法治視域下“維穩(wěn)怪圈”之成因及破解路徑研究

摘 要：破解“維穩(wěn)怪圈”是維護社會穩(wěn)定的重要內(nèi)容之一。綜合來看，“維穩(wěn)怪圈”是由多重因素所導(dǎo)致的，客觀因素是“威脅穩(wěn)定的社會矛盾”，主觀因素是“有待改進的維穩(wěn)思路、模式和方法”。以法治的視角審視，導(dǎo)致“維穩(wěn)怪圈”的原因主要是在立法、依法行政、司法和守法等方面還存在問題。因此，破解“維穩(wěn)怪圈”，需要樹立以“權(quán)利保護”為核心的維穩(wěn)觀，實現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法，運用法治思維和法治方式化解矛盾，實現(xiàn)司法公正，增強司法認同，加強法治文化建設(shè)。

關(guān) 鍵 詞：法治；維穩(wěn)；法律；依法治國

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）12-0052-09

收稿日期：2016-08-06

作者簡介：王禎軍（1973-），男，遼寧大連人，大連行政學(xué)院法學(xué)教授，法學(xué)博士，研究方向為憲法、行政法、國際人權(quán)法。

基金項目：本文系2014年遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃項目“依法治國背景下破解‘維穩(wěn)怪圈的法治思維研究”的階段性成果，項目編號：L14DFX036；2015年遼寧省宣傳文化系統(tǒng)“四個一批”人才培養(yǎng)項目“依法治國視域下遼寧維穩(wěn)工作面臨的新問題及對策研究”的階段性成果，項目編號：遼宣干發(fā)201517號；國家行政學(xué)院2013年度科研重大項目“用法治思維和法治方式履行政府職能研究”的階段性成果，項目編號：13ZBZD010；2012年大連“一校兩院”學(xué)科建設(shè)項目“地方政府應(yīng)急管理體系研究——以大連市為視角”的階段性成果。

維穩(wěn)是我國社會治理面臨的重要課題。上個世紀八十年代末，鄧小平同志即強調(diào)：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉”。[1]由此維穩(wěn)一直備受各級政府的重視。在2014年中央財政預(yù)算中，中央本級支出預(yù)算總額中的公共安全支出已經(jīng)達到1389.15億元，比2013年的預(yù)算執(zhí)行數(shù)增加了7.1%，這是公共安全支出預(yù)算連續(xù)第四年增長。①雖然每年用于維穩(wěn)的費用如此之高，但群體性事件仍舊“在空間上從中西部向東部延伸、規(guī)模增大、時間拉長”。[2]有學(xué)者認為：“近些年來，我們實際上已經(jīng)陷入一個‘維穩(wěn)的怪圈：各級政府將大量的人力物力財力用在維穩(wěn)上，但社會矛盾和社會沖突的數(shù)量不但沒有減少，反而不斷增加”。[3]維穩(wěn)是國家管理中的“治”與“亂”的重要問題。“‘治與‘亂是貫穿人類社會發(fā)展過程中的國家興衰和社會更替的基本規(guī)律”。[4]我國自古便有“國無常治，又無常亂。法令行則國治，法令弛則國亂”[5]的維穩(wěn)治亂之道，當下身處改革攻堅期和深水區(qū)，中國共產(chǎn)黨提出“法治是治國理政的基本方式”，[6]“全面推進依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題……，是維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。”[7]因此，以法治的視角探究“維穩(wěn)怪圈”，審視維穩(wěn)工作中存在的問題，是破解“維穩(wěn)怪圈”的內(nèi)在要求。

一、相關(guān)學(xué)科研究“維穩(wěn)怪圈”

成因的綜合分析

近年來，“維穩(wěn)怪圈”受到了政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注。綜合已有的研究成果，從內(nèi)容和邏輯上看，“維穩(wěn)怪圈”是由多重因素所導(dǎo)致的，這些因素可歸為主客觀兩個方面：“威脅穩(wěn)定的社會矛盾”屬于客觀因素，“有待改進的維穩(wěn)思路、模式和方法”屬于主觀因素。主客觀因素共同作用導(dǎo)致了“怪圈”的產(chǎn)生。

（一）威脅穩(wěn)定的社會矛盾

相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，群體性事件是目前威脅社會穩(wěn)定的重要因素。在已發(fā)生的群體性事件中，73.3%的事件造成了財產(chǎn)損失，71.1%的事件中有人員受傷，引起人員死亡的惡性群體性事件占到總體的8.9%。[8]群體性事件是由威脅社會穩(wěn)定的社會矛盾激化而引發(fā)的，原因主要有兩方面：在宏觀層面，伴隨經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，改革進入攻堅期和深水區(qū)，“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化造成了社會利益的分化，使社會利益主體日益呈現(xiàn)多元化格局。多元化利益格局表明社會存在利益的差異性，這一差異性導(dǎo)致利益內(nèi)容和利益關(guān)系日趨分化，使社會結(jié)構(gòu)逐漸顯現(xiàn)復(fù)雜化的態(tài)勢。”[9尤其是在改革開放后利益多元化與價值選擇多樣化之背景下，貧富差距拉大、貪污腐敗現(xiàn)象不同程度存在、社會保障體系不健全等等問題未得以妥善解決并不斷發(fā)酵，最終以群體性事件等極端方式為突破口而引發(fā)了大規(guī)模的社會不穩(wěn)定情形。[10]在微觀層面，依據(jù)分析社會動亂或者社會不穩(wěn)定機理的社會燃燒理論，群體性事件是社會矛盾爆發(fā)的結(jié)果，如同物質(zhì)的燃燒，無論是直接利益訴求型還是非直接利益訴求型，①其發(fā)生的機理一般均可以概括為民怨、②引發(fā)威脅穩(wěn)定的社會矛盾并充當導(dǎo)火索的偶發(fā)事件、③謠言④三個要素。如果三個要素同時具備，群體性事件的發(fā)生就會由偶然變?yōu)楸厝弧?/p>

（二）有待改進的維穩(wěn)思維、模式和方法

從理論上說，無論是威脅社會穩(wěn)定的社會矛盾還是由其激化而引發(fā)的群體性事件在邏輯上并不必然導(dǎo)致“維穩(wěn)怪圈”的產(chǎn)生。“之所以出現(xiàn)這種悖論現(xiàn)象，除了市場經(jīng)濟體制確立后現(xiàn)實社會矛盾和社會沖突增加的客觀原因之外，一個重要的原因就是現(xiàn)有維穩(wěn)思路和模式的缺陷。”[11]現(xiàn)實中，“穩(wěn)定是硬任務(wù)”“穩(wěn)定壓倒一切”的政治任務(wù)導(dǎo)致基層政府承受著巨大的維穩(wěn)壓力。更為重要的是，諸如“一切都要給維穩(wěn)讓路”的思維將維穩(wěn)問題單純地理解為政治問題。①“維穩(wěn)政治”的缺陷在于其本身從體制設(shè)計、思維方式到機制運行皆落后于社會發(fā)展要求，不能有效回應(yīng)當前社會轉(zhuǎn)型時期公眾權(quán)利和利益協(xié)調(diào)發(fā)展的需求。[12]如維穩(wěn)重堵輕疏，不加區(qū)別地將許多社會矛盾都視為不穩(wěn)定因素，一味地將公眾的合理利益表達與社會穩(wěn)定對立起來，把公眾正當?shù)睦嬖V求與表達視為威脅穩(wěn)定的因素，導(dǎo)致公眾利益表達機制缺失。不科學(xué)的維穩(wěn)思路和模式下必然會采取違背規(guī)律的維穩(wěn)方法，例如一些地方政府會采用“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”“權(quán)宜性”“運動式”的社會管理方式：要么習(xí)慣于“花錢買平安”“以妥協(xié)求和諧”；要么將維權(quán)與維穩(wěn)對立起來，把公眾利益訴求意識形態(tài)化，處置方法簡單粗暴，導(dǎo)致警民對立、干群對立，形成仇警心態(tài)、仇官心態(tài)，產(chǎn)生 “抗生素效應(yīng)”，[13]使各級政府陷入“治標不治本”的困境。這種做法不僅無助于化解矛盾、解決問題，還會使公眾產(chǎn)生“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤心理預(yù)期，導(dǎo)致越維穩(wěn)越不穩(wěn)。

二、“法治”的維穩(wěn)功能

社會矛盾是導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的因素。矛盾具有普遍性，存在于一切事物的發(fā)展過程中，但矛盾并非只具有消極性。美國社會學(xué)家劉易斯·科塞認為：“通過它，社會能在面對新環(huán)境時進行調(diào)整。一個靈活的社會通過沖突行為受益，因為這種沖突行為通過規(guī)范的改進和創(chuàng)造，保證社會在變化了的條件下延續(xù)”。[14]因此，對矛盾的處理不是目標而是為了實現(xiàn)推動社會發(fā)展這一目標的手段。可以說，對矛盾的處理也存在著價值判斷的問題。“人民群眾是歷史的主人；人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”，[15]因此，對矛盾的價值判斷和解決必須置于滿足反映人民意志、保護人民權(quán)益的價值要求的體系內(nèi)進行，這一價值體系可以為具體社會矛盾的解決提供權(quán)威的標準和機制。并且，標準和機制的作用并非為了解決矛盾而解決矛盾，而是為了彰顯公平正義，維護國家和社會的整體利益和長遠利益，確保社會矛盾在良性軌道上得到解決或與社會發(fā)展共存，實現(xiàn)國家和社會的長治久安，而法治正是按照這樣一種運行機理維護國家和社會穩(wěn)定的治理方式。

（一）法治的基本功能是維護社會穩(wěn)定

法治與“人治”相對立，即“法律之治”。“每個國家或社會可根據(jù)不同的文化及倫理價值觀而產(chǎn)生不同的法治”，[16]但作為人類對政治文明無限追求的重要成果，“法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義”。[17]正如亞里士多德所言：“凡是不憑感情治事的統(tǒng)治者總是比感情用事的人們優(yōu)良，法律恰正是沒有感情的；要使事物合乎正義（公平），須有毫無偏私的權(quán)衡，法律恰正是這樣一個中道的平衡”。[18]即法律固有的功能是維護社會穩(wěn)定。當然，法治與民主不可分割。根據(jù)“人民當家作主”理論，國家的一切權(quán)力屬于人民，政府的權(quán)力由反映人民意志的憲法和法律授予，“人民依憲依法授權(quán)的目的，是希望和要求這些權(quán)力主體能夠用人民賦予的權(quán)力治國理政，全心全意為人民服務(wù)，有效保障人權(quán)和基本自由，依法治理權(quán)力和官員”。[19]法治“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威”，從而保證制度和法律“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。[20]可以說，法治蘊含著人民對于社會穩(wěn)定的向往，只有厲行法治才能實現(xiàn)國家和社會真正意義上的長治久安。

（二）憲法構(gòu)建維護穩(wěn)定的價值體系

矛盾的兩面性決定了解決矛盾必須符合社會發(fā)展規(guī)律，矛盾的普遍性和長期存在性則決定了解決矛盾必須要以符合社會發(fā)展規(guī)律，以具有長期性、根本性和穩(wěn)定性的價值標準為指引。恩格斯曾指出：“國家是承認這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面… …就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當緩和沖突，把沖突保持在秩序的范圍之內(nèi)……”[21]法治的重要內(nèi)涵是憲法和法律至上。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力和權(quán)威。憲法又是人權(quán)保障書，其將體現(xiàn)人類政治文明，符合社會發(fā)展規(guī)律的民主、法治、人權(quán)保護等理念確立為國家和社會的最高行為準則，并以此為核心構(gòu)建科學(xué)的價值體系。在這一價值體系中，憲法通過授予并限定國家機關(guān)的權(quán)力，確認公民的基本權(quán)利，建立相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保障機制，將國家機關(guān)行使權(quán)力和公民享有權(quán)利過程中產(chǎn)生的社會矛盾置于“限制國家權(quán)力，保障公民權(quán)利”的原則下解決，確保社會矛盾的解決符合國家和社會整體價值要求，從根本上起到治國安邦的作用。

（三）法律是解決社會矛盾的有效工具

法治的要義是依法治理。在我國，從“法”字起源于“灋 ”字所表達的“平之若水，公平正義，裁判，懲罰”等含義可以看出，法律內(nèi)在的功能就是化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。在現(xiàn)代法治社會，維護社會穩(wěn)定，立法居于首位。立法將憲法構(gòu)建的價值體系具體化，通過授權(quán)性規(guī)范保證社會主體依據(jù)法律享有權(quán)利；通過義務(wù)性規(guī)范要求社會主體按照法律的要求作為或不作為；通過禁止性規(guī)范告誡社會主體抑制法律不允許做的行為，發(fā)揮“統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為”[22]的功能，以權(quán)利義務(wù)的方式將社會主體的行為納入到法律秩序中，以減少矛盾和沖突。當然，“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”，[23]法治的重要內(nèi)涵是“良法善治”。實行法治的目的不僅是強調(diào)“以法而治”，而且還要進一步實現(xiàn)法治的目的。換句話說，不僅強調(diào)以法律作為管理國家的手段，而且要用一套價值體系對法律作出評價。[24]法律以憲法確立的價值為指引，確保自身符合憲法價值的要求，最大限度地獲取公眾的認同，在此基礎(chǔ)上，行政機關(guān)嚴格執(zhí)法，實施法律；司法機關(guān)公正司法，嚴格適用法律解決糾紛、化解矛盾；社會成員自覺守法，用法律規(guī)范自己的行為，自覺訴助法律解決矛盾并接受依法裁判的結(jié)果。這樣，才能形成全社會信仰憲法和法律，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍和穩(wěn)定的社會秩序。

三、法治視域下對“維穩(wěn)怪圈”

成因的審視

法治社會不是沒有社會矛盾的社會，而是可以減少社會矛盾并將解決矛盾納入法治化軌道的社會。“法治是治國理政的基本方式”，也是維護國家和社會穩(wěn)定的治理方式，因此，法治建設(shè)中存在的問題必然會反映在維穩(wěn)工作上。即在邏輯上，“維穩(wěn)怪圈”的產(chǎn)生會折射出法治建設(shè)中存在的一些問題。當然，法治建設(shè)的內(nèi)容非常豐富，黨的十八大明確提出了“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治內(nèi)涵和建設(shè)要求，黨的十八屆四中全會進一步分析了法治建設(shè)中存在的問題，并將上述要求納入全面推進依法治國的任務(wù)當中。本文以“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”作為審視“維穩(wěn)怪圈”的標準，對“維穩(wěn)怪圈”的形成作如下分析。

（一）立法如果不完善、不科學(xué)容易產(chǎn)生或加劇社會矛盾

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。[25]如果立法不完善會影響法律減少、化解社會矛盾的功能。在社會轉(zhuǎn)型時期，舊因素不斷瓦解、消失，新因素不斷產(chǎn)生、形成，但二者之間并不是和諧交替的，更難做到完美“對接”，這就必然會形成一定的秩序“空白區(qū)間”或“真空狀態(tài)”。[26]在法治建設(shè)上表現(xiàn)為立法不能及時將憲法的價值要求具體化，存在著“法治真空”，具體包括“價值真空”“制度真空”“權(quán)威真空”，一些行為未及時納入法律調(diào)整范圍而產(chǎn)生矛盾糾紛，一些社會矛盾不能通過法律渠道得到及時解決。待出現(xiàn)矛盾激化的局面后，立法才被作為應(yīng)對的工具，就會導(dǎo)致立法疲于應(yīng)對、治標不治本的后果。中國社科院《法治藍皮書（2014）》指出，近13年發(fā)生的群體性事件暴露出了我國現(xiàn)行法律對群體性事件側(cè)重應(yīng)對而忽視預(yù)防的問題。多年來，我國已經(jīng)形成了包括《刑法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《信訪條例》《治安管理處罰法》等法律法規(guī)在內(nèi)的法律體系，基本確立了黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下多部門協(xié)調(diào)配合處置群體性事件的工作機制，但從法律法規(guī)及工作機制看，對群體性事件的處置仍以事后應(yīng)對為主。[27]此外，民主程序不健全很可能導(dǎo)致立法不科學(xué)，這不僅無助于社會矛盾的減少和化解，而且本身還可能成為產(chǎn)生民怨、激化社會矛盾的因素。例如：2013年北京市異地高考政策出臺前后，北京市民與非京籍學(xué)生家長的沖突持續(xù)不斷就是一個真實寫照。不斷有非京籍學(xué)生家長和本地市民到北京市教委上訪，前者要求放開異地高考政策，后者堅決反對，而網(wǎng)絡(luò)世界中的爭吵和論戰(zhàn)就更甚，利益沖突激烈。[28]另外，還有一些涉及公眾利益的政策制定和工程、項目在上馬前因缺少公眾參與，導(dǎo)致出臺的政策不科學(xué)，受到公眾抵制，引發(fā)民怨，最終引發(fā)了群體性事件。由此看來，如果立法不科學(xué)，不僅會產(chǎn)生和激化社會矛盾，也會削弱法律的權(quán)威；面對掌握國家公權(quán)力的政府，公眾往往會依靠人多勢眾，采取威脅穩(wěn)定的方式爭取最大權(quán)益。在這種情況下，一些基層政府大多以解決眼前的維穩(wěn)問題為重，結(jié)果是矛盾糾紛在法律之外得以平息，但代價卻是法律權(quán)威被削弱，難以發(fā)揮法律定紛止爭的作用。

（二）不嚴格依法行政會損害法律尊嚴和政府形象

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。如果政府不依法行政，結(jié)果必然是法律被架空，政府的公信力和形象受到損害，進而產(chǎn)生和加劇民怨，為社會不穩(wěn)定埋下隱患。例如：震驚國內(nèi)外的貴州“甕安事件”即與基層政府日常執(zhí)法不嚴、工作不當有密切的聯(lián)系。在事件發(fā)生前，當?shù)卣途揭恢睕]有徹底掃除甕安的黑惡勢力，當?shù)厝罕娖毡楦械經(jīng)]有安全感，民間流傳著“甕安不安”的感嘆，以至于當?shù)厝罕妼健⒄毡椴恍湃巍Ｒ恍┗鶎痈刹俊⒐珓?wù)人員在實際工作中不注意對群眾的態(tài)度，進一步加劇了干群和警民的緊張關(guān)系。陳年積案得不到解決，民怨沒有得到及時疏導(dǎo)，使群眾對警方和政府的不信任演變?yōu)槌鸸佟⒊鹁⒊鸶坏男睦恚罱K導(dǎo)致事件發(fā)展到難以控制的地步。與“甕安事件”類似，湖北“石首事件”發(fā)生前，石首市毒品泛濫，石首市政府沒有依法采取有效措施，導(dǎo)致吸毒引發(fā)的各種案件激增，社會治安狀況惡化，令石首群眾怨聲載道，成為事件爆發(fā)的重要因素。執(zhí)法不嚴導(dǎo)致在事件爆發(fā)前當?shù)卣疀]有嚴格依法采取預(yù)防措施。在事件發(fā)生后的80多個小時內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于事件的各種信息達到500多條，而反映政府立場的信息卻只有3條，顯然有違于《政府信息公開條例》第6條的規(guī)定。①沒有得到及時澄清的謠言和不實報道最終成為了事件升級的催化劑。鑒于法律的維穩(wěn)功能，依法行政不僅是維護社會穩(wěn)定和保障公眾權(quán)利的內(nèi)在要求，也是維穩(wěn)的出發(fā)點和落腳點。由此看來，如果不樹立以保障公眾權(quán)利為核心的維穩(wěn)觀，而是采取將公眾的合理利益表達與社會穩(wěn)定對立起來的維穩(wěn)方法，都是政府不依法行政的體現(xiàn)。

（三）司法不公容易導(dǎo)致或加劇公眾對法律的不信任

“徒法不足以自行”，法律必須在實踐中得到準確的適用才能有效發(fā)揮功能，而法律要準確適用，離不開司法公正。如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質(zhì)疑，就難以保證社會和諧、穩(wěn)定。公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要的引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命的破壞作用。在司法公正方面，近年來發(fā)生的諸如“佘祥林案”“浙江張氏叔侄案”“呼格吉勒圖案”等具有不良社會影響的錯案，再加上司法體制自身存在行政化色彩濃，老百姓起訴難、執(zhí)行難等問題，不可避免地會動搖公眾對法律權(quán)威和司法公正的信心。一部分公眾之所以不愿意通過法律手段解決糾紛，更愿意通過法外方式和違法手段達到目的，即是在“鬧人的孩子有奶吃”的心理驅(qū)使下，將“信訪不信法”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”作為行為準則。換言之，一些司法實踐導(dǎo)致的司法不公已成為“維穩(wěn)怪圈”產(chǎn)生的重要推手。

（四）公眾的法治意識薄弱、社會組織缺位會加劇錯誤維權(quán)心理的形成

公眾的法治意識薄弱而訴求意識高漲，加上社會組織維權(quán)失語，就會出現(xiàn)實踐中存在很多權(quán)利濫用的情況，典型的如醫(yī)鬧事件和利用政府維穩(wěn)壓力獲取不正當利益等。這種以維權(quán)為名濫用權(quán)利的行為會滋生錯誤的權(quán)利觀，混淆違法與維權(quán)之差別，形成更多的不穩(wěn)定因素。而社會組織未起到利益表達載體和緩沖器的作用，公眾維權(quán)渠道阻滯與無效直接導(dǎo)致了其廣泛采取不理性和違法的激進表達方式，這是“中國式”維權(quán)與維穩(wěn)的共生難題。[29]一方面，公眾的法治意識欠缺和在“法不責眾”“大鬧大解決”等錯誤心理驅(qū)使下的不法維權(quán)手段極易使訴求出現(xiàn)異化的可能；另一方面，公眾通常愿意采用法律制度外的維權(quán)手段也有其現(xiàn)實原因。除了立法、執(zhí)法和司法方面的原因之外，由于“政府玻璃墻”阻隔，一些維權(quán)者即選擇另一種途徑，通過體制外的自助方式進行維權(quán)。他們所使用的方式被稱為“弱者的武器”，具有參與者人數(shù)多、突發(fā)性、組織隱蔽性、社會震動性的群體性事件便是其中之一。因其往往可以收到法不責眾的效果，故而成了近年來一部分公眾采取的維權(quán)方式。

盡管上述分析的問題與我國良好的法治建設(shè)的總體狀況是點與面的關(guān)系，不能以點帶面，但值得注意的是，這些“點”的問題如果得不到及時解決，其相互作用則可能在局部地區(qū)產(chǎn)生不法治的惡性循環(huán)：立法不科學(xué)、執(zhí)法不嚴、司法不公→法律缺乏足夠的權(quán)威→產(chǎn)生和加劇社會矛盾→公眾不信任法律→法律定紛止爭的地位動搖→公眾靠“法不責眾”“大鬧大解決”來解決矛盾，爭取利益→政府、司法機關(guān)迫于維穩(wěn)壓力在法律之外滿足公眾的訴求→公眾獲益，加劇 “法不責眾”“大鬧大解決”的心理預(yù)期。不可否認，這樣一個惡性循環(huán)的機理正是法治視域下“維穩(wěn)怪圈”產(chǎn)生的重要原因。

四、破解“維穩(wěn)怪圈”的法治途徑

《法治藍皮書（2014）》在分析我國群體性事件的應(yīng)對措施時強調(diào)：“法治是解決社會糾紛的最終、最權(quán)威的方式，是當前處置群體性事件的不二法門”。[30]破解“維穩(wěn)怪圈”同樣依靠法治。因此，應(yīng)當以形成“維穩(wěn)怪圈”的主客觀因素為問題導(dǎo)向，以避免不法治的惡性循環(huán)為切入點，加強法治建設(shè)，將各項工作納入良性發(fā)展軌道，運用法治思維和法治方式維護社會穩(wěn)定。

（一）樹立以“權(quán)利保護”為核心的維穩(wěn)觀是破解“維穩(wěn)怪圈”的前提

破解“維穩(wěn)怪圈”，要改變以往的維穩(wěn)思維和行為模式。思維是行為的先導(dǎo)，從主觀上摒棄非法治思維，樹立符合法治要求的維穩(wěn)觀，確保運用法治方式維穩(wěn)，對于破解“維穩(wěn)怪圈”至關(guān)重要。憲法明確規(guī)定：國家的一切權(quán)力屬于人民，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”[31]從這個意義上說，維護國家和社會的穩(wěn)定與維護人民當家作主的各項權(quán)利在根本上是一致的。代表人民管理國家的政府維護社會穩(wěn)定的正當性來源于維護人民的權(quán)利，其最終目的也應(yīng)當是維護人民的權(quán)利。習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上明確指出：“維權(quán)是維穩(wěn)基礎(chǔ)，維穩(wěn)實質(zhì)是維權(quán)”。[32]因此，樹立以“權(quán)利保護”為核心的維穩(wěn)觀，是運用法治思維維護社會穩(wěn)定的重要內(nèi)容和體現(xiàn)，是破解“維穩(wěn)怪圈”的思想基礎(chǔ)。

（二）民主、科學(xué)的立法是破解“維穩(wěn)怪圈”的制度要求

威脅社會穩(wěn)定的社會矛盾是形成“維穩(wěn)怪圈”的重要客觀因素。法治雖然不能完全消除社會矛盾，但符合人民意志的法律卻能夠最大限度地減少社會矛盾的產(chǎn)生。要充分發(fā)揮法治的維穩(wěn)功能，立法是首要任務(wù)。首先，應(yīng)當維護憲法的權(quán)威，發(fā)揮憲法作為治國安邦總章程對于維穩(wěn)的規(guī)范和引領(lǐng)作用。憲法確立了人民當家作主的原則，為民主立法、多元共治提供了正當性。另外，憲法作為國家的根本法，是衡量良法善治的標準；同時，憲法作為人權(quán)保障書，明確了維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，為樹立科學(xué)的維穩(wěn)觀和確立正確的維穩(wěn)模式、方法指明了方向。更為重要的是，“國家一定要以民主體制為實行法治的首要前提，唯有民主政治方可有效解決多元社會所涉及的各種階層人民之利益沖突”。[33]因此，應(yīng)進一步完善憲法監(jiān)督制度，有效發(fā)揮憲法在維護社會穩(wěn)定中的作用。其次，實現(xiàn)立法和政策制定的民主性。法治的治理方法是依靠立法機關(guān)和政府制定符合人民意志和社會發(fā)展需要的法律和政策來規(guī)范和管理社會事務(wù)。為實現(xiàn)良法善治，除了完善憲法監(jiān)督制度外，還應(yīng)增強立法和政策制定的民主性，既要讓已建立的民主制度切實發(fā)揮功能，使“地方人民或者直接參與地方?jīng)Q策，或者通過名副其實的選舉保證民意代表在決策過程中充分反映選民需求，進而監(jiān)督政府執(zhí)法部門，保證符合人民需要的立法落到實處”，[34]也要為發(fā)展社會組織創(chuàng)造條件，發(fā)揮多元主體的作用，在規(guī)范科學(xué)的程序引導(dǎo)下，鼓勵多元參與者在溝通協(xié)商的環(huán)境中，制定出符合公眾整體利益的法律和政策。再次，實現(xiàn)立法和政策制定的科學(xué)性。破解“維穩(wěn)怪圈”重在預(yù)防矛盾激化和群體性事件的發(fā)生，為此，立法應(yīng)著力解決市場經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的利益紛爭、不公平、不平等問題，減少因法律缺位和不科學(xué)導(dǎo)致的利益紛爭，避免因法律、政策出臺導(dǎo)致利益分配不公而形成威脅社會穩(wěn)定的利益共同體。同時，本著“民怨易疏不易堵”的原則，立法應(yīng)拓寬利益表達渠道，完善矛盾糾紛排查、化解機制，確保民怨不積壓，矛盾不激化。

（三）政府運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定是破解“維穩(wěn)怪圈”的關(guān)鍵

在我國，80%以上的法律由政府執(zhí)行，因而政府執(zhí)法水平的高低對社會穩(wěn)定影響極大。破解“維穩(wěn)怪圈”，將維穩(wěn)置于法治良性發(fā)展軌道，政府是主導(dǎo)和關(guān)鍵。當然，政府能否發(fā)揮好作用取決于其自身的法治建設(shè)。法治政府是政府能夠嚴格依法行政，自覺運用法治思維和法治方式解決問題，收到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”的效果。就破解“維穩(wěn)怪圈”而言，政府只有具備法治思維，才能正確認識維穩(wěn)的實質(zhì)并樹立“維穩(wěn)與維權(quán)并重”的維穩(wěn)觀；才能發(fā)自內(nèi)心地摒棄任何以權(quán)壓法、以言代法、徇私枉法、以領(lǐng)導(dǎo)意志取代法治的錯誤做法；才能嚴格執(zhí)法，認真履責，勇于擔當，消減民怨；才能在日常發(fā)生可能引發(fā)群體性事件的偶發(fā)事件時，運用法治思維對當事人的行為進行合理定性，明確權(quán)利、義務(wù)，運用法治方式公開信息，確保利益表達渠道暢通。為此，政府應(yīng)率先實現(xiàn)從主觀思維到客觀行為方式的法治化，引導(dǎo)社會公眾樹立法治信仰，自覺維護法律權(quán)威，努力塑造法治政府形象，在社會上形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治氛圍，為消除社會公眾 “大鬧大解決、小鬧小解決”的錯誤心理預(yù)期發(fā)揮積極的作用。

（四）實現(xiàn)司法公正、增強司法認同是破解“維穩(wěn)怪圈”的重要保證

公正是法治的生命線，亦是法律在化解矛盾、維護社會穩(wěn)定中保持“中道的平衡”的依靠。司法機關(guān)對每一個案件的辦理都與維護社會穩(wěn)定密切相關(guān)。尤為重要的是，司法機關(guān)的審判活動發(fā)揮了法律作為定紛止爭的作用，在樹立法治權(quán)威和確立正確的法治導(dǎo)向方面擔負著極為重大的社會責任。司法公正可以增強社會公眾對司法的認同，確保社會矛盾在法治框架內(nèi)解決；司法不公會弱化社會公眾對司法的認同和對法律的信任，使社會矛盾難以按照法律設(shè)計的路徑解決，最終成為不法治的惡性循環(huán)和形成“維穩(wěn)怪圈”的誘因。因此，必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，嚴格規(guī)范司法行為，加強對司法活動的制約和監(jiān)督，通過讓公眾在司法案件中感受到公平正義增強對司法的認同。首先，應(yīng)拓寬渠道，引導(dǎo)社會公眾通過司法渠道解決矛盾糾紛。法院應(yīng)嚴格實行立案登記制，對依法應(yīng)該受理的案件要做到有案必立、有訴必理，以保障當事人的訴權(quán)。同時，要強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護辯論權(quán)、申請權(quán)、申訴權(quán)的制度保障。其次，完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)制度。通過嚴格落實領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動，插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，確保司法機關(guān)獨立公正行使職權(quán)。優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職以及偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制。再次，推進嚴格司法。司法活動應(yīng)堅持以事實為根據(jù)、以法律為準繩，確保審判的方式與過程都符合訴訟法關(guān)于程序公正的規(guī)定，審判的結(jié)果應(yīng)建立在客觀事實真相的基礎(chǔ)上并符合糾紛所涉及的法律關(guān)于實體公正的規(guī)定。最后，加強對司法活動的監(jiān)督。完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強對訴訟活動的法律監(jiān)督。完善人民監(jiān)督員和人民陪審員制度，堅持依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權(quán)益。

（五）建設(shè)法治文化是破解“維穩(wěn)怪圈”的必需品

聯(lián)合國教科文組織指出：“文化塑造我們所有的思維、想象和行為……它是變革、創(chuàng)造性、自由和激活創(chuàng)新機遇的強大源泉。對于群體和社會來說，文化就是能量、靈感和力量源泉”。“法治文化是現(xiàn)代國家的必需品”。[35]破解“維穩(wěn)怪圈”，就必須提高社會公眾的法治素養(yǎng)。要做到這一點，必須依靠法治文化的力量。首先，法治文化的形成與法治的權(quán)威密切相關(guān)。“憲法是國家的根本法，法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威”。[36]建設(shè)法治文化，必須在全社會營造尊重憲法、崇尚憲法的氛圍。憲法作為人權(quán)保障書，其文化中蘊含著“人民當家作主”“人權(quán)保護”的理念，對于肩負著維穩(wěn)重任的各級政府而言，能夠為其推進社會矛盾的多元共治、良法善治提供依據(jù)和指導(dǎo)，對政府運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護社會穩(wěn)定具有至關(guān)重要的作用。其次，法治文化建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮黨員干部的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)既是法治文化建設(shè)的有力保障，也是先導(dǎo)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當在踐行法治方面率先垂范，為社會公眾樹立榜樣。再次，建設(shè)法治文化離不開多層面的教育、引導(dǎo)和熏陶。政府和全社會都應(yīng)大力倡導(dǎo)法治文化的核心價值、重要內(nèi)涵和功能，形成信仰法治的文化氛圍，以引導(dǎo)和影響公眾的觀念、態(tài)度和行為取向。

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（責任編輯： 高 靜）

Abstract：The removal of “vicious circle of stability maintenance” is significant to the social stability.Generally，the “vicious circle of stability maintenance” is resulted from various factors among them is the social contradiction threatening social stability which is the objective factor and unscientific thinking，mode and method of stability maintenance which is the subjective factor.If viewed legally，the reason why the “vicious circle of stability maintenance” emerged can be traced to the problems existed in legislation，governance by law，administration of justice and law observance.To remove “vicious circle of stability maintenance”，we shall act according to stability maintenance conception of right protection，legislate the law compliant with the science and democracy，deal with the contradictions by means of the legal thinking and action，fulfill the judicial justice and strengthen the judicial identification，build the culture of rule of law.

Key words：rule of law；maintenance of stability；law；governance the country by law