審時度勢 厘清職能 推進土地儲備供給側結構性改革
-----四部委土地儲備新規解讀與對策

舟山市國土資源局 陳益君

審時度勢 厘清職能 推進土地儲備供給側結構性改革
-----四部委土地儲備新規解讀與對策

舟山市國土資源局 陳益君

近日，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會四部委聯合下發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），從清理壓縮機構、調整籌資方式、優化儲備規模等多方面提出新規，嚴格規范土地儲備有關事項，將對土地儲備工作帶來深遠的影響。

一、新規要點及解讀

“新規”體現了新常態下土地儲備管理工作的審時度勢，職能回歸、貸款關閘，更到位地承接了當前去杠桿、去庫存等重大任務，更貼切地呼應了供給側結構性改革的題中之義。

1.《通知》要求，清理壓縮現有土地儲備機構，進一步規范土地儲備行為

每個縣級以上法定行政區劃原則上只設一個土地儲備機構，隸屬于國土資源主管部門，劃為公益一類事業單位。土地儲備機構不得承擔城市基礎設施建設、城鎮保障性安居工程建設等與土地儲備職能無關的事務。

《通知》還要求，對于重復設置的土地儲備機構，在壓縮歸并的基礎上，按規定重新納入土地儲備名錄管理。同時也明確，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等一律不得再從事。土地儲備機構中現有從事政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務部分，要剝離出去或轉為企業。新規還為這項工作劃定了時限，要在2016底前完成。土地收儲“回歸”本職，專心保用地。

2.“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款”

這無疑是此次《通知》最具影響力的一條規定。同時《通知》強調，妥善處置存量土地儲備債務。對清理甄別后認定為地方政府債務的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統籌安排，并逐步發行地方政府債券予以置換。

《通知》還要求，調整土地儲備籌資方式，土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。新規剝離土儲機構融資功能。土地儲備資金納入政府預算，主要是政府性基金預算，除了通過地方政府發債融資用于土儲以外，土地儲備機構不能再向銀行等金融機構進行負債融資。

3.推動土地收儲政府采購工作，加強土地儲備項目收支預決算管理

《通知》要求，地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。同時、加強土地儲備項目收支預決算管理。土地儲備機構應當于每年第三季度根據當地經濟發展水平、上年度地方財力狀況、近三年土地供應量、上年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素，按照宗地編制下一年度土地儲備資金收支項目預算，經主管部門審核后，報同級財政部門審定。地方財政部門應當認真審核土地儲備資金收支預算，統籌安排政府性基金預算、地方政府債券收入和存量貸款資金。

《通知》還要求，地方財政部門、國土資源主管部門應當會同轄區內土地儲備機構制定項目管理辦法，并向社會公布項目實施內容、承接主體或供應商條件、績效評價標準、最終結果、取得成效等相關信息，嚴禁層層轉包。項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。

二、新規對策與建議

此次新規出臺，對有違土地儲備初衷的種種做法予以規范，防患于未然，同時把握時機，找準接口，充分體現了土地管理觀大勢、懂全局、管本行的能力。針對新規，土地儲備工作要主動適應，調整思路，及時防范和控制各類風險，持續有效地發揮土地儲備在穩定土地市場運行和保障國土建設用地需求中的作用。

1.清理壓縮現有土地儲備機構，進一步規范土地儲備行為

按照新規要求，在2016底之前，對所有行政區域內重復設置的土地儲備機構，進行壓縮歸并，并按規定重新納入土地儲備名錄管理。同時剝離土地儲備機構的政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務等職能。

2.加快儲備土地供應，合理控制土地儲備規模

應當根據當地經濟發展水平、財力狀況、年度土地供應量、年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素，合理確定土地儲備總體規模。加大收儲土地的推介力度，加快已儲備土地的前期開發和供應進度，避免由于土地儲備規模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務壓力。

3.積極向上爭取地方政府債券的額度，補充置換土地儲備債務

目前，地方政府債券的發行期限較長，利率合理（十年期，年利率為3.75%左右）。對截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，要積極和財政等部門銜接，盡快通過發行地方政府債券予以置換。對2015年發生的土地儲備貸款，新規并沒有明確規定，各儲備中心要向財政爭取，把這部分新增貸款，也列入政府一類債務，通過地方政府債券來置換。通過向上爭取地方政府債券的額度，補充置換土地儲備債務，節約土地儲備資金成本，為土地儲備籌集發展資金。

4.推動土地儲備政府采購工作，探索做地機構融資

通過政府采購為主要模式推進土地儲備項目，積極探索推動做地機構按照政府采購程序，基于政府付費進行融資。首先，要向財政部門爭取把土地儲備采購事項列入政府采購目錄，同時制定采購項目管理辦法。明確項目實施內容、承接主體或供應商條件、績效評價標準、最終結果、取得成效等相關信息。在此基礎上，做地機構通過政府采購貸或成立土地整理項目基金等形式多渠道、多層次向金融機構融資，解決土地儲備項目前期資金需求，推動土地儲備項目。

作為土地資源配置的制度創新、土地參與宏觀調控重要手段，土地收儲在穩定土地市場運行，保障建設用地需求中依然大有可為。不過在新舊常態轉化時期，其牽涉的風險需更加關注和控制。此次新規出臺，對有違土地儲備初衷的種種做法予以規范，防患于未然。同時把握時機，找準接口，爭取政策，努力使土地儲備業務做強、做大，發揮更大的作用。