淺析利益相關者視角下的行政審批制度改革

摘 要：利益相關者是公共政策過程的重要參變量。從利益相關者視角分析了行政審批制度改革中的利益相關者的利益需求，以及對行政審批制度改革的回應，進而找出各利益相關者協同共治推進行政審批制度改革的路徑。

關 鍵 詞：利益相關者；行政審批；制度改革

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）12-0026-06

收稿日期：2016-08-20

作者簡介：金艷榮（1964—），女，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）教授，研究方向為公共政策、政府職能。

基金項目：本文系吉林省社會科學基金項目“吉林省審批制度改革中的利益相關者問題研究”的階段性成果，項目編號：2014B316；吉林省科技廳軟課題“吉林省公共服務領域‘PPP模式應用與策略問題研究”的階段性成果，項目編號：20160418066FG。

公共政策的核心問題是利益問題。美國政治學家戴維·伊斯頓認為：“公共政策是對全社會的價值作權威性的分配”，[1]這里的“價值”相當于“利益”。[2]美國學者R·愛德華·弗里曼在《戰略管理：一種利益相關者的方法》一書中提出：“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體。”[3]

在我國經濟社會發展進程中，行政審批制度發揮了重要的作用。但隨著經濟社會發展與社會生活方式變遷，帶有全方位審批特征的行政審批制度逐漸成為社會經濟發展的掣肘，為此，我國進行了多次自上而下的行政審批制度改革并取得了一定的成效。目前，深化行政審批制度改革，作為簡政放權、轉變政府職能的重大決策，正在向縱深發展。然而，行政審批制度改革直接涉及利益相關者的利益，并不同程度地影響著行政審批制度改革的進程，因此，有必要從利益相關者的視角研究這一公共政策在推進過程中主要利益相關者的利益需求及其發揮的作用，找出緩解各個利益主體之間的矛盾和消除利益沖突的最有效途徑，以利于與各利益相關者協同推進行政審批制度改革。

一、行政審批制度改革中利益

相關者的利益需求

我國的行政審批制度起源于高度集權的計劃經濟體制下，強化于計劃經濟向市場經濟轉軌時期。[4]行政審批制度是現代國家管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。這一制度的運行涉及到一定的利益主體。我國學者高陽將公共部門管理涉及到的這些利益主體分為四類：決策者集團、執行者集團、受規制企業集團以及消費者集團。[5]行政審批制度改革涉及到這四個集團的利益，其中，決策者集團、執行者集團沒有受規制企業集團涉及的利益那么直接，受規制企業集團以及消費者集團也沒有與決策者集團討價還價的資本，但他們對行政審批制度改革作出的正面或負面的回應卻直接影響著行政審批制度改革的成效，為此，本文在將這四個利益集團定義為行政審批制度改革的四個利益相關者的基礎上，對四個利益集團的利益及需求作如下分析。

⒈決策利益者的利益及需求。決策利益相關者以國家利益為自身利益需求。李克強總理指出：“政府工作只有一個目的，就是最大限度維護國家利益和人民利益，”[6]為此，作為決策利益集團的政府積極倡導行政審批制度改革。首先，落實企業自主權，通過轉變政府職能，放松規制、簡政放權增強企業活力，為企業松綁以激發市場活力；其次，最大限度地發揮市場機制的作用，讓市場這只“無形之手”有效發揮經濟調節作用，政府這只“有形之手”主要在提高公共服務的質量和效率方面發揮作用；第三，提高行政管理效率，即把由地方政府管理更為方便、有效的經濟社會事項一律下放到地方和基層。

⒉執行者集團的利益及需求。執行利益集團居于非常特殊的地位。首先，它是行政審批制度改革的執行者。從行政權責隸屬關系角度來看，其將會積極按照決策利益相關者的要求去做，從這個意義上講，它的利益同決策利益集團的利益是相一致的，即維護公共利益。其次，執行利益集團是行政審批權力的擁有者。按照“經濟人”假設理論，執行利益集團在權力運行中會追求私利的最大化。簡政放權，無疑會使政府的一些相關部門失去能夠給他們帶來私利的權力，為此，在行政審批制度改革過程中，具有行政審批權的政府相關部門會千方百計地保留一些能夠給他們帶來私利的權力。再次，政府相關部門的工作人員作為行政審批權的重要載體具有特殊的地位和身份。為保全既得利益，他們也會將行政權力部門化、利益化、個人化。

⒊受規制企業集團的利益及需求。企業總是希望不受約束地發展，然而行政審批制度設定的審批事項大多數是對企業的規制。“我國經濟發展最快的時期，也恰恰是行政審批最多、最亂的階段。”[7]正是因為行政審批“制度革新的速度沒有跟上社會前進的腳步，導致經濟發展遭遇瓶頸，經濟增長減速。在行政審批制度改革中，企業的核心要求就是政府要松綁，就是要剪斷這些束縛繩索，為企業發展提速。”[8]所以，受規制的企業者的利益需求就是希望通過行政審批制度改革放松規制，減少束縛。即希望通過行政審批制度改革推動企業投資項目核準、企業生產經營活動許可、對企業和社會組織及個人的資質資格認定、工商登記等制度的改革；將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，將企業年檢制度改為年度報告公示，等等。

⒋消費者集團的利益及需求。消費者集團的利益及需求就在于：首先，消費者集團希望通過行政審批制度改革降低消費成本。因為少一些規制，企業就會以較少的時間成本和資金成本為消費者提供廉價的產品，而過多的行政審批“關卡”無疑會為“尋租”和“設租”提供機會，為滋生腐敗提供“溫床”，其結果必然是加大消費者的生活成本。其次，消費者集團希望政府在某些領域通過審批的方式對企業的經營行為進行控制，如涉及環保的企業立項、涉及食品藥品安全的企業產品的生產等。在這一點上，決策者集團努力的目標與消費者集團的利益相吻合，而不斷深化行政審批制度改革，激發市場活力，最終惠及的是消費者集團。

二、利益相關者對行政審批

制度改革的回應

行政審批制度改革是政府權力的重新配置，是利益格局的重新調整，利益相關者對此給予了特別的關注以及積極或消極的回應。據中國行政體制改革研究會發布的《中國行政體制改革報告（2013）》顯示：近六成人認為行政審批制度改革的最大難點來自政府的“部門利益”。筆者則認為，圍繞行政審批制度改革的各利益集團的各種利益互相交織，對審批制度產生了各種各樣的影響，制約了改革的進程。

⒈利益主體責任不明確。行政審批制度改革作為一項自上而下推行的公共政策，需要各相關主體在主觀上達成共識、明晰責任，在行動上協調一致。但 “由于缺乏權威部門主導，改革的主導權由被改革部門控制，招致觸及核心利益的改革事項難以推進”。[9]行政審批制度改革是決策利益集團有計劃的系統安排，執行者利益集團在行政審批制度改革實際操作中起著有序推進和協調的作用，但其因在利益上具有雙重性特征，使其在行為上也帶有雙重性。一方面，執行者與決策者集團在國家利益上的一致性，使其在制度設計方面會積極響應決策者集團的主張；另一方面，作為“經濟人”，為追求部門私利抵觸行政審批制度改革。受規制的企業集團是行政審批制度改革的被動接受者，決策者集團的頂層設計直接關系到他們的利益期許，因此，受規制企業集團的利益獲得程度是判斷行政審批制度改革成效的核心因素，如若沒有減少規制則受規制企業利益集團難以釋放活力。在行政審批制度改革中，最重要的問題是厘清各利益集團的責任，特別是監管責任的有效落實，即是誰審批、誰監管，還是誰主管、誰監管，還是不審批也監管。這些責任不厘清，必然會在行政審批制度改革進程中形成阻滯。

⒉改革效度難提高。行政審批制度改革追求的是“效度”，包括效率、效能、效益。從效率角度講，頂層設計者——決策者集團推進行政審批制度改革的目的之一就是簡化辦事流程、提高行政效率，使受規制企業集團擺脫發展羈絆。以往執行者集團人為設定了一些審批環節，增加了受規制企業集團的時間成本和資金成本，作為受規制企業集團仍能夠知道這些審批的“關卡”所在。“先照后證”改革的目的是為了提高行政效率，然而，受規制企業集團在政務大廳窗口辦理審批事項，后臺準備批件的時間仍然很長，行政效率并沒有得到真正提高，其根本原因就是執行者集團在“臺前”“臺后”做了“變通”，使行政效率表面化。從效能角度講，由于執行者集團下放的權力重量輕質，決策者集團“制約經濟社會發展的權力”的規定過于籠統，為執行者集團提供了較大的自由裁量空間，他們在行政執行過程中既可以從地方利益出發，也可以部門利益出發。當然，執行者集團與決策者集團之間除存在科層制權力制約關系外，在利益關系上還存在千絲萬縷的關系，導致執行者集團在改革中會與決策者集團討價還價，而原有的上下級之間存在著的情感因素及“利益共享的格局”也會使決策者集團對執行者集團的不良行政行為視而不見或無可奈何。從效果角度講，受規制企業集團并沒有因改革后“輕裝上陣”而顯現出勃勃生機，消費者集團也沒有切身感受到改革成果在哪些地方惠及到了他們。

⒊全程監管難到位。行政審批制度改革是決策者集團作出的權力結構重新配置的總體決策。決策者集團作出簡政放權的總體部署和原則性規定之后，其主要責任是追蹤、監管。簡政放權，還權于社會，需要成熟的具備一定社會自治能力的社會組織才能夠實現自我管理；同時，下放的權力，需要基層政府在人財物等方面做好充分準備順利承接，尤其是對承接的權力必須嚴格遵循運行規則。這個過程不意味著政府監管職能的弱化，而是將政府職能轉移到事后監管上。執行者集團承擔著審批和監管職能，即分配利益，落實責任。作為執行者集團面對不同角色的主觀態度也會存在差異。主動審批與被動監管在客觀上存在時空差，但在事實上也存在主觀怠慢、人為拖延監管等問題甚至出現監管流于形式主義的現象。按照誰主管誰負責的原則，執行者集團本身一崗雙責，既是上級職能部門下放的權力承接主體，又是本級政府職能部門下放權力的監管主體。目前，誰審批誰負責的慣性仍然存在，下放的權力如何監管、監管什么，還沒有相關的法律法規予以規定，當有責無權成為常態之后，監管往往是“運動式”的走過場。下級政府承接的一部分權力還存在準備不足的問題，在權力運行及人力資源管理及技術方面不成熟，特別是在很多審批制度改革不配套、不同步的情況下，監管依然存在真空地帶。受規制企業集團因為監管缺失還存在違背職業倫理現象，消費者集團因為監管缺位存在利益受到影響的問題。

⒋改革成效難評價。行政審批制度改革是決策者集團的一項重大決策。自2013年啟動以來，從中央到地方推行的力度非常大。2014年，中央和地方政府都組織專家對行政審批改革進行了督查與調研并引入第三方開展評估工作。但在分組調研報告匯總階段，調研的內容并未被完全納入作為評估的重要參數的調研報告中，影響了評估的客觀性。導致這一結果的原因就在于執行者集團在行政審批制度改革過程中工作出現了偏差，一方面，執行者集團在宣布將完全取消“非行政許可”等問題上存在法律盲點；另一方面，執行者集團在下放核心權力即 “含金量”高的權力方面很“糾結”。因此，雖然明確了評估的目的及對象，但行政審批制度改革評估的內容不清楚，成效不明顯。由于行政審批制度改革過程中相關制度措施不配套，審批流程不暢，導致受規制企業集團不但松綁的感覺并不明顯，而且有時竟無所適從；在前置變后置的改革之后，政府部門往往以“備案”制度取代“審批制度”，而對于“備案”的內涵，各個政府職能部門的解釋也不一致，因此，評估政府行為有一定的難度。消費者集團對松綁企業降低成本運行帶給其的“實惠”，無論是在時間效率方面還是資金節約方面都沒有明顯的感覺，事實上節約的成本轉移到何處也難以評估。

三、利益相關者協同共治推動行政

審批制度改革

運用利益相關者理論對行政審批制度改革中的利益相關者的利益和需求進行分析， 能夠為實現中央政府、地方政府、企業和公眾等利益相關者如何協同共治提供理論依據，即建立有效的利益相關者合作治理機制。

⒈建立各個利益相關者的協調機制。首先，決策者集團要統籌改革。決策者集團應在更高層次上解決行政審批制度改革中存在的問題，統籌各個利益主體的利益，加快推進行政審批制度改革的進程。決策者集團做出行政審批制度改革的重大決策，既要發揮主導和促動作用，更要統籌研究行政審批改革過程中出現的問題，對行政審批制度改革進行具體部署安排，避免發生盲目與無序現象。其次，執行者集團要建立統一的行政審批流程。只有建立統一規范化的審批流程，才能有序推進改革。《中華人民共和國行政許可法》第三十四條規定：“行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。……根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。”第三，實現行政審批標準化。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》將“行政審批標準化”明確為“優化政府服務”的重要一環。行政審批標準化是一項符合行政審批制度改革發展方向的基礎性、長期性工作，執行者集團必須堅持“精簡審批事項、壓縮審批時限、減少審批環節、方便群眾辦事”的改革原則，積極穩妥推進。通過行政審批標準化，找出改革過程中存在的一些模糊地帶，發現現行規定中不合理、不合法的地方，使“放管服”改革指向更加精準，以達到最大限度地減少暗箱操作、限制自由裁量權的改革目標。將辦事條件、不予批準情形、辦理結果等全面公開，讓各企業集團在同一個規則下平等競爭。約束和規范自由裁量權，使公務人員能夠按照統一標準審批和提供服務，以減少主觀人為因素的影響。第四，受規制企業集團和消費者集團必須從經濟社會發展大局出發，積極配合決策者集團的規劃部署，符合執行者集團的相關標準化要求，使行政審批制度改革實現一體化、規范化。

⒉建立合理的責任共擔機制。行政審批制度改革是權力主體發生位移和權力格局的調整，其改革的目的是鏟除制約企業發展的羈絆，突破上級對下級行政機關的束縛。為此，在重新劃定權力邊界時，共擔責任也必須隨之廓清。首先，決策者集團頂層設計要科學。目前，對行政審批制度改革的必要性已形成共識，但在具體“改什么”上還缺乏頂層設計。承擔謀劃重任的決策者集團作出的大多是關于“為什么改”的闡述和必須在哪個時間節點上“下放了多少項權力”的硬性規定，而在“改什么”上缺乏帶有剛性約束的規定，從而導致下放的權力“有名無實”和“重量輕質”。決策者集團提出的指導意見往往帶有概括性，導致權力下放后的行政管理“亂象叢生”。因此，在行政審批制度改革過程中，決策者集團應該重點作出“改什么”的相關規定，這樣才能使行政審批制度改革更具有針對性和可操作性。其次，執行者集團應該履行雙重責任。執行者集團應該準確理解決策者的意圖，不折不扣地落實決策者集團的頂層設計；杜絕規避部門責任，“上有政策，下有對策”，利用“政策縫隙思維”等問題發生。第三，受規制企業集團和消費者集團要承擔起社會責任。改革的落腳點是為企業松綁，也要求企業者集團本著誠信原則，必須對保留的行政審批項目按照國家相關規定提供前置審批材料，并按照規定承擔相應的主體責任。

⒊建立合作治理的監督機制。首先，各監督主體要協作。決策者集團、執行者集團、受規制企業集團、消費者集團都負有監督行政權的責任。各監督主體的監督形式雖然縱橫交錯，多元無序，但在行使監督權時，相互之間必須進行有效地溝通和協調，堅持“誰主管誰監督”“誰審批誰監督”和“不審批也監督”的原則，明確監督主體，避免出現監督主體空缺現象。其次，監督內容要充分。各利益相關者要重點對決策者集團行政審批自由裁量權行使的正當性、審批行為是否在規定的時間內作出以及審批的合法性進行監督，對審批事項的設立、調整、取消是否符合法律法規以及行政機關對所審批事項是否加強了后續監管、權力是否過于集中進行監督，對審批程序是否公開、條件是否明確等進行有效監督，以避免審批在實際操作中帶有隨意性。對執行者集團的監督，主要是對其執行行政審批制度改革的力度、效度方面的監督，即該下放的權力有沒有下放，不該下放的權力是否下放了以及行政審批制度改革的內容是否符合經濟社會發展需要。對受規制企業集團的監督，主要是監督企業是否按照國家環評標準運行，相關資源能否得到有效開發和合理利用等。

⒋建立科學合理的評估機制。首先，要對各利益相關主體對行政審批制度改革的共識進行評估。只有達成改革共識，才能齊心聚力進行改革。各利益相關主體都有其自身利益，其對行政審批制度改革的共識就是通過改革建設服務型政府、建設效能型政府。為此，要重點評估利益主體對改革目的認識不清或者對改革還存有哪些抵觸情緒，并從其利益出發研究抵觸根源。其次，對改革內容進行評估。行政審批制度改革不僅僅是“簡政”和“放權”，而是要在一些重要領域、一些重要環節進一步建立嚴格的審批制度，即考核決策者集團對行政審批事權的劃分、監督是否缺位；考核執行者集團下放權力的時機是否成熟，基層政府在技術、人力、財力方面的承接是否能夠“接得住”，“簡政”之后企業的自我約束能力、社會的自我管理能力是否得到了提升及上下左右各個部門之間的改革措施的協調性。第三，對行政審批制度改革的效能進行評估。改革后，整體效能需要通過各個環節體現出來，為此要對規范行政審批項目動態管理進行評估，具體而言，各部門應按照法律法規及相關文件規定對需增設、調整的審批項目進行統一論證、審核，及時提出行政審批項目調整方案，報批后向社會公布；對是否進一步精簡申報資料、優化審批流程進行評估，按照行政決策、執行、監督既相互制約又協調運行的要求，實行審批規則制定與實施分離，創新審批規則的制定機制；對是否創新完善行政審批方式進行評估，建立行政審批項目聯合辦理制度，充分利用行政審批職能整合的優勢，按照行政許可法的要求，加快建立行政審批項目聯合辦理制度；創造條件，全面推行網上審批。

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[9]顧平安.加快推進行政審批制度改革的二次設計[J].中國行政管理，2015，（06）.

（責任編輯：牟春野）

Abstract：Stakeholders are important parameters in the process of public policy.This article， from the perspective of stakeholders，analysis of the administrative examination and approval system reform in the interests of stakeholders demand and the response to the reform of administrative examination and approval system，and then find out the path of the reform of the administrative examination and approval system with the cooperation of the stakeholders.

Key words：stakeholders；administrative examination and approval；system reform