之一，基因組測序的先驅，國際人類基因組計劃美國部分的主要貢獻者。現任哈佛麻省Broad研究院院長、麻省理工學院生物學教授，以及哈佛醫學院系統生物學教授。Eric Lander成功創立了多家生物技術公司。他還獲得很多國際大獎，包括著名的“天才獎”麥克阿瑟基金會獎、有諾貝爾風向標之稱的蓋爾德納獎以及美國生物醫學最高類獎項阿爾巴尼醫學獎。同時Eric Lander也是美國國家科學院及美國醫學研究所成員。

奧巴馬總統任命的John P. Holdren是政策學家，Eric Lander是頂級科學家，這兩位共同領導美國總統科技顧問委員會可以說是取長補短，相得益彰。本屆兩名主席都不是企業家出身，也表明了奧巴馬總統要求決策依賴科學的決心。PCAST的其他17成員分別來自教育界（大學）、企業界以及非政府組織，全部都是非政府人員。這樣的人員構成既保證了美國總統科技顧問委員會成員來自美國的各個領域，具有廣泛性，又保證了咨詢意見的獨立性以及對政府的監督作用。

美國總統科技顧問委員會的成員都是總統直接任命的，本屆PCAST成員中，11人來自教育界（大學）、6人來自企業、1人來自非政府組織、1人來自政府（John P. Holdren）。表1為本屆總統科技顧問委員會與小布什政府時期總統科技顧問委員會各界人士的大致比例關系。從表1中可以看出，與布什政府PCAST成員構成相比，奧巴馬的總統科技顧問委員會中，來自教育界的委員約占總人數的60%，企業界約占30%。而布什總統的PCAST中來自大學的委員僅占30%，來自企業的委員卻近50%。出現這種情況的原因在于與布什總統企業家出身不同，奧巴馬平民出身，獲得了良好的大學教育，因此他并不和布什總統一樣對企業“情有獨鐘”，反而更偏向于教育界。同時，這也體現了奧巴馬要大力發展科技教育事業的決心。從科學領域的角度分析，本屆美國總統科技顧問委員會成員主要研究領域包括生物、計算機、航空航天、能源環境、醫療、物理、材料科學、投資咨詢以及政策領域（見圖1）。科學領域分布廣，基本覆蓋了近年美國政府關注的科學研究重要領域。各領域成員人數相對平均，其中又以來自生物學、計算機科學、能源環境的委員人數最多（各3人），這表明了奧巴馬政府既重視總統科技顧問委員會成員領域廣泛性，又注重科技前沿領域的特點。

表1 奧巴與小布什總統科技顧問委員會的人員構成Table 1 Personnel Structure of the Obama’s and the bush’s PCAST

圖1 奧巴馬的總統科技顧問委員會成員研究領域分布Fig. 1 Research Fields of the Obama’s PCAST

4 美國總統科技顧問委員會與總統科技政策辦公室的關系

總統科技政策辦公室（OSTP）[7]是美國于1976年根據《國家科學技術政策、組織和優先領域法案》成立的，設在總統行政辦公室之內，主要職責是：就相關事項向總統提供科學、及時的建議，確保行政機構的政策符合科學規律，協調行政機構的科技工作。與總統科技助理（科學顧問）、國家科學技術委員會（NSTC）、總統科技顧問委員會（PCAST）共同組成美國科技政策管理與咨詢體制中的“四駕馬車”。OSTP是美國政府中唯一以科技管理為主要職責的部門，負責NSTC、PCAST的日常事務工作。OSTP主任即OSTP的負責人，同時又是PCAST共同主席。在本屆任期中，奧巴馬任命哈佛大學公共政策學教授John P. Holdren一人擔任總統科技助理（科學顧問）、OSTP主任以及PCAST共同主席等三個職務。

總統科技政策辦公室與美國總統科技顧問委員會二者之間存在著密切的工作聯系。從管理角度分析，總統科技政策辦公室是白宮的重要組成部分[8]。美國總統科技顧問委員會是由科學家組成的咨詢機構，“掛靠”在總統科技政策辦公室之下；從職責的角度分析，總統科技政策辦公室主要負責與總統及白宮政府的對接，負責科技決策和統籌科技計劃實施，而美國總統科技顧問委員會負責與科技界的聯絡，為總統提供決策咨詢意見。在進行某項科技政策研究時，總統下達咨詢議題，由OSTP向PCAST提供所需經費，PCAST負責組織專家對該問題研究商討，最終撰寫研究報告呈報給總統。但總統科技政策辦公室無權干涉美國總統科技顧問委員會向總統呈遞報告的最終內容。美國總統科技顧問委員會進行調查研究前，需要OSTP批準或牽頭。通常情況下，在OSPT的支持下，美國總統科技顧問委員會的工作才能順利執行。需要指出的是，美國總統科技顧問委員會向總統及白宮提交的報告，僅做科學界對研究議題的參考意見，而總統科技政策辦公室則會在PCAST報告提交之后，發表一份總統及白宮政府對該問題的最終研究決策報告。例如，奧巴馬總統提出的指導美國近2009年以來科技創新發展的總體戰略——“美國競爭力計劃”就是由OSTP準備的，而美國總統科技顧問委員會則在過去幾年中圍繞創新和競爭力問題為總統提供了一系列的研究咨詢報告，作為“美國競爭力計劃”及其幾次修訂案的支撐基礎。

5 美國總統科技顧問委員會的成功咨詢案例

美國總統科技顧問委員會在推動美國白宮重要科技政策出臺以及重大研發計劃立項中起到了重要作用。老布什總統時期[9]，美國總統科技顧問委員會為美國政府的科技政策做出了巨大的貢獻。提出了計算機與通信、生物技術、新材料等跨部門的全方位國家計劃，將科學研究從單一部門上升到國家目標層次，增強國家整體競爭實力，從而保證了美國在隨后幾十年能夠維持科技超級大國地位。克林頓政府上臺后，又提出了先進制造技術計劃（先進制造計劃經過小布什和奧巴馬兩位總統的發展，已經變成了國家制造創新網絡計劃，是美國推動再工業化和第四次工業革命發展的最主要戰略舉措）。不僅如此，美國總統科技顧問委員會還向老布什總統大力推崇國際科學技術合作，這得到總統和美國政府的支持，牽頭建立了一年兩次的G7伙伴大科學論壇，并使其順利開展。

在奧巴馬政府的支持和領導下，美國總統科技顧問委員會對當前美國教育的發展做出了積極的貢獻。2010年，在總統科技政策辦公室的支持下，美國總統科技顧問委員會向總統提交了《K-12 STME（科學、技術、數學與工程）教育報告》[10]，報告中強調了科學教師的重要作用，并向政府提出了“在未來十年中，聘用并培訓10000名STEM教師”等意見，指出執行上述意見每年需要10億美元的投入。美國白宮根據美國總統科技顧問委員會提供的報告提出了推動K-12學校體制變革戰略性投資計劃，撥款50億美元，用于對教師培訓及終生教職制度等進行改革。2011年，美國政府又推出了新版《美國創新戰略》，指出美國未來的經濟增長和國際競爭力取決于其創新能力。而“創新教育運動”作為其中必不可少的一部分，強調公共和私營部門聯合，加強STEM教育。之后，美國總統科技顧問委員會再次向總統提交《大學生STEM教育報告》[11]，向美國政府強調了STEM教育中計算機科學的的重要性。2015年10月7日，經美國總統奧巴馬簽署，美國《STEM教育法（2015年）》正式生效，明確將計算機科學列入STEM教育類別。除此之外，美國總統科技顧問委員會向奧巴馬總統提出的咨詢報告已經不僅僅局限于科技戰略與政策方面，還向總統提交了《發揮美國先進制造業領域的競爭優勢》《先進制造國家戰略》《推進藥物發現、開發和評價的創新》《關于私營企業如何應對氣候變化》等報告，這些建議均被總統采納或部分采納，對白宮后來相關政策的出臺具有指導性意義。

6 美國總統科技顧問委員會的職責及特點

總結美國總統科技顧問委員會的經驗，我們可以發現科技顧問及其所在咨詢機構的職責主要包括：（1）對需要引起政府高層決策重視的創新與社會發展議題提供咨詢和建議；（2）為國家未來規劃及相關行動預算提供科技與創新方面的咨詢意見；（3）對國家創新事業及其管理和激勵制度開展評估；（4）對國家關鍵科技及產業領域提出發展咨詢和協調建議。

通過有效地執行以上職責，政府科技顧問及其所在咨詢機構發揮著針對創新與發展問題的高端智庫作用，當前所表現出來的主要特點包括：

（1）強調社會發展前瞻預見工作的重要性。科技顧問及其咨詢機構所提出的大多數咨詢建議是對尚未發生的未來社會中長期發展前景做出的預先判斷和超前部署，且涉及到社會經濟發展的方方面面。（2）保證科技顧問的中立及公正性。將科技顧問的權力限于咨詢建議，而不涉及政府資源及財政預算的分配。例如，美國法令規定，美國總統科技顧問委員會每年運行費用不超過幾十萬美元，成員沒有報酬，僅差旅費和生活補貼可按規定報銷，使美國總統科技顧問委員會成為了一個“虛擬”機構。（3）保障咨詢意見的平衡性和多樣性。政府科技顧問的咨詢建議都不是由一個人和一個群體單獨完成的，產生過程中會盡量吸引社會各方、各階層的專家參與[12]，深入分析咨詢建議對社會各方面可能產生的各種影響，在認真權衡多方利弊得失的基礎上形成最終報告。

7 發展我國科技顧問制度的建議

科技顧問制度作為政府與科學界、政策界、企業界及公眾連接的橋梁，有效地促進了科學界與政府的合作，把科學界多樣、廣泛的思想和建議帶到政府高層決策中，可以提高各領域決策的科學化，同時培養了一大批熟悉政策議題、為國家政策制定和咨詢服務的科技專家。因此，我國需要建立和發展有中國特色政府科技顧問制度，結合美國總統科技顧問委員會的經驗，我國需要注意的問題主要包括：

7.1 通過立法保障政府科技顧問制度并建立其咨詢管道

目前，我國科技界對政府決策進行咨詢和建言非常積極，產生了很大的影響，但是這些活動缺乏制度性程序保障，進而不能產生系統性和協調性影響。因此，我國政府有必要建立有自己特色的政府科學顧問制度，保障咨詢資源，與現有的各類公共和民間智庫積極合作，統領全國的科學化決策咨詢工作。同時還要制定明確政府科學顧問的咨詢程序和咨詢管道，如各相關方的參與制度、政府接受咨詢和反饋制度等，防止政府科技顧問的咨詢意見只是走過場的現象發生。

7.2 通過制度建設保障政府科技顧問及其咨詢的獨立性與公正性

一方面，需要將政府科技顧問及其咨詢機構定位為官方的外部咨詢機構，而非政府的一個部門或者附庸。對政府科學顧問要實行任期制，并限制其權力僅止于咨詢服務領域，不參與具體政策制定，同時要通過社會監督強化其獨立性。另一方面，注重咨詢建議形成過程中參與成員的平衡性，協調各方可能會產生的資源和利益沖突。對此，可以參照各國的普遍做法，平衡咨詢建議參與成員的構成，讓相關的科技界、教育界、企業界和社會團體普遍參與，學習美國的研討會議公開化方式，并通過明確的規章制度保證咨詢建議形成的過程透明化、程序化。

7.3 通過高層授權成為政府和社會各類智庫及公眾意見的協調中心

政府科技顧問及其咨詢機構需要確保面向社會，組織各類專業和民間智庫的集體協作，并保證咨詢建議的公眾參與。政府科技顧問可以通過來自最高層的同意和授權，來組織來自政府、企業和社會的各類智庫共同面對重大社會問題協調形成各方較為統一的咨詢建議，并可以通過現代網絡技術保證決策咨詢過程中的公眾參與。這樣的咨詢建議才能夠實現面向社會收集并綜合各種意見，提供給政府最全面和最佳的選擇方案。此外，眾多民間智庫的介入，可以更進一步激發社會的熱情，擴大公眾對科技決策咨詢的參與度，提高咨詢建議的影響效果。

[1] 王作躍.在衛星的陰影下——美國總統科學顧問委員會與冷戰中的美國[M]. 北京: 北京大學出版社, 2011: 91-241.

[2] 安金輝, 洪帆. 科學與政策、技術與懷疑——美國總統科學顧問委員會的歷史命運[J]. 科學與社會, 2012, 2(4): 114-118.

[3] Executive Order 13539: President’s Council of Advisors on Science and Technology[EB/OL]. [2016-03-18]. https://www.whitehouse.gov/the-press-office/ executive-order-presidents-council-advisors-science-andtechnology.

[4] Executive Order 13596: Amendments to Executive Orders 12131 and 13539[EB/OL]. [2016-03-18]. https:// www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2011-12-27/pdf/2011-33335. pdf.

[5] 張保明. 美國總統的科技智囊團——總統科技咨詢委員會(上)[J]. 決策咨詢通訊, 2002, 13(3): 90-92.

[6] PCASTMembers[EB/OL]. [2016-03-21]. https://www. whitehouse.gov/administration/eop/ostp/pcast/about/ members.

[7] 王佳存, 崔圣君. 美國科技創新管理的新舉[EB/OL]. [2016-03-19]. http://www.cssn.cn/glx/glx_kjgl/201408/ t20140804_1278096.shtml.

[8] About OSTP[EB/OL]. [2016-03-19]. https://www. whitehouse.gov/administration/eop/ostp/about.

[9] 樊春良. 科學咨詢與國家最高決策——美國總統科學咨詢機制的產生和發展[J]. 中國軟科學, 2007(10): 59-67.

[10] President’s Council of Advisorson Science and Technology. Prepare and Inspire: K-12 Science, Technology, Engineering, and Math (STEM) Education for America’s Future.[R/OL]. [2016-03-22].https://www. whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/pcaststem-ed-fnal.pdf.

[11] President’s Council of Advisors on Science and Technology.Engage to Excel: Producing One Million AdditionalCollege Graduates with Degrees in Science,Technology, Engineering, and Mathematics[R/ OL]. [2016-03-22]. https://www.whitehouse.gov/sites/ default/files/microsites/ostp/pcast-engage-to-excelfnal_2-25-12.pdf.

[12] 李研, 郝君超. 關于完善我國科技決策咨詢制度的若干思考和建議[J]. 科技進步與對策, 2014, 31(17): 111-115.

作者貢獻說明：

李宏：撰寫論文全文初稿；

馬梧桐：設計本文研究思路，論文修改。

The Operation Mechanism of President’s Council of Advisorson Science and Technology and Its Inspiration to China

Li Hong1Ma Wutong1,2
1National Science Library, Chinese Academy of Sciences, Beijing 1001902University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049

[Purpose/Signifcance]Under the background of developing the constructure of think tanks with Chinese characteristics, this paper aims to investigate the governmental top think tank——President’s Council of Advisorson Science and Technology (PCAST), whose history and developmental stance offer refernces and lessons to the system of science and technology consultant in China.[Method/Process] This paper adopts case study as the main method, collecets information by literature research and website investigation, refers to research reports from the PCAST, in order to analyze the PCAST’s history, working mechanism, personnel structure, and the relationship with the Office of Science and Technology Policy. [Result/Conclusion] The PCAST plays an important role in promoting the White House policy and plan implementation. By absorbing the essence of the PCAST, this paper fnds the defects and puts forward the three constructive suggestions to the system of science and technology consultant in China,.

President’s Council of Advisorson Science and Technology (PCAST) science and technology consultant top think tank

G301

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.02.15

2016-03-25

2016-03-27 本文責任編輯：呂青

李宏（ORCID：0000-0003-3589-9071），中國科學院文獻情報中心副研究員，博士，E-mail: lih@mail.las.ac.cn；馬梧桐（ORCID：0000-0002-2486-0801），碩士研究生，E-mail: mawutong@mail.las.ac.cn。