法治政府視閾下推進供給側結構性改革的政策法律研究

陳大為

(大連財經學院 法學院，遼寧 大連116622)

法治政府視閾下推進供給側結構性改革的政策法律研究

陳大為

(大連財經學院 法學院，遼寧 大連116622)

供給側結構性改革是當前國家的工作重心，要始終貫徹落實中央既定路線，并將此項改革置于建設法治政府的整體進程中予以實施。通過對供給側結構性改革的解讀，找出法治政府與供給側結構性改革二者的邏輯關系，剖析推進供給側結構性改革所面臨的現實困境，探索以政策與法律為路徑推進供給側結構性改革有效開展。

法治政府;供給側結構性改革;路徑

2014年4月16日，國務院提出了“著力增加有效供給”。 2015 年3月的《政府工作報告》中首現“供給創新”的論述。2015年10月黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了“創造新供給”。 2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上強調“在適度擴大總需求的同時,著力加強供給側結構性改革”；11日召開的國務院常務會議再次強調“培育形成新供給動力”；18日，習近平總書記在APEC會議上提出“推進經濟結構性改革”的論斷。2015年11月17日，李克強總理再次強調:“要在供給側和需求側兩端發力促進產業邁向中高端”。2015年12月18-21日，習近平總書記在中央經濟工作會議上，強調推進供給側結構性改革是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，并提出了“宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”五大政策支柱以及“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大結構性改革任務。2016年1月26日，習近平總書記在中央財經領導小組第十二次會議上，再次強調供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想。隨后，《人民日報》撰文，按照“供給側+結構性+改革”的框架，形成了比較完整的供給側結構性改革理論思路。2016年5月16日，習近平總書記在中央財經領導小組第十三次會議上又強調，推進供給側結構性改革，是綜合研判世界經濟形勢和我國經濟發展新常態作出的重大決策。從上述的官方文件以及領導人的系列講話可以看出，對供給側結構性改革的重視程度前所未有，已成為現階段國家的工作重心。因此，在推進供給側結構性改革的過程中，要堅決貫徹黨中央統一部署，找到“短板”， 深挖根源，將供給側結構性改革置于法治政府的視閾之下進行研究，選準路徑，通過政策和法律等措施為此項改革保駕護航。

一、解讀供給側結構性改革

縱觀改革開放的30多年，經濟學界從未停止過就發展中國經濟是在供給側還是在需求側進行改革的爭論。但是，隨著具有中國特色的社會主義市場經濟理論的逐步形成，特別是經濟進入新常態后就經濟理論問題所作的一系列討論，得出重要的論斷：當前，中國亟需通過供給側結構性改革穩步發展經濟，同時，所采取的一系列發展經濟的措施務必在法治的軌道內進行。當前，研究供給側結構性改革的相關問題，首先要弄清楚供給側結構性改革的基本內涵以及主要內容，這就要從經濟學的理論入手，并將其置于法律的框架下，運用法治予以規制。

(一)基本內涵

據百度百科所載，供給側結構性改革，就是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展。①這只是單純從經濟學的角度予以解釋，并沒有突出“法”在供給側結構性改革中的重要地位。既然黨的十八屆四中全會確立了“重大改革于法有據”②的原則，那么在推進供給側結構性改革的過程中法治必須“出席”，而不能“缺席”。因此，筆者認為供給側結構性改革應當以法治治理為前提，從供給端入手，通過改革推進結構調整，目的是解放生產力，擴大有效供給，提升競爭力，滿足人民需要，促進經濟發展，確定改革的整個過程要依法、有序地進行。

(二)主要內容

通過上述對供給側結構性改革的基本內涵所作的闡釋，筆者將其主要內容進行梳理，劃定為“供給側+結構性+改革”三個方面。供給側、結構性、改革這三者是相互關聯、相互促進、不可分割的有機統一體，構成了這項改革的基本框架。首先，“供給側”是供給側結構性改革的出發點和立足點。通過從供給端和生產端進行管理和制度建設可以促進或倒逼結構調整和制度改革，明確改革的方向，提升結構優化調整的市場動力。其次，“結構性”是供給側結構性改革的關鍵點。通過結構的優化調整進一步釋放資源的內在價值，推動資源的有效供給，實現經濟社會的協調發展，并為制度創新和改革指明方向。最后，“改革”是供給側結構性改革的落腳點，通過對原有制度的改革和新制度的構建，即改革束縛解放生產力的制度，創建適合社會主義市場經濟的新制度。只有這樣，才能保障供給側管理和結構優化調整，才能進一步解放生產力和發展生產力。

二、闡釋法治政府與供給側結構性改革內在邏輯關系

2004年3月國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出“經過10年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。國務院于2008 年5月出臺的《關于加強市縣政府依法行政的決定》和2010 年10月出臺的《關于加強法治政府建設的意見》，著重部署了法治政府建設的各項任務。2012 年黨的十八大提出了“法治政府基本建成”的時間為2020年。2013年黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》確定了“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的總目標。2014年黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》重新界定了法治政府的內涵——職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。2015年3月《政府工作報告》提出“加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府”。2015年12月中共中央、國務院就法治政府建設問題首次聯合印發了《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》，在再次明確建成法治政府的指導思想、總體目標、基本原則的基礎上，創造性地提出了法治政府的衡量標準。這是歷經十余年的法治積淀，才逐步摸索出一條適合中國法治政府建設的路徑。當前，探究法治政府與供給側結構性改革的內在邏輯關系，可以將其概括為法治政府是推進供給側結構性改革的法治保障；供給側結構性改革是建成法治政府的經濟后盾。因此，筆者認為將供給側結構性改革置于法治政府的視閾下進行研究，這既表明供給側結構性改革在我國全面推進依法治國，建設法治政府的進程中是不能回避，不可或缺的重要一環，同時又是以傳統的經濟學理論作為研究供給側結構性改革的創新與發展。

(一)法治政府是推進供給側結構性改革的法治保障

“法治”取代“人治”是人類幾千年來不斷探索并逐步認同和推行的社會管理模式發展趨勢。[1]法治是治國理政的基本方式，同時也是推進供給側結構性改革的過程中必須遵循的基本準則。現階段，能夠有效地推進供給側結構性改革的關鍵主體有兩個：一是企業，二是政府。作為社會的生產細胞，企業在市場競爭中無時無刻不受到法治的治理。依法尊法者勝、違法蔑法者汰，這已成為現代企業所達成的共識。企業應當根據“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的要求，轉變發展思路，用法治思維方式規范行為，通過創新驅動將“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務落實到位。當前，全面依法治國、建設法治政府的時代背景為推進供給側結構性改革的有效開展提供了堅實的法治保障。法治政府以“法定職責必須為、法無授權不可為”的原則為基點確定了為供給側結構性改革保駕護航。法治政府通過簡政放權，主動減少對企業的干預，激發企業的創造力，增強企業的核心競爭力。為了避免市場的盲目性，政府在自我限權的同時，要充分發揮法律法規的作用，要依法加強對市場主體的監督與管理。簡言之，供給側結構性改革在本質上是一場推動經濟發展的改革，勢必要運用法治的治理手段予以規制。當前，除了法治政府，沒有任何一種形式的政府能夠通過依法行政將法治理念全面滲透于社會各個層面。因此，只有法治政府所推行的法治理念才能為推進供給側結構性改革提供法治保障，確保其在法治軌道上穩步前行。

(二)供給側結構性改革是建成法治政府的物質基礎

根據馬克思主義基本原理可知，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎。推進供給側結構性改革的目的是發展經濟，夯實經濟基礎；建設法治政府的目的是“建立健全政府行政的法律依據和督促政府依法行政的法律制度”[2],維系上層建筑。因此，全面推進供給側結構性改革決定著法治政府建設的整體走勢，而建設法治政府的過程又對供給側結構性改革起到助推作用，反之亦然。當前，建設法治政府需要強大的物質基礎作為后盾，確保實現到2020年建成法治政府的最終目標。但是，近幾年就整體進程來看，法治政府建設面臨著一系列突出的矛盾和挑戰，問題多、難度大、任務之艱巨，前所未有。因此，亟需通過供給側結構性改革來破解在法治政府建設中，諸如產能過剩、社會結構不合理、利益分配不均衡、經濟發展不平衡、社會保障不完善等難題。換言之，只有推進供給側結構性改革，促進社會主義市場經濟的發展，才能為法治政府的建成提供強大的物質基礎。另外，供給側結構性改革能否順利地實施將直接關系到法治政府建設的進程。同時，在法治政府的建設過程中，運用法治的治理手段，將供給側結構性改革完全置于法律的框架下予以規制，才能漸進地解決好長期積累下來的問題。

三、剖析法治政府視閾下推進供給側結構性改革的現實困境

在我國，供給側結構性改革對經濟發展的重要性不言而喻。當前，亟待推進供給側結構性改革助力我國全面建設法治政府，助推我國經濟整體騰飛。因此，建設法治政府和推進供給側結構性改革成為現階段的工作重心。但是，我們應該清醒地認識到供給側結構性改革作為一種所謂的新生事物，在其生存和發展的過程中難免遭遇各種障礙，特別是我國的實際狀況所衍生的困難。筆者認為應當從企業和政府兩個方面入手，剖析推進供給側結構性改革所面臨的現實困境。

(一)企業方面

相當多的企業發展理念落后，自身定位模糊，自主創新與自我研發的能力差，普遍缺乏核心技術，企業的經營仍然停留在“高投入、高消耗、高排放、高污染”的項目上。而且大多數企業，尤其是民營企業并沒有完全建立起適應市場節奏的發展理念，一味地想著如何向政府要政策，等扶植；對國外的產品不夠尊重，“山寨”成風，企業以粗放式的發展模式為主，且在生產與服務等方面投入不足，在與國外同行的競爭中只能落得一敗涂地。另外，少數民營企業唯利是圖，信仰缺失，仿造、假冒等現象大量存在。雖然這只是少數企業的行為，但是損害了我國企業的整體形象及產品的聲譽，同時又極大地挫傷了消費者對國內產品的信心。不能否認的是，企業之間特別是民營企業與國有企業之間存在著齟齬。現階段，民營企業的發展良莠不齊，絕大多數存在著競爭力不強、融資出現瓶頸、管理水平有待提升等系列問題。民營企業將上述困難統統歸結為國有企業的壟斷行為，并認為要改變民營企業的發展困境必須迫使國有企業完全退出一切有關競爭性領域，真正做到“還利于民”。這在某種程度上進一步加深了國有企業與民營企業之間的矛盾。因此，企業本身出現的問題是我國在推進供給側結構性改革的過程中不能回避的一大現實困境。

(二)政府方面

我國各級政府職能仍未完全轉變，政府權力過分集中，面面俱到地去管理大小事務，管得寬、管得細，管了本不該管的事，從而忽略了該管的事。這一方面促成了政府職能的全面性，另一方面凸顯了政府職能在治理層面上出現了“越位”與“缺位”并存的矛盾。[3]政府職能的有效轉變是推進供給側結構性改革成功與否的關鍵。因此，供給側結構性改革要求政府職能固定在宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務等方面，徹底從“全能型”向“有限型”轉變。政府應當切實做到簡政放權，調動市場創造力與積極性，保證市場在資源配置中起決定性作用。放手“不該管”的，凡是市場能調節的事項，政府不能越俎代庖；管好“必須管”的，政府做好事前、事中、事后的監管工作，尤其是要加強事中、事后的監管力度，妥善處理好“放”與“管”的辯證關系。政府要勇于自我革命，徹底轉變職能，通過打造“有限型”政府助力我國有效地推進供給側結構性改革，而不是死守“全能型”政府的思路不變，成為阻礙供給側結構性改革實施的絆腳石。

四、探索法治政府視閾下推進供給側結構性改革的路徑

在推進供給側結構性改革的進程中，最為關鍵的是要將此項改革置于建設法治政府的整體進程中予以實施。只有這樣才能探索出一條既遵循中央的方針政策，又適合我國實際的供給側結構性改革之路。因此，筆者認為在法治政府的視閾下研究供給側結構性改革，應當從政策和法律兩個層面入手作為推進此項改革順利開展的有效路徑。

(一)政策層面

1.加快政府的職能轉變，減少行政干預

法治政府建成的重要標志是“職能科學與權責法定”。如何使政府真正地做到職能科學與權責法定，則需要深化行政體制改革，徹底轉變政府職能來實現。這是在推進供給側結構性改革的過程中對政府最基本的要求。因此，推進供給側結構性改革，最為關鍵地是“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”[4]，破除妨礙市場在資源配置中起決定性作用的制度性約束。政府應當采取優化機構設置、完善職能配置、理順工作流程，提高效率效能，持續推進簡政放權，并減少審批、簡化程序，著力清除市場壁壘，激發市場生命力和創造力等有效措施使職能更為科學、明確；同時，政府應當著力構建發展的新體制，加快形成有利于創新發展的市場環境，找準市場功能與政府職能的最佳結合點，充分發揮市場和政府的各自優勢。政府應當集中出臺一批規范行政權力運行的制度和措施，真正實現權責法定，并廢除各種干預企業經營決策的不合理規定，徹底為企業松綁、減負。在推進供給側結構性改革的過程中，各級政府還應當創新監管機制，整合監管資源，提高監管效能。

2.提高政府的治理水平，提升政策執行力

只有在提高政府治理水平、提升政策執行力等方面多下工夫，才能使供給側結構性改革取得良好的效果。這就需要認清政策執行和政府治理二者的辯證關系。政策制定，目的是保證做事的正確性；政策執行，目的是保證正確做事能被貫徹落實；而政府治理，目的是保證正確做事通過政府治理手段持續地被貫徹落實。眾所周知，推進供給側結構性改革，一方面需要發揮市場在資源配置中的決定性作用，另一方面需要發揮政府的宏觀調控作用，使市場與政府能夠有效銜接、密切配合。而政府的宏觀調控作用恰恰體現在治理水平及對政策的執行力。因此，要提高各級政府的治理水平、提升政策執行力需要從兩方面著手進行，一是堅持治理各級政府及其部門中出現的庸政、懶政、怠政和不作為、亂作為等現象，提高政府公權力的運行效率；二是持續加大反腐倡廉的工作力度，保障政府的廉潔性。法治政府的內涵之一就是政府的“廉潔高效”。建設法治政府的標準就是建設廉潔政府。因此，建設廉潔政府的前提應當是公開透明，嚴格控制“三公消費”③。政府將壓縮“三公消費”而節省下來的支出，一方面可以有針對性地投入到公眾所必需的公共產品方面，用以解決民生問題；另一方面可以扶持企業技術創新、鼓勵更多企業涉足有利于環境保護的項目、驅動企業產業結構優化。

3.構建完備的創新體系，推進改革有效實施

2013年8月28日至31日，習近平總書記在遼寧考察時強調“深入實施創新驅動發展戰略”④。創新是一個民族不斷進步的動力之源，是一個國家在世界中立于不敗之地的根本保障。當前，需要構建完備的創新體系，以創新促改革，以創新謀發展，大力開展大眾創業和萬眾創新活動，持續推進供給側結構性改革。在完備的創新體系中最重要的當屬創新產業政策的制定及其實施。通過制定創新產業政策規范市場，以彌補“市場失靈”的缺陷，建立一個公平、高效和有序的市場環境，才能調動供給側結構性改革參與主體的積極性，豐富供給側結構性改革模式。制定創新產業政策之后的實施環節是關鍵，同時也是檢驗創新產業政策是否與供給側結構性改革相適應的唯一標準。通過實施與供給側結構性改革步調一致的創新產業政策，能夠逐步完善企業的競爭制度，使企業在以競爭力為導向的產業政策的推動下，自覺地進行生產要素的優化組合，產業結構的優化調整。

(二)法律層面

1.持續推進法治化進程

供給側結構性改革需要持續推進整個社會的法治化進程，當務之急是為其創建一個良好的法治環境。推進供給側結構性改革的法治化進程的關鍵不在于構建一般性的法律制度，而在于全社會對法治的尊重和崇尚，特別是要對政府的公權力予以有效地規制。換言之，政府帶頭尊重和服從法治，在行使公權力時須有相關法律的承認和規范，真正做到“法無授權不可為”，提高整個社會的法治化水平。可以說，推進供給側結構性改革的法治化進程就是要規范政府的公權力，使權力的運行一方面建立在民主的基礎上，另一方面置于法律的框架內。這樣才能避免在供給側結構性改革過程中，政府過多地干預經濟，同時又能預防權力因缺乏法律的制約而導致腐敗的可能。

2.加強重點領域的立法

關于供給側結構性改革方面的立法，應當借鑒發達國家的成功經驗，注重對知識產權的立法保護。立法機關應當適時地制定與供給側結構性改革相關的產權保護方面的法律，減少在產權保護中存在的標準不明、權責不清等問題，以便完善產權保護的法律體系。同時，要修改與供給側結構性改革不相適應的法律法規；廢除與供給側結構性改革相悖的法律法規；有關供給側結構性改革的法律法規出臺后，要及時做好向民眾的解釋工作，以便在最短的時間內得到民眾的認同與尊崇。在推進供給側結構性改革的過程中，知識產權保護是關鍵，我國各級政府應當規范建設知識產權保護的司法機構，加快培養專門的知識產權保護的司法隊伍，將從事知識產權保護的專業人才充實到一線的相關執法部門，使之在執法過程中能更好地領會、解讀有關知識產權方面的立法精神，做到公開、公平、公正，執法必嚴，違法必究，切實提高相關部門的工作效率。

注釋：

①百度百科.供給側結構性改革[EB/OL].[2016-06-17].http://baike.baidu.com/item/.

②黨的十八屆四中全會公報[EB/OL].(2014-10-24)[2016-06-17].http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_2.htm.

③政府部門人員因公出國(境)經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費。

④鞠鵬.習近平在遼寧省考察時強調：深入實施創新驅動發展戰略[EB/OL].(2013-09-01)[2016-06-17].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-09/01/c_117178960.htm.

[1]陳大為.法治政府視角下未成年人犯罪的思考[J].公安學刊,2016(2):73-78.

[2]姜明安.論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系[J].法學雜志,2013(6):1-8.

[3]謝地.做好“加減法”,更好發揮政府作用[N].人民日報, 2014-02-11(7).

[4]袁鵬,楊洋.要素市場扭曲與中國經濟效率[J].經濟評論,2014(2):28-40.

(責任編輯 劉成賀)

Study on Promoting the Structural Reform of Supply-side in the Perspective of the Government under the Rule of Law

CHEN Da-wei

(College of Law, Dalian University of Finance and Economics, Dalian 116622, China)

The structural reform of supply-side is the current national work focus, which is always implemented along the central given course, and the reform should be in the overall process of construction of the government under the rule of law. Interpret the structural reform of supply-side, find out the logical relationship between the government under the rule of law and the structural reform of supply-side, analyze the dilemma of promoting the structural reform of supply-side, and explore the policy and the law as a path to carry out the reform effectively.

the government under the rule of law；structural reform of supply-side；path

2017-02-27

2015年度大連市社科聯(社科院)重大(重點)課題“大連市推行權力清單制度的法治研究”(2015dlskzd172)；2016年度大連市社科聯(社科院)一般課題“現實困境與治理取向：大連市法治政府建設之路徑選擇”(2016dlskyb213)

陳大為(1979—),男,遼寧海城人,大連財經學院法學院副教授,主要從事理論法學、行政法學研究。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.02.012

D920.0

A

1008-3715(2017)02-0055-05