關(guān)于建設(shè)項目檔案驗收中的合同管理問題

劉忠秀　王毓慧

不止一個與建設(shè)項目竣工驗收相關(guān)的標準及規(guī)范中，都明確提出了要進行合同管理的相關(guān)要求，因此，在建設(shè)項目檔案驗收過程中，對相關(guān)合同的審核成為項目檔案驗收的主要內(nèi)容。

合同作為體現(xiàn)簽約各方的真實意思表達，在建設(shè)項目管理中處于重要地位，在建設(shè)項目實施過程中，需要通過合同來完成建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工等建設(shè)內(nèi)容；同時，合同也是建設(shè)項目檔案的重要組成內(nèi)容。保證合同歸檔文件的真實性，是建設(shè)項目合同管理的基本出發(fā)點。

而若想在項目檔案驗收過程中對相關(guān)的合同管理進行有效審核，審核員應(yīng)當(dāng)對合同及合同管理、合同形式及相關(guān)內(nèi)容等方面有比較全面的認識。本文以與建設(shè)項目竣工驗收相關(guān)的標準及規(guī)范中所提出的合同管理要求，結(jié)合近年來我們參與建設(shè)項目檔案驗收及建設(shè)項目竣工驗收的經(jīng)驗與體會，對如何加強建設(shè)項目合同管理予以初步探討，希望有助于深化各方面對建設(shè)項目合同管理的認識。

一、合同及建設(shè)項目合同管理的基本概念

在討論合同管理時，應(yīng)當(dāng)理解“在合同法甚至民法上，協(xié)議基本上是合同的同義語”，由此可見所謂 “合同”與“協(xié)議”的含義本身就具有是在簽約各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上達成的，是指平等民事主體之間如政府機關(guān)、社會團體、企業(yè)、個人等自然人、法人或其他組織通過協(xié)商所達成的設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的的法律行為，同時，合同除了表示出一定的法律行為外，還可以表示由此種法律行為產(chǎn)生的法律關(guān)系。當(dāng)我們在對建設(shè)單位的合同管理情況進行審核時，應(yīng)當(dāng)注意到關(guān)于合同的內(nèi)涵含義，所以，當(dāng)進行項目檔案驗收時，對以“合同”、“協(xié)議”、“備忘錄”等名義出現(xiàn)的文件，應(yīng)當(dāng)都按照合同來對待，體現(xiàn)了建設(shè)項目過程中建設(shè)單位與參建單位通過平等協(xié)商與相關(guān)單位（一般為企業(yè)）所建立的法律關(guān)系及所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)及實施的法律行為。

進一步而言，當(dāng)我們在項目檔案驗收及建設(shè)項目竣工驗收時，只要是屬于以上所述“合同”類型的文件，都應(yīng)當(dāng)注意其是否體現(xiàn)了合同所應(yīng)當(dāng)具備的法律行為及由此產(chǎn)生的法律關(guān)系。因此可以看出，建設(shè)項目合同管理的實質(zhì)，體現(xiàn)出建設(shè)單位在建設(shè)項目進行過程中， 對項目合同的管理控制能力，而通過對合同管理情況的審查，可以對建設(shè)項目的實施過程予以公正的評價。

檔案與其它信息系統(tǒng)的最大區(qū)別之一，在于不僅可以提供真實的信息，還在于可以還原其在歸檔時的原始狀態(tài)，可以實現(xiàn)回溯性查找。建設(shè)單位在建設(shè)項目進行過程中所簽訂的招標、設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備采購以及職業(yè)衛(wèi)生（勞動衛(wèi)生）評估、安全評估等合同文件（合同檔案）成為評判建設(shè)單位所承擔(dān)的建設(shè)項目活動是否依規(guī)進行、合法有效的依據(jù)。

二、與建設(shè)項目合同管理相關(guān)的標準及規(guī)范性文件

自從我國改革開放以來，我國的法制化管理環(huán)境已經(jīng)基本確立并且仍然在不斷完善中，依法對建設(shè)項目進行管理，是保證建設(shè)項目能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)目標的主要手段，為此，國家相關(guān)部門發(fā)布了一系列的標準及規(guī)范，以達到對建設(shè)項目進行有效管理的目的。因此有必要對這些在建設(shè)項目檔案驗收及建設(shè)項目竣工驗收中需要執(zhí)行的標準及規(guī)范予以充分認識，才能在建設(shè)項目檔案驗收及建設(shè)項目竣工驗收中自覺有效地執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。這些需要關(guān)注的標準及規(guī)范主要有：

1.在建設(shè)項目檔案驗收及建設(shè)項目竣工驗收中，《國家重大建設(shè)項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T28-2002）是使用最為廣泛的標準文件之一，在DA/T28中做出了以下明確規(guī)定：

6.8 合同要求

6.8.1建設(shè)項目中各方應(yīng)以合同形式約定竣工圖編制和提交的責(zé)任；可在施工合同或設(shè)計合同中明確。也可單獨簽訂竣工圖編制合同。

6.8.2 由施工單位編制竣工圖的，應(yīng)在設(shè)計合同中明確留作竣工圖用的施工圖套數(shù)（包括必須套數(shù)和主管機關(guān)要求套數(shù)），以及因修改增加新圖的責(zé)任：凡由設(shè)計單位編制竣工圖的，可單獨簽訂竣工圖編制合同。

6.8.3 施工合同中應(yīng)明確施工單位提交建設(shè)單位項目檔案的名稱、內(nèi)容、版本、套數(shù)、時間、費用、質(zhì)量要求及違約責(zé)任。

6.8.4 監(jiān)理合同中應(yīng)明確監(jiān)理單位對竣工文件審核和向建設(shè)單位提交監(jiān)理檔案的責(zé)任。”

DA/T28中的這些條款，對編制竣工圖及建設(shè)項目的監(jiān)理單位所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的合同義務(wù)做出了明確規(guī)定。

2.在2015年，國家檔案局和國防科工局發(fā)布的《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案工作管理辦法》中，也對此做出了相應(yīng)規(guī)定：“建設(shè)單位在制定招標文件、與參建單位簽訂合同（協(xié)議）時，應(yīng)設(shè)立專門條款，明確相關(guān)單位的項目檔案管理職責(zé)及項目文件的形成、歸檔職責(zé)、歸檔范圍、質(zhì)量要求、整理標準、歸檔套數(shù)、歸檔時間及違約責(zé)任。” 該規(guī)范性文件還進一步明確規(guī)定：“建設(shè)單位在支付合同款前，應(yīng)審查參建單位的項目文件歸檔情況，對于未按合同（協(xié)議）要求提供項目檔案（文件材料）的，暫停或不予支付。”

另外，在《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項目檔案管理暫行辦法》中也有類似的規(guī)定：“電子政務(wù)項目文件材料的收集、整理、歸檔應(yīng)與項目建設(shè)進程同步實施。實施機構(gòu)在項目建設(shè)初期通過制定歸檔制度、業(yè)務(wù)規(guī)范、合同條款、開展培訓(xùn)、交底等方式，對文件的收集、整理、歸檔提出明確要求；在項目建設(shè)過程中，結(jié)合項目進程，對電子政務(wù)項目文件的收集、整理情況進行檢查；單項工程驗收、合同驗收時，應(yīng)同步進行檔案驗收。”

對于項目檔案驗收的專家來說，掌握這些標準、規(guī)范性文件對合同管理的要求，是非常必要的。

三、審查建設(shè)單位合同管理時需要關(guān)注的內(nèi)容

那么，在審查建設(shè)單位建設(shè)項目合同管理狀態(tài)時，應(yīng)當(dāng)關(guān)注哪些內(nèi)容呢？或者說通過哪些方面的審查來評價建設(shè)單位的合同管理狀況呢？結(jié)合我們在建設(shè)項目驗收中的經(jīng)驗來看，在評價建設(shè)單位的合同管理狀態(tài)時，可以從以下幾個方面進行。

1.與建設(shè)單位簽訂合同、建立起合同法律關(guān)系的資質(zhì)方面

按照相關(guān)規(guī)定，在簽訂建設(shè)項目合同時，如果對參建單位的資質(zhì)有相關(guān)要求時，則應(yīng)當(dāng)對合同主體的資質(zhì)進行審核，如果與建設(shè)單位簽訂合同的另一方不具備所要求的資質(zhì)，則導(dǎo)致所簽訂的合同無效。

例如，承擔(dān)建設(shè)項目招標項目的參建單位，應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)的招標資質(zhì)，如其資質(zhì)證書規(guī)定其只擁有機電工程招標資質(zhì)的單位，就不能承擔(dān)土木工程的招標項目；如果要求具有相關(guān)的保密資質(zhì)時，也需要其提供相關(guān)的保密資質(zhì)證明文件；或者應(yīng)當(dāng)是由具有甲級資質(zhì)的咨詢單位進行的項目評估，就不能由僅僅具備乙級資質(zhì)的單位來承擔(dān)。

2.建設(shè)項目合同文本的有效性方面

建設(shè)項目合同文本指具備相關(guān)資質(zhì)的參建單位與建設(shè)單位所簽訂的合同（協(xié)議）是否具備讓合同（協(xié)議）產(chǎn)生效力的要素。如果合同（協(xié)議）文本不具備合同（協(xié)議）產(chǎn)生效力的要素，即使是簽訂合同（協(xié)議）的單位資質(zhì)符合要求，合同（協(xié)議）同樣不會產(chǎn)生法律效力。這種讓合同（協(xié)議）產(chǎn)生雙方所希望的法律效力的要素被稱為合同（協(xié)議）的“生效要件”。

一般來說，合同（協(xié)議）的生效要件包括以下內(nèi)容：

a簽約雙方具備獨立承擔(dān)合同義務(wù)的主體資格，如具備相關(guān)資質(zhì)；

b合同（協(xié)議）表達了簽約雙方的真實意思；

c合同（協(xié)議）生效的時間；如在合同（協(xié)議）規(guī)定“本合同自雙方簽字之日起生效”的條款，但合同（協(xié)議）的文本中卻沒有簽字時間；

d合同（協(xié)議）所規(guī)定的條款不符合建設(shè)項目批復(fù)文件的要求或內(nèi)容時，其合同（協(xié)議）實際上也屬于無效。

當(dāng)然，導(dǎo)致合同（協(xié)議）無效的表現(xiàn)形式不止以上方面，但就我們的經(jīng)驗看，這幾個方面是在建設(shè)項目檔案驗收及建設(shè)項目竣工驗收過程中對項目合同（協(xié)議）進行審查時，經(jīng)常出現(xiàn)的導(dǎo)致驗收組專家對合同（協(xié)議）的法律效力提出質(zhì)疑的方面。

3.建設(shè)項目合同的整理組卷方面

建設(shè)單位的合同管理，包括對項目檔案的管理在內(nèi)，因此，考察建設(shè)單位合同檔案的整理、組卷，也是建設(shè)項目檔案驗收的主要內(nèi)容。通過查看合同檔案的案卷質(zhì)量，同樣可以反映出建設(shè)單位項目管理及合同管理的情況。

查看合同檔案的案卷質(zhì)量時，不僅要查看以上的內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)對合同文件劃分、組卷等案卷質(zhì)量的進行查看，主要考察其整理組卷是否符合檔案整理的基本要求，如是否與相關(guān)活動產(chǎn)生的文件一起組卷、合同的附件（技術(shù)協(xié)議、備忘錄等）是否與合同合并組卷等等。

特別需要強調(diào)的是，歸檔的合同應(yīng)為原件。

四、建設(shè)單位合同歸檔制度實施情況

在考察建設(shè)單位的合同管理時，除了考察其合同檔案的案卷質(zhì)量等方面，還應(yīng)當(dāng)對建設(shè)單位是否執(zhí)行了相關(guān)標準或規(guī)范提出的合同管理要求情況進行考察，如相關(guān)標準規(guī)定：建設(shè)單位在與中標單位簽訂合同時，宜做出專門的歸檔文件內(nèi)容，規(guī)定相關(guān)的項目文件收集整理條款，條款中是否提出了對建設(shè)項目歸檔文件的質(zhì)量要求。

《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》明確規(guī)定：“項目檔案驗收是項目竣工驗收的重要組成部分。未經(jīng)檔案驗收或檔案驗收不合格的項目，不得進行或通過項目的竣工驗收。”如果建設(shè)單位由于合同管理不到位而影響順利通過項目檔案驗收，則可能會直接影響到建設(shè)項目竣工驗收。因此，建設(shè)單位必須不斷強化合同管理水平，以保證建設(shè)項目竣工驗收的順利完成。

（作者單位：核工業(yè)檔案館 眾志成（北京）技術(shù)服務(wù)有限公司）