回顧與探索：教師工資制度改革的路徑選擇

摘 要 2015年，一系列關于教師工資的重磅政策頒布落實，激發了學界對教師工資制度的反思。為此，在對教師工資制度回顧的基礎上，對教師工資體制改革的路徑進行探索，認為教師薪酬體制改革應從完善中央宏觀調控、健全省級統籌體制、建立分權化的薪酬體制等三方面重點尋求突破。

關鍵詞 教師工資 制度改革 重要調控 省級統籌

2015年國務院辦公廳頒布落實了《關于調整機關事業單位工作人員基本工資標準和增加機關事業單位離退休人員離退休費三個實施方案的通知》（以下簡稱《通知》），該《通知》的頒布標志著我國新一輪薪酬體制改革的開始。此次政策改革的最突出特點就是將津補貼或績效工資納入基本工資，同時調整基本工資比重。為了避免產生社會對工資構成“不透明”的抱怨，《通知》在提高基本工資比重的同時嚴格規定各地方部門不能自行提高津貼補貼水平和調整津貼補貼標準。2015年4月，中央改革小組通過了《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》，并于同年6月由國務院辦公廳正式公布，《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》明確提出“越往基層、越是艱苦、待遇越高”的工資激勵體制來加大農村學校的教師崗位吸引力與城市學校教師向農村學校流動的動機。除此之外，2015年，中央財政在完善城鄉義務教育經費保障機制有關政策調整中，擴大了特崗計劃實施范圍，將連片特困地區以外的省級扶貧開發工作重點納入政策覆蓋范圍。除此之外，還提高特崗教師的工資性收入。一系列重磅政策的頒布落實，激發了學界對教師工資制度的反思。為此，筆者在對教師工資制度回顧的基礎上，對教師工資體制改革的路徑進行探索。

一、教師工資制度的改革回顧

1.教師工資由“集權”走向“分權”

1993年，國家頒布了《關于機關和事業單位工作人員工資制度改革的通知》，這成為我國教師工資改革的歷史分水嶺。該政策的頒布落實，一方面對教師工資發放進行了職級工資制度改革，另一方面實行工資分權管理，實現了機關與事業單位的工資制度脫鉤。工資分權管理后，地方機關和事業單位可以靈活運用地區津貼制度調整本地區和單位的工資，事業單位人員的收入水平開始越來越受到本單位各種事業性收入能力的影響。事業單位人員的收入水平與公務員工資的關系形成了非常復雜的局面。一些收費能力較強的事業單位，其人員的收入水平可能顯著高于公務員；而收費能力較弱的事業單位，可能連基本工資的發放都無法保障。1994年我國開始實行分稅制改革，財政體制的集權化，加之宏觀經濟緊縮的影響，使得地方財政運轉困難的問題日益凸顯，部分地區農村基層機關事業單位人員的工資發放缺乏保障的情況也越來越嚴重。另一方面，伴隨著地區經濟差距的逐步擴大，各種地方性津貼補貼比例逐漸上升，在工資收入的結構中基本工資占比倒掛的現象開始浮現。我國教師工資因不同地域、不同學校甚至不同身份差異，工資收入了出現明顯的分化現象，由此我國教師工資體制改革進入第二階段。

2.教師工資在繼續“分權”基礎上，加大對薄弱地區的補助力度

為彌補教師工資“分權”帶來教師工資收入的巨大差異，1999年中央決定針對中西部地區公務員基本工資的增資部分直接提供財力保障。2001年，我國建立起了由地方政府負責，分級管理，以縣為主的農村義務教育管理體制。在經濟落后的地區，中央加大財政轉移力度，通過實施農村教師工資縣級統籌，義務教育一費制、農村貧困家庭中小學兩免一補等教育財政改革措施，逐步將農村義務教育納入公共財政保障范圍。伴隨這一系列的改革，農村公辦教師工資的準時發放得到了保障。2006年，國務院、人事部發布了《關于印發〈事業單位工作人員收入分配制度改革法案〉的通知》《關于印發〈事業單位工作人員收入分配制度改革實施辦法〉的通知》，以及《關于印發〈關于公務員工資制度改革和事業單位工作人員收入分配制度改革實施中的有關問題的意見〉的通知》。這些政策的相繼實施，進一步體現了教師工資在繼續“分權”基礎上，加大對薄弱地區的補助力度。2006年，改革進一步提升了級別工資在基本工資中所占的比重，并通過艱苦邊遠地區津貼等手段實現了向基層傾斜、向經濟欠發達地區傾斜的政策目標。

3.我國教師工資改革進入“績效工資”時代

2008年以來，伴隨著義務教育免費政策的全面實施，中央推行了教師績效工資制度改革。改革之后，教師工資主要由基本工資、績效工資以及津補貼三部分構成。基本工資包括崗位工資、薪級工資以及救護工資。基本工資標準由中央政府統一制定。績效工資包括：基礎性績效工資（占績效工資的70%）和獎勵性績效工資（占績效工資的30%），地方政府對于績效工資的實發標準有一定自主權。津補貼的科目構成相對復雜，如艱苦邊遠地區津貼屬于全國統一標準的科目，但也包括許多地方政府自行設立的科目，故實際的發放標準存在較大的地區差異。除此之外，改革之前就已經在發放的第十三個月工資（又稱獎金，按照當年12月份的月基本工資計發），有的地區在改革之后繼續沿用舊體制作為獨立工資科目發放，還有部分地區將之與績效工資合并發放。實施的8年間，不僅無法建立正常的工資增長機制，基本工資標準也一直沒有得到提高。同樣，自2008年教師工資制度改革之后，教師的基本工資標準至2014年一直沒有提高。機關事業單位人員的待遇水平再次回到了依靠地方政府提高津補貼的老路上。

二、教師工資制度改革面臨的現實問題

1.工資正常增長機制難以確立

20世紀90年代中后期，機關事業單位工資體制的突出問題是：落后地區，特別是農村鄉鎮的公務員工資水平偏低，即使足額發放也沒有保障，而農村基層事業單位則出現了長期拖欠工資的嚴重問題。當前的矛盾卻恰恰相反，由于近年來的城鎮化建設，大城市的生活成本迅速提高，來自一二線城市的公務員、教師要求漲工資的呼聲反而更強烈。之所以會出現這一尷尬局面，首要的問題根植于集中統一的工資標準管理體制與地區經濟發展不平衡之間的矛盾。在中央集權的管理體制下，決策部門須考慮方多方面的因素，故而決策相對慎重，對于各種客觀因素變化的政策反映也顯得相對遲緩。實際操作中，由于施行全國統一的基本工資標準，國家統一調資時往往面臨兩難選擇。如果增資幅度過大、頻率過高，經濟欠發達地區可能難以落實增資的政策；如果增資幅度過小、頻率過慢，又難以應對經濟發達地區的實際問題。結果不僅使得工資的正常調整機制難以真正建立，而且無論中央是否提高基本工資標準，地方政府都會自行出臺各種津補貼和獎金政策，以緩解本地區機關事業單位人員要求漲工資的壓力。進而，中央政策被迫不斷要對地方政府出臺的各種津補貼政策進行清理規范。地方政府調整機關事業單位津補貼水準存在一定的規律，即教師比照公務員、低級別的公務員比照高級別的公務員。由于行政級別較高的政府公務員收入存在示范效應，中央政府一直嚴格控制中央本級、省級的公務員津補貼水平。同時，由于采取了同城同待遇的工資決定機制，中央政府的這一調控措施也直接影響了省會城市所在地政府機關事業單位人員工資水平。盡管中央政府的調控有效地縮小了地區之間的水平差距和行政層級之間的垂直壓縮率，但也導致了大城市公務員、教師工資水平偏低的局面。

2.工資發放增長機制對于中央財政造成的壓力

按照現行財政體制，中西部地區調整公務員基本工資的新增支出全部由中央財政轉移支付解決。教師的基本工資與公務員存在剛性掛鉤機制，中央財政實際上也為中西部地區教師基本工資增加提供財力保障。盡管津補貼調整所需資金原則上由地方財政自行負擔，但實際上，經濟落后地區的津補貼發放同樣依賴中央轉移支付的支撐。也就是說，工資正常增長機制與中央財政保障能力之間存在矛盾，越是強化中央政府對于工資體制的集權，就越會加大中央財政的保障壓力，也就越難以建議工資的正常增長機制。因此，理順工資正常增長機制與工資發放財政保障互助的關系，是當前改革的關鍵所在。

3.教師與公務員的工資掛鉤機制與教育工作自身性質不相適應

盡管2008年的教師工資體制改革在實際效果上強化了教師與公務員的工資收入掛鉤，但是教師畢竟不是公務員。如果二者在工資水平和結構上趨同化，則可能使得教師薪酬體制與教育工作的自身特點相背離。迫于教師群體的壓力，部分地區干脆把這兩部分收入在公務員和教師群體中同步發放。筆者在實地調查中發現，這兩部分收入的總和在個別地區甚至已經明顯高于基礎性和獎勵性績效工資的合計水平，教師的平均待遇雖然提高，但是教師薪酬結構卻進一步被扭曲。不得不提的是，績效工資體制改革讓高中教師的處境十分尷尬。近年來，部分地區的高中因基建規模過大，已經陷入了債務困境。而針對高中的收費政策卻在逐年收緊，這讓教師的實際待遇水平難以提高。高中教師的待遇與義務教育階段教師以及公務員相趨同，這實際上與我國高考激烈競爭的格局并不相容。為了防止高考成績滑坡，許多地方政府又從本級財政中單列專項資金，由本級財政保障高三學生的補課費，根據高考升學情況重獎高三畢業班的優秀教師，等等。誠然，這種做法有其現實的合理性，但如何與績效工資體制相銜接，又成為決策部門必須面對的難題。

4.教育技術革命帶來的機遇與挑戰

互聯網教育技術革命不僅會引起教育方式的變化，而且會對教師的人事管理體制和薪酬機制造成重要的影響。互聯網教育使得教育教學在方式方法上突破傳統的學校邊界，在線課程提供商、教師和學生之間的交流互動會變得更加豐富多彩。顯然，在線教育與受教育者之間的溝通不能替代正常課堂教師的工作，也只有更加充分地發揮任課教師的積極性，在線教育的功效才能發揮出來。因此，對于在線教育提供商來說，與公辦學校之間的合作是互聯網教育全面發展的重要基石。為了實現這個目的，在線教育提供商必須為會使用網絡終端的任課教師提供相應的激勵機制。例如，目前一些在線教育提供商已經在許多公辦學校（目前主要在高校層面）都建立了由任課教師組成的“俱樂部”，并嘗試各種方案（如經濟上的激勵機制）以便調動任課教師參與的積極性。一個更加大膽的構想是，在線教育提供商可以為各個學校“俱樂部”的骨干教師提供期權激勵計劃，這對于教師薪酬體制而言不啻為一場革命。

對于偏遠地區的薄弱學校而言，政府有必要采取更為靈活的支撐手段，將新型的在線教育模式引入薄弱學校的課堂，而其中教師薪酬體制的市場化接軌無疑是一個關鍵性的助力環節。例如，偏遠學校可以考慮在公用經費中支出一定額度來購買互聯網教育服務，而在線教育公司則可以為任課教師發放獎金。

三、教師工資制度改革的路徑探索

1.完善中央宏觀調控

中央政府應逐步放棄對于基本工資的全國統一標準，改為對地區間的總體薪酬差距進行“限高、托底、穩中”的調控，基本工資標準管控權則以省級統籌為基礎向地方分權[1]。在分權的架構下，中央政府的監管重點在省會以及城市之間的工資水平差異調整之上，并對省內各區縣工資水平的差距范圍提出要求。在中央政府框定的范圍內，省級政府出臺適合本省情況的政策細則。比如，省政府擬提高省直機關事業單位的工資水平，那么就必須負擔下屬各縣市工資水平上調的責任，防止不同行政層級之間的工資水平差異加劇。

2.健全省級統籌體制

中央簡政放權的基礎是省級政府的統籌能力。薪酬體制改革應與中央轉移支付體制改革同步推進，并與縣級財力保障機制充分銜接起來。如果部分縣市的機關事業單位工資水平與省會城市差距未能達到規定水平，中央財政將扣減對于省級財政的轉移支付或者稅收返還，直接補助給相關縣市[2]。同理，如果地方的工資水平超過了中央的規定，則可以使用行政措施與財政激勵手段相結合的方式加以規范。在這個政策機制中，薪酬標準（乃至各項公共支出的標準）及浮動區間的核定、實施與監管需要各個中央部委的共同參與、配合，防止地方政府與部委之間形成共謀，一起爭奪中央財力的被動局面，這是逐漸建立健全省級統籌體制的重要基礎。

3.建立分權化的薪酬體制

中央對各地區工資收入水平的宏觀調控，應當基于機關事業內的地區平均水平差異，而不是事無巨細地去干預具體部門，具體崗位定薪酬標準差異。地方政府如果認為本地區某些類型的崗位應當支付高于平均水平的工資（如一些工作條件艱苦崗位、工作量強度大的崗位或者危險性強的崗位），只要不對整個區域內平均工資水平造成較大的影響，中央政府原則上給予地方自主權。實際上，體制內維穩壓力的上升會顯著緩解中央對工資水平的調控能力。分權化的薪酬體制有助于抑制盲目攀比的心理，進而才能確保基于工資調查的正常增資機制的建立。

參考文獻

[1] 劉明興.教師績效工資改革，好事如何辦好[J].遼寧教育，2015（8）.

[2] 韓繼秀.《義務教育法》賦予教師的權利[J].山東教育，2007（9）.

[作者：任海波（1979-），女，河南安陽人，河南科技學院文法學院講師，博士。]

【責任編輯 王 穎】