農村義務教育保障機制改革的成效、問題和對策

摘 要：農村義務教育開展情況關系到我國人口素質的總體提升和農村經濟社會的整體發展，而各級政府部門財政責任不清、農村義務教育經費投入不足、農民負擔過重等制約了農村義務教育的發展。自2006年起，我國進行了農村義務教育經費保障機制改革，將農村義務教育逐步納入公共財政保障范圍，在農村實行基本的免費義務教育，改革至今已有十年的時間，取得了一定的成效。但隨著經濟社會的快速發展和城鎮化進程的不斷加快，農村義務教育又面臨著諸多新情況和新問題，因此，在新時期探討農村義務教育經費保障機制改革具有重要的現實意義。

關 鍵 詞：農村義務教育；保障機制；專項資金

中圖分類號：G522.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）12-0038-07

收稿日期：2016-06-20

作者介紹：古天姣（1983—），女，遼寧撫順人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）政治學教研部副教授，研究方向為政治學理論。

我國是農業大國，農村人口占人口總數的一半以上，因此，農村義務教育是事關社會主義新農村建設和實現中國夢的全局性、先導性工作。 2005年12月，國務院頒發了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（以下簡稱《通知》），將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。可以說，《通知》的頒發，對我國義務教育尤其是農村義務教育具有里程碑式的意義。2006年，我國農村義務教育經費保障機制改革開始實施，到2016年，改革已實施十年。吉林省是農業大省，農業人口眾多，對于吉林省農村義務教育發展情況而言，加快農村義務教育經費保障機制改革就顯得尤為重要。針對政府投入的資金保障程度如何，資金是如何使用的，使用的效果如何，是否能夠滿足學校開展正常教育教學活動的需要，是否真正解決了貧困家庭子女因交不起學費不能正常上學等問題，筆者重點選擇了吉林省四個縣（市）十余所學校，對吉林省農村義務教育資金使用情況展開了調研，在總結調研對象取得的經驗、存在的共性問題的基礎上，分析了產生問題的原因并提出了相應的建議。

一、吉林省農村義務教育專項

資金投入基本情況

根據2005年頒布的《通知》以及2006年至2012年國家陸續出臺的相關政策規定，目前，吉林省農村義務教育專項資金由中央、省、縣三級投入，中央財政投入占大部分，投入對象為公辦中小學，主要包括對義務教育階段家庭困難學生免費提供教科書、免雜費和補助寄宿生生活費（簡稱“兩免一補”）、校舍維修改造資金、薄弱學校改造資金、學校教師特設崗位資金以及學生營養改善資金共七項。[1]中央財政對于各省農村教育經費的投入根據西部、中部和東部三種不同情況給予不同的承擔比例。對于吉林省而言，中央財政全額承擔教科書資金，免學雜費和提高公用經費資金中央承擔60%，地方承擔 40%。校舍維修改造資金中央承擔 50%，地方承擔50%。家庭經濟困難寄宿生的生活費補助，地方財政承擔 50%，中央財政按照 50%的比例給予獎勵性補助。

2011年至2014年，在吉林省，中央和省兩級財政累計投入教育專項資金100多億元。其中：排在第一位的是中小學公用經費，達40多億元；排在第二位的是薄弱學校改造資金，達22.7億元；排在第三位的是校舍維修改造資金，近17億元；排在第四位的是免費教科書資金，近10億元。其他還有家庭困難寄宿生生活費補助資金、學校教師特設崗位資金和學生營養改善資金等。

二、吉林省農村義務教育專項

資金投入取得的成效

自2006年開始實施農村義務教育經費保障機制改革以來，在當年春季學期選取吉林省延邊朝鮮族自治州作為試點，在下半年秋季學期選取遼源東豐縣作為試點。[2]2007年春季開學后，農村義務教育經費保障機制改革在全國鋪開。從試點到全面鋪開的這十年間，農村義務教育經費保障機制改革對于吉林省義務教育水平尤其是農村義務教育的教學質量、學生生活水平和學習質量等方面的提升發揮了重要的作用。

（一）“兩免一補”政策的實施減輕了農村家庭負擔

我國于2006年開始分步實施農村義務教育“兩免一補”政策，即免除農村義務教育階段學生學雜費，免費提供國家課程和地方課程教科書以及對家庭困難寄宿生發放生活補助，這一重大舉措意義深遠。因為在經濟困難地區，有的家庭為了解決經濟來源問題，讓家里的孩子尤其是女孩兒過早輟學，或外出打工或在家務農；而“兩免一補”政策的實施減輕了學生家庭的經濟負擔，使所有的孩子都能走進學校，享有平等的受教育機會，對提高入學率、降低輟學率發揮了巨大的作用。尤其是針對困難住宿生發放生活補助，解決了部分貧困家庭學生拿不起生活費及伙食費的問題，基本上消除了由于吃飯問題導致的流失生頻出的現象。

（二）薄弱校改造資金的投入消除了D級危房

薄弱校改造資金主要用于校舍和學生食堂新建、擴建以及音體美衛器材和多媒體等教學儀器設備的購置。隨著資金投入力度的逐步加大，農村中小學基本上消除了泥草房和D級危房，改善了學校的辦學硬件條件和校舍面貌。在實地走訪中筆者看到，各個鄉村中房舍質量最好、最醒目的建筑就是中小學校教學樓，有的教學樓可與城鎮學校相媲美。城鄉教學硬件條件差距的縮小緩解了擇校矛盾，在一定程度上體現了教育公平。

（三）音體美衛器材、多媒體設備不斷更新，豐富了教育教學內容和手段

與十年前農村中小學教育情況相比，如今最顯著的變化就是農村中小學豐富多樣的學習生活，當年一些小學生直到畢業連籃球、足球都沒見過的情況早已成為歷史。調研的四個縣（市）僅當年用于圖書設備、音體美衛器材、多媒體設備、教學實驗儀器項目資金投入就達1000余萬元，圖書及音體美衛器材的多樣化，既擴大了學生的知識面，又豐富了學生課業內容和文體生活；多媒體、遠程教學等現代化教學手段的充分運用，既滿足了正常的教育教學需要，又很好地開發了學生的智力和潛能。

在上世紀70年代有美國學者即提出 “知識溝假說”，由此知識鴻溝理論受到廣泛關注。該理論認為，媒介的出現和發展會對不同受眾產生影響，即社會地位較高的人獲得的知識和信息要高于社會地位較低的人。對媒介的掌握在某種程度上會改變人們的知識結構和認識水平。由此看來，音體美衛器材、多媒體設備的不斷更新對于生活在農村、視野相對有限的學生來說顯然具有非凡的意義。

（四）校舍維修改造資金的持續投入改善了學校的辦學條件

從中小學危房改造資金以政府投入為主到校舍維修改造一般預算內資金，多年來，中央財政的資金投入呈遞增態勢，這些資金主要用于教學用房、輔助用房及相關設施的維修改造。通過對校舍及相關設施進行維修、改造，為師生提供了安全、良好的工作、學習、生活環境，在一定程度上也改善了學校的校容校貌，讓農村孩子享受到了與城市孩子等同的優質教育環境資源，促進了城鄉教育的均衡發展。在實地調研中筆者發現，過去嚴冬里由學生自己動手解決取暖問題的校舍不見了，代之以室內溫暖如春的現代化教學樓。

（五）特崗教師計劃的實施充實了教師隊伍，提升了教師素質

特崗教師計劃的實施不僅促進了高校畢業生就業，更是給廣大農村教師隊伍輸入了新鮮血液。所調研的四個縣（市）從特崗教師計劃實施以來，已累計招聘近2000名各類人才充實到農村教師隊伍中。吉林省是教育大省，全省共有普通高等院校60所，2016年全省共有大學畢業生18.7萬人，比2015年增加了5.7%。一方面，吉林省每年面臨嚴峻的大學生就業問題；另一方面，由于待遇、工作地點、編制等問題，真正補充到基層農村教師隊伍中的人員相對較少。通過招聘特崗教師，不僅解決了農村學校教師老齡化、自然減員多、教師缺乏等實際問題，特別是補充了音體美學科的教師后，也解決了農村中小學校課程設置單一的問題；同時，又使農村學生在德、智、體、美、勞方面得到了全面發展，可以說補齊了農村教育教學的短板。特崗教師的到來，既豐富了農村校園的文化生活，使校園充滿生機與活力，也使農村教師隊伍的整體素質得到了提高。

（六）農村義務教育階段學生營養改善計劃初見成效

解決了農村學生上學的問題后，還需要考慮他們的生活水平、身體素質等問題。在農村較為困難的地區，有些家庭尤其是距離學校較遠的家庭，為了節省家庭開支，中午常常不能保證孩子正常的午餐，更談不上營養。為進一步改善農村學生的營養狀況，提高農村學生的健康水平，加快農村教育發展，促進教育公平，國家決定從2011年秋季學期起，在集中連片特殊困難地區啟動農村（不含縣城）義務教育學生營養改善計劃試點工作，標準為按學生在校時間每生每天3元，所需資金全部由中央財政承擔。吉林省也在部分縣（市）開展了試點工作，使試點地區學生的膳食結構得到了改善，逐步實現了學生營養均衡，保證了學生的身心健康，也調動了學生學習的積極性。

三、吉林省農村義務教育專項資金

管理和使用存在的問題

在2005年《通知》頒布至今這十余年間，我國農村義務教育經費保障機制改革取得了重大成效，但隨著經濟社會的快速發展，各種社會問題不斷出現，尤其是伴隨著城鎮化改革進程的不斷加快，我國農村義務教育經費保障機制改革也遇到了這樣或那樣的問題，這些問題若不能得到有效解決，既會影響到我國農村義務教育的持續健康發展，也會對社會主義新農村建設和中國夢的實現產生不利影響。

（一）義務教育專項資金管理不到位

首先，教育專項資金專戶管理存在漏洞。主要表現在各縣財政部門不同程度地存在“專戶不專”的現象，即在教育專戶將教育專項資金與其他性質的資金放在一個賬戶內核算，如糧食方面的資金等。不能保證教育專項資金專戶存儲，就會存在串用、擠占資金的風險。其次，資金使用效率低，導致部分資金結余。在調研中筆者發現，某縣薄弱校改造項目由于招標采購中低價中標項目與計劃資金額度相差較大以及采購不及時，造成了部分資金閑置；其他縣（市）教育資金專戶也沉淀了一定量的資金，均為長期積累形成。現有資金不能得以有效利用而是閑置起來，這對于農村義務教育的發展顯然是不利的。

（二）義務教育專項資金覆蓋面不夠

⒈村級小學的公用經費難以維持正常運轉。隨著城鎮化進程的加快，農村青年勞動力或進城打工發展或舉家搬遷，使很多村屯變為“空心村”或多是由老人、小孩、婦女留守，而有的農村孩子也被父母接到城鎮讀書生活，農村中小學生源因此逐漸減少。目前，吉林省各縣（市）按照國家要求，為保障現有農村學生可以正常入學，仍保留了很多村級小學，盡管解決了當地農民的后顧之憂，但大部分村級小學學生人數少，有的不足10名學生，學生人數在200名以下的學校占比較高。由于地處偏僻村屯，因而人均所需成本較高。目前，政策層面人均公用經費補助標準的確定并未考慮學生人數的分布，盡管地方財政在資金安排上對此類學校予以一定程度的傾斜，但仍很難保證這些村級小學正常支出的需要，導致有些教育教學活動開展不理想或開展不起來。

⒉部分支出尚無列支渠道。由于取消了對學生的所有收費，除了財政撥款，學校已沒有其他資金來源。目前，農村初中學生大部分為住宿生，學校須安排部分教師管理這部分學生的自習和就寢，還要有專職管理人員進行24小時看護。而教師及工勤人員受人員編制限制不能隨意增加，聘用臨時人員產生的工資費用地方財政無法納入預算開支，學校又不能在公用經費科目中核算，導致這部分費用無法列支，這已成為困擾學校正常開展教學活動的普遍現象，也是“老大難”問題。

⒊特崗教師工資整體水平偏低。國家補助特崗教師每月工資為2000元，吉林省各縣（市）全部按此標準發放，只有個別縣（市）財政投入資金給特崗教師繳納了“五險一金”。特崗教師主要從師范類院校應屆本科畢業生中選撥，多數教師家在外地，盡管所在的中小學能夠解決其食宿問題，但單身生活成本較高，現行工資標準與正式教師差距很大，難以滿足其基本生活需要。目前，吉林省各市、縣非特崗教師的平均工資為3100-3500元，社會勞務用工月工資水平也在2500元以上，相比較而言，低水平的工資難以保證特崗教師隊伍的穩定。在調研中筆者發現，一些學校的特崗教師已轉而報考其他領域的崗位，出現了部分人員流失的現象。

（三）校舍維修及改造資金串項問題突出

根據2005年頒布的《通知》以及之后我國陸續出臺的相關政策規定，農村義務教育專項資金項目包括 “兩免一補”資金、校舍維修改造資金、薄弱學校改造資金、學校教師特設崗位資金以及學生營養改善資金共七項。對這七項資金中央和地方的投入匹配各有不同，而且資金也不能相互串用。例如：校舍維修改造資金按規定只能用于學校日常維修和大型修繕支出，不能用于校舍新建和改擴建項目，新建和擴建項目屬于薄弱校改造范疇。但在調研中筆者發現，有兩個縣（市）將校舍維修改造資金用于校舍的新建或擴建項目，項目串項造成資金用途改變，而一些項目在上報環節就將維修和改擴建混淆在一起，這顯然不合乎要求。

（四）困難住宿生生活補助政策落實尚存違規現象

中央財政對困難住宿生補助資金是按住宿生人數的33%核定并撥付，補助標準小學每生每年1000元、初中每生每年1250元。在調研的十多所學校中，屬于單親家庭、孤兒和極度貧困的住宿生占整個住宿生的比例一般在10%左右，這部分學生的困難程度比較容易界定，但其他學生的家庭困難程度差異較小。一些學校的做法是：在保證10%左右的特困生補助按標準發放的前提下，將剩余補助資金搞分段平均，即占比40%—50%相對困難學生均可享受，如采取由一個人領取但兩到三個人平分的辦法，總體享受補助的比例可達到50%-60%。事實上此種做法屬于違規操作。

（五）績效評價體系尚未建立，缺乏對教育專項資金的總體考核評價

建立績效考核監督評價機制是現代公共管理的要求，也是政府改革的方向。國家要求政府各部門加快建立績效考核制度，加強對自身的監督和評價；財政部也多次明確要求，對財政資金要進行績效考核、監督和評價。吉林省農村教育專項資金每年以20多個億（不含縣級投入）的規模投入，占各項財政支出比重較大。因此，建立科學的考核評價體系，可以有效防控資金風險，提高資金使用效率，促進吉林省農村義務教育的發展。但從吉林省教育專項資金投入整體情況看，截至目前，尚未建立系統、完整的績效考核評價體系。

四、吉林省農村義務教育專項資金

存在問題的成因

通過對我國農村義務教育經費保障機制改革的歷程進行考察不難看出，改革的核心是經費投入機制的變化，實現的目標是運用制度設計和安排來籌措農村義務教育經費，促進農村義務教育水平的提升。但任何一項制度在實施過程中總會遇到一些問題，在這些問題的背后必有其成因。

（一）缺乏統籌管理教育專項資金的認識

盡管地方政府及相關部門對教育工作高度重視，積極籌措包括配套資金在內的各項資金，但在資金管理和使用效率上缺乏跟進意識。省級財政部門著重資金的安排與保障，教育部門負責項目的評估與申報；縣級財政、教育、招投標管理及政府采購部門也是各司其職，但這些部門缺少及時、有效的溝通，因此導致了資金閑置以及使用效果不理想的后果。如某縣音體美衛及多媒體設備采購資金閑置一年以上，原因就是在招投標環節出了問題，以至于僅考慮資金風險，影響了資金的使用。

（二）政策不明晰導致工資標準降低或相關費用沒有來源

首先，資金來源渠道單一導致特崗教師工資低。目前，特崗教師每月2000元的工資由中央財政撥付資金予以保障，工資標準只是達到了當地同等教師工資的平均水平，并沒有要求地方財政配套，地方財政也未安排相應的支出。因此，特崗教師在工作滿三年轉入正式編制之前，只能享受低水平的工資待遇。其次，公用經費科目核算范圍過窄，致使一些必要開支沒有列支渠道。按照義務教育公用經費管理規定，公用經費核算范圍嚴禁列支人員費用，而住宿生的教師管理補助以及管理人員工資等費用又客觀存在。因此，如不調整公用經費的核算范圍，就需要財政另行投入資金。

（三）對學校基本建設資金投向未作及時調整

農村義務教育經費保障機制改革已實施多年，各級政府投入了大量的更新改造資金和校舍維修改造資金，農村學校的泥草房和D級危房已基本改造完畢，新建校舍不必投入大量資金進行修繕，老舊校舍雖然每年都可以安排一定量的維修資金，但有的已失去了維修價值，這也造成了資金的串項使用。經過多年的經費保障機制改革，吉林省農村中小學基礎設施情況已發生了變化，正是由于現有資金投入方面與已有變化不符出現了資金串項問題，因而應通過調整資金投向的方式避免違規問題的發生。

（四）界定困難住宿生存在一定的難度

困難住宿生補助資金發放比例為住宿生人數的33%，而真正的特困生只占10%左右，因此，剩余部分如何發放，一直是困擾教育行政管理部門和學校的大問題。因為在現行的惠民政策下，農民耕種的土地、享受的各種補貼等基本相同，在同一個地方，各家各戶貧富差距并不大，這就給學校界定哪些學生是困難住宿生帶來了難度，使得處于困難邊緣的學生很難界定。在沒有更好的辦法發放困難住宿生補助的情況下，只能搞平均發放，否則就會出現矛盾，但這種做法確實帶來了不能有效利用資金的問題。

五、完善吉林省農村義務教育

保障機制的措施與建議

通過對吉林省四個縣（市）十多所中小學的實地調研，在總結經驗、分析存在問題和原因的基礎上，筆者對如何完善農村義務教育資金保障機制提出以下建議。

（一）發揮多方作用，加強對教育專項資金的監管

加大地方政府監管力度。加強農村義務教育資金的使用和管理，不能僅僅靠財政和教育部門來監管，還需要地方政府高度重視，統一協調，加強監管。如薄弱校改造中存在的招投標問題及部分資金閑置和沉淀問題，都是由于沒有建立統一協調的機制，各個部門之間缺乏有效溝通和統一指揮，從而對這部分資金沒有進行有效管理而導致的，包括有的項目資金閑置，有的項目資金投入不足等，進而影響了資金的使用效率。

為學校建設和長期發展提供資金保障。利用政府部門工作轉型的契機，將相關部門所需資金嵌入教育資金預算管理之中，實現對投入初期的成效預判，可以避免資金浪費和投入不足。在資金使用過程中建立相應的預警機制，及時發現問題，則能夠有效化解資金使用風險，充分發揮教育資金的作用。

降低或取消教育專項資金的配套比例。吉林省是欠發達省份，有些縣級財政屬于“吃飯”財政，有的縣的工作人員工資都難以保證，配套資金相應地也很難及時到位。在這種情況下，建議降低配套比例或免除地方配套資金，以減輕地方經濟負擔。

（二）適時調整教育專項資金的結構和范圍

首先，調整教育資金內部結構。針對目前薄弱校改造需求增長大于維修增長的現狀，應及時調整資金投向，側重需要新建和改擴建的校舍薄弱校改造資金的投入，相應減少維修資金投入，把資金用到刀刃上。其次，調整教育投資方向，主要是向義務教育之外傾斜。義務教育保障機制的建立使農村中小學投入基本能夠保證教學的需要。相對來說，高中教育及公辦幼兒園的投入明顯不足。因此，應適當增加高中及幼兒園的教學投入，以促進整體教學質量的提高。再次，增加投入，提高特崗教師工資水平，以保障學校正常運轉的需要。一是針對學校在實際支出中客觀存在的聘用臨時人員工資費用等剛性支出問題，建議擴大公用經費的開支范圍或在聘用臨時人員經費中考慮這部分支出。二是在現有基礎上增加特崗教師的資金投入特別是中央財政資金的投入，做到與非特崗教師同工同酬，以保障他們的基本生活需求，調動其工作的積極性。

（三）進一步完善相關制度，科學管理教育專項資金

改變現有的簡單按人均計算公用經費的方法，采用“固定費用+變動費用”的方式，即科學計算出一個學校與學生人數無關的固定費用支出數額，作為學校能夠保障基本運轉的固定費用基數，再加上根據學生人數計算出的公用經費作為一個學校的全年公用經費額度，這樣，才能確保不同規模學校的正常運轉。同時，改變過去按住宿生人數的一定比例發放固定額度補助的做法。確定若干補助標準，拉開檔次，重點救濟特困生、照顧一般困難生，對住宿生按困難程度進行補助，擴大補助面，使真正有困難的學生能夠得到額度較高的補助，一般困難的學生得到相應的補助，不困難的學生不補助，最大限度地發揮補助資金的作用。

（四）建立教育專項資金評價考核機制

績效考評是西方發達國家在推動“新公共管理運動”中逐步形成的一種政府治理方式，近年來越來越受到國內學者和政府部門的青睞。概括地說，政府績效評估就是根據績效目標，運用評估指標對政府部門履行行政職能所產生的結果及其影響進行評估、劃分績效等級、提出績效改進計劃和運用評估結果來改進績效的活動過程。[3]針對吉林省教育專項資金使用效率效果底數不清、情況不明，評價考核機制沒有建立起來的現狀，財政和教育主管部門及地方政府部門應通過出臺政策法規的方式加以改變，盡快建立起切實可行的教育專項資金考核評價體系，以更好地落實責任制，提高資金的使用效率，讓每一位學生都能充分沐浴公共財政的陽光雨露。

【參考文獻】

[1]中央政府門戶網，http：//www.gov.cn/zwgk/2006-02-07/content_181267.htm.

[2]教育部.2007年第2次例行新聞發布會散發材料之一：農村義務教育經費保障機制改革的主要內容及實施步驟[EB/OL].中國政府網，2007-02-27.

[3]蔡立輝.政府績效評估：現狀與發展前景[J].中山大學學報（社會科學版），2007，（05）.

（責任編輯：高 靜）

Abstract：The development of rural compulsory education is related to the overall improvement of the quality of our population and the whole development of the rural economy and society.However， there are some problems restrict the development of rural compulsory education，including that government departments at all levels of financial responsibility is not clear，insufficient investment in rural compulsory education，the farmers' burden is too heavy，etc.Since 2006，China has carried out the reform of rural compulsory education funds safeguard mechanism，rural compulsory education will be included in the scope of public finance，carrying out the basic free compulsory education in rural areas， the reform has been ten years，and has achieved some success.However，with the rapid development of economy and society and the accelerating process of urbanization，rural compulsory education is facing many new situations and new problems.Therefore，it is of great practical significance to explore the reform of the rural compulsory education funds guarantee mechanism in the new period.

Key words：rural compulsory education；guarantee mechanism；special funds