英國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)扶持政策演變、最新態(tài)勢及啟示研究

韋有周（上海海洋大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，上海 201306）

【國外海洋經(jīng)濟】

英國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)扶持政策演變、最新態(tài)勢及啟示研究

韋有周
（上海海洋大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，上海 201306）

近年來，海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)逐漸成全球新能源產(chǎn)業(yè)的亮點。英國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在短短十幾年時間里獲得了快速發(fā)展，領(lǐng)先于全球，其背后是英國政府強有力的扶持政策。結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了英國支持海上風(fēng)電的核心政策—可再生能源義務(wù)制度的政策內(nèi)涵、運作機制、實施效果、存在問題，以及向新政策—差價合約電價制度轉(zhuǎn)變的情況；并總結(jié)借鑒英國的經(jīng)驗，提出了促進我國海上風(fēng)電業(yè)發(fā)展的對策。

海上風(fēng)電；海洋電力業(yè)；可再生能源；新能源；可再生能源義務(wù)制度；差價合約電價制度；英國

引言

近年來，海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)成為主要沿海國家應(yīng)對氣候變化、保障能源安全、培育新產(chǎn)業(yè)的重要方向，但該產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，技術(shù)和需求市場不夠成熟，面臨成本高、風(fēng)險大等制約因素。英國海洋風(fēng)電產(chǎn)業(yè)起步并不早，其第一個海上風(fēng)電項目Blyth Harbour籌建于2000年12月，但此后，英國海上風(fēng)電業(yè)獲得了迅速發(fā)展：截至2015年底，裝機容量達到5 104兆瓦（中國為1 014.68兆瓦），裝機總量已經(jīng)占據(jù)歐洲的46%，占全球比重也超過40%（中國為8.3%）。

除了作為島國，擁有豐富的海上風(fēng)能資源這一優(yōu)越條件外，英國海上風(fēng)電業(yè)之所以發(fā)展如此迅速，還與政府的積極政策支持是分不開的。在各種政策中，居于核心地位是可再生能源義務(wù)制度（Renewables Obligation，RO）。本文擬從政策內(nèi)涵、運行機制、實施效果等方面分析英國RO制度的演變和最新進展，并探究其對我國海上風(fēng)電發(fā)展的借鑒意義。

1 可再生能源義務(wù)制度的產(chǎn)生背景和政策內(nèi)涵

可再生能源配額制（Renewable Portfolio Standard，RPS）的概念最初由美國風(fēng)能協(xié)會提出，波蘭、瑞典、智利、意大利、澳大利亞等國也陸續(xù)采用該項政策。英國的可再生能源義務(wù)制度也是RPS制度的一種具體形式。

早在1990年，英國實施的電力改革中即加入了非化石燃料公約（Non-FossilFuelObligation，NFFO），對化石燃料電廠征稅以用于對核電、風(fēng)電的補貼。但由于各種原因，該政策實施效果不佳。為確保能源安全，應(yīng)對全球氣候變化以及來自國際社會、歐盟的壓力，履行對國際社會的承諾，英國政府于2002年開始實施可再生能源義務(wù)（RO）政策。

RO制度本質(zhì)上是一種強制配額制度，希望以市場分配手段降低成本，實現(xiàn)更有效率的可再生能源發(fā)展模式。根據(jù)RO計劃，發(fā)電企業(yè)利用可再生能源每生產(chǎn)1兆瓦電力可以獲得一定數(shù)額的“可再生能源義務(wù)證書”（Renewables Obligation Certificates，ROCs），電網(wǎng)企業(yè)可以通過提交這些證書來完成自己的義務(wù)，對于未完成的部分則必須按照規(guī)定的買斷價（Buy-out Price）支付一定款項。

2 可再生能源義務(wù)制度的運作機制

根據(jù)法律規(guī)定，英國商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部（Department for Business，Energy& Industrial Strategy，2016年7月前為能源與氣候變化部，DECC）和燃?xì)夂碗娏κ袌鲛k公室（Ofgem，Office of Gas and Electricity Markets）是維持英國可再生能源義務(wù)制度運行的主要機構(gòu)。前者負(fù)責(zé)政策的制定、評估和調(diào)整，發(fā)展目標(biāo)的確定等，后者則為主要運作和監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)可再生能源義務(wù)證書（ROCs）的頒發(fā)及整個ROC交易體系的運行和監(jiān)管，包括ROC的注冊、核算、交易，確定年度買斷價，審核供應(yīng)商是否完成RO指標(biāo)，征收罰款并分配給完成義務(wù)的企業(yè)，發(fā)布ROCs年度報告。具體運作流程見圖1。

圖1 RO制度運作流程圖Fig.1 RO Operation Flowchart

2.1 確定年度ROC目標(biāo)

英國商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部每年10月前發(fā)布下一年度（當(dāng)年4月1日至次年3月31日）的ROCs額度及可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比例，即RO比例[1]。表1表明，RO的比例和買斷價格均保持持續(xù)上升的態(tài)勢，英格蘭、威爾士和蘇格蘭的RO比例由2002年的3%上升到2016年34.8%，增加了10倍多，北愛增加幅度稍小些，買斷價則由30英鎊增加到44.77英鎊。

表1 2002年以來英國RO比例及買斷價格情況表Tab.1 RO Percentage and Buy-out Price of UK Since 2002

2.2 ROC的分配與獲取

在推行初期，RO制度堅持“技術(shù)中性”，即對所有可再生能源的電力都執(zhí)行一個標(biāo)準(zhǔn)，注冊、合格的發(fā)電企業(yè)每生產(chǎn)1兆瓦時的電力均可獲得1張ROC。2009年4月，政府開始實施ROCs分級制度，針對各種技術(shù)的成熟度給予相應(yīng)的扶持力度。每1兆瓦的海上風(fēng)電可以得到1.5個ROCs，2010年4月又進一步提升到2個ROCs，大大高于其它可再生能源電力可以獲得的ROCs的數(shù)量，有利于海上風(fēng)電企業(yè)從ROCs市場交易中獲得更多補償，這為海上風(fēng)電的發(fā)展提供了巨大支持。2014—2015和2015—2016年度，海上風(fēng)電分別獲得25 376 256個和36 152 907個ROCs，占到全部的35.59%和37.27%[2，3]。根據(jù)表2數(shù)據(jù)來計算，2014—2015年度海上風(fēng)電ROCs市場價值已達到11.08億英鎊。

隨著海上風(fēng)電技術(shù)的進步，成本逐步下降，英國宣布2015—2016年度新裝機組1兆瓦時海上風(fēng)電可以得到ROCs數(shù)量下降到1.9個，2016年后的進一步下降到1.8個，此前已裝機組仍為2個。即便如此，海上風(fēng)電獲得的指標(biāo)也是英國除了波浪能、潮汐能發(fā)電以外最高的[4]。

2.3 ROC交易和目標(biāo)完成

海上風(fēng)電企業(yè)在生產(chǎn)電力后即可從Ofgem獲得ROCs，ROCs有效期為兩年，即第一年多余的ROCs可以用于完成下一年度義務(wù)時使用。發(fā)電企業(yè)可以在銷售電力時將證書一并轉(zhuǎn)讓給電網(wǎng)企業(yè)，也可以在第三方市場上單獨出售ROCs證書從而獲得收益（見圖1）。

而根據(jù)RO制度的規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)必須將購得的ROCs上交Ofgem以完成義務(wù)，如未能按時，可以在9月1日至10月3日期間補交ROCs證書或按照買斷價格支付罰款，并需繳納滯納金。Ofgem收到罰款及滯納金后，扣除RO制度運行的費用后，再根據(jù)電網(wǎng)企業(yè)提交ROCs的數(shù)量將這筆款項返還電網(wǎng)企業(yè)。

這里需要說明的是ROCs的交易并沒有固定價格，其價格的高低取決于ROCs市場的供求情況以及供求雙方（發(fā)電企業(yè)為供方，電網(wǎng)企業(yè)為需方）的市場地位。

3 可再生能源義務(wù)制度的實施效果與存在問題

RO制度下，海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)所獲支持力度最大，這有效降低了海上風(fēng)電項目的成本，增強了項目的盈利性（例如：2014—2015年度，獲得ROCs數(shù)量最多的10大企業(yè)有8個是海上風(fēng)電企業(yè)），促進了產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展。英國海上風(fēng)電裝機規(guī)模和發(fā)電量多年來一直保持世界第一，并擁有了一批較有競爭力的海上風(fēng)電設(shè)計、建設(shè)和運營企業(yè)，新增了數(shù)萬個工作崗位，為英國經(jīng)濟的發(fā)展和低碳化做出了重要貢獻。

但RO制度自身也存在諸多問題，使海上風(fēng)電企業(yè)面臨價格風(fēng)險和并網(wǎng)風(fēng)險，這給產(chǎn)業(yè)發(fā)展也帶來了一些負(fù)面影響。

3.1 價格風(fēng)險

RO制度是基于市場機制進行設(shè)計的，希望自由競爭市場可以配置一個合理的ROCs價格，并以此來促進各種可再生能源技術(shù)的競爭來降低成本，推動技術(shù)進步，進而提高英國可再生能源的發(fā)展水平。但現(xiàn)實中，市場競爭導(dǎo)致ROC的價格難以穩(wěn)定（見表2），同時由于ROCs具有兩年有效期，年度間價格差助長了ROCs的投機行為，進一步增加了市場的不確定性，企業(yè)難以獲得一個穩(wěn)定的預(yù)期，這導(dǎo)致了海上風(fēng)電投資水平出現(xiàn)波動。

表2 2002年以來英國ROC價值變化情況表Tab.2 Real Value of Per ROC of UK Since 2002單位：英鎊

英國RO制度的一個特色是罰款所得返還ROCs證書的提交者，其它國家并沒有類似的安排。即使企業(yè)沒有完成指標(biāo)任務(wù)，它也不會支付高于收購價的價格，因此，官方的買斷價格成為了實際上的最高價格。因為罰款所得再返還，ROCs提交者所得收益將超過買斷價，而且隨著RO完成率下降，罰款總額的增加，ROCs的收益將進一步提升，刺激企業(yè)擴大可再生能源的生產(chǎn)。因此，有無罰款返還對RO制度的運行有著重要影響。

從市場的角度看，ROCs價格高低直接與完成率情況聯(lián)系在一起，而由于市場的不完全性，完成率高低更多的取決于需求方，即RO的目標(biāo)值。如果目標(biāo)值過低，有可能被實際完成量超過，完成率較高，ROCs的價格就會下降，甚至可能低于買斷價格；反之，如果目標(biāo)值較高，實際完成量較低，ROCs的價格將高于買斷價格，RO才可以為企業(yè)提供額外激勵。

此外，如果存在具有市場影響力的大企業(yè)，既生產(chǎn)傳統(tǒng)能源，又生產(chǎn)可再生能源，該企業(yè)有可能通過削減可再生能源的生產(chǎn)來提升ROCs的價格，從而獲益，這將進一步加劇RO市場的波動性。

當(dāng)然，但到目前為止，英國ROCs的價格從未低于買斷價，因為可再生能源產(chǎn)量從未超過目標(biāo)值。

3.2 并網(wǎng)風(fēng)險

不同于上網(wǎng)電價制度（Feed-inTariff，F(xiàn)iT）下實施的強制并網(wǎng)政策，在RO制度下，海上風(fēng)電的發(fā)電企業(yè)需要在市場上自行銷售電力，這使得海上風(fēng)電商面臨著所生產(chǎn)電力無法并網(wǎng)銷售的風(fēng)險。

1989年，英國實施電力市場改革后，市場主體經(jīng)歷了從各環(huán)節(jié)獨立到發(fā)、配、售電環(huán)節(jié)一體化重組的過程，6家同時擁有發(fā)配售（或發(fā)售、發(fā)輸配售）垂直一體化集團公司，占據(jù)英國發(fā)電市場65%和售電市場87%的市場份額，剩余市場份額由獨立發(fā)電或售電公司占有。大公司具有保證海上風(fēng)電入網(wǎng)的便利條件，可以開發(fā)出經(jīng)濟性更好的海上風(fēng)電項目，同時還可以利用公司資產(chǎn)得到更好條件、更大額度的融資，因此，在這樣的市場結(jié)構(gòu)下，RO制度實際上保護了大型企業(yè)的利益，而中小規(guī)模的海上風(fēng)電企業(yè)處于更為不利的境地。

為了解決上述問題，降低企業(yè)投資風(fēng)險，英國政府對RO制度進行了一系列的修訂，比如：承諾解決審批慢、并網(wǎng)難等難題；增加海上風(fēng)電的ROCs數(shù)量；2009年引入凈空（Guaranteed Headroom） 保障制度（新設(shè)目標(biāo)值不斷提升以確保ROCs的需求水平進而消除ROCs價格下跌的風(fēng)險）；2010年4月起，對5兆瓦以下小型電廠實施固定電價（FiT） 政策，確保價格和并網(wǎng)[5]。

4 海上風(fēng)電支持政策的最新動態(tài)

2011年7月，英國發(fā)布了《2011電力系統(tǒng)改革白皮書》，2012年又頒布了《能源法案草案》，著手改革可再生能源政策，提出了RO制度向差價合約固定電價（FiT with CfD（contract for difference））政策過渡方案和初步框架：從2014起，高于5兆瓦的發(fā)電企業(yè)可以在RO制度與差價合約固定電價政策之間進行選擇；而2017年4月以后，對新上項目的實施將不再實行RO政策；原有項目繼續(xù)實施RO制度至2037年，同時2027—2037年的10年間，政府將以固定價格直接向發(fā)電企業(yè)收購ROCs以減少價格和市場波動，確保企業(yè)獲得可預(yù)期收益[6]。

新的差額合約固定電價制度是指政府專門成立的機構(gòu)——低碳合約公司（Low CarbonContracts Company Ltd.） 與海上風(fēng)電等可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂長期合同確定一個合同價格，如果市場平均電價低于合同價，則向發(fā)電企業(yè)予以補貼至合約價；如果市場平均價格高于合約價，則發(fā)電企業(yè)則要返還高出的部分（如圖2所示）。

圖2 差價合約固定電價制度運行圖Tab.2 Real Value of Per ROC of UK Since 2002

市場平均電價指的是英國電力市場的批發(fā)價，而合約電價的設(shè)定原則是與RO、低碳能源的扶持力度一致，保證對可再生能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)投資，具體電價水平因可再生能源的不同種類而相異。根據(jù)已公布的數(shù)據(jù)，海上風(fēng)電的合約電價處于較高水平，2014—2019年的合約電價分別為155、155、150、140、140英鎊，僅低于潮汐能、波浪能的價格水平[1]。在新的制度下，英國政府仍然給予海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予了大力的支持，這為海上風(fēng)電的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

與RO制度相比，對企業(yè)來說，差價合約固定電價政策既為海上風(fēng)電等可再生能源發(fā)電企業(yè)提供了穩(wěn)定、清晰的價格保障和預(yù)期，又保留了市場機制對發(fā)電企業(yè)的激勵作用，即，如果某發(fā)電企業(yè)成本控制的好，就可以獲得額外收入（市場平均電價和企業(yè)電價的差額）。對政府來說，差價合約制度有利于降低補貼金額，減輕財政負(fù)擔(dān)。

5 英國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)扶持政策對我國的啟示

我國海域遼闊，海上風(fēng)能資源豐富，僅近海岸的可利用風(fēng)能資源就達到7億千瓦，且靠近經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，電力消納容易。截至2015年底，中國海上風(fēng)電裝機容量為1 014.68兆瓦，僅占全球的8.3%，落后于英國、德國、丹麥等國，這既與自身所具有的資源優(yōu)勢不符，也與綠色發(fā)展、低碳發(fā)展的理念不符[7]。借鑒英國發(fā)展海上風(fēng)電的經(jīng)驗，我國應(yīng)該在以下幾個方面加以改進。

5.1 重視市場機制作用，培育良好的海上風(fēng)電市場

十幾年來，英國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)從零起步，獲得了巨大發(fā)展，RO制度的市場體制和運作機制發(fā)揮了重要作用。2014年開始引入的差價合約電價制度，仍強調(diào)發(fā)揮市場的作用，鼓勵不同技術(shù)路線的可再生能源、不同的企業(yè)間進行競爭。

我國于2010年10月啟動了首批1 000兆瓦的海上風(fēng)電項目特許權(quán)招標(biāo)，中標(biāo)者均為央企，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍延續(xù)主要依靠政府扶持，由央企來進行項目建設(shè)的模式。政府公布了規(guī)模龐大的發(fā)展規(guī)劃（到2015年，我國海上風(fēng)電裝機將達到5吉瓦），出臺了一系列扶持政策（2014年6月公布了海上風(fēng)電電價政策）。但總體來說，我國海上風(fēng)電發(fā)展未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，進展相對較慢，原因很多，其中很重要的一條就是沒有建立和完善促進海上風(fēng)電發(fā)展的市場機制，難以引導(dǎo)和鼓勵更多的投資者進入市場，培育、壯大海上風(fēng)電的市場規(guī)模。我國也應(yīng)該加快培育包括海上風(fēng)電在內(nèi)的可再生能源市場（2016年3月3日，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，公布了2020年各省（自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)），積極發(fā)揮市場作用，推動海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展[8]。

5.2 提升對海上風(fēng)電的重視程度，加強頂層設(shè)計

英國從保障能源安全，應(yīng)對全球氣候變化，實現(xiàn)綠色發(fā)展的角度認(rèn)識海上風(fēng)電，高度重視海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各種可再生能源發(fā)展規(guī)劃均對海上風(fēng)電做了比較明確、具體的規(guī)劃，RO制度、差價合約政策均將海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)放在優(yōu)先地位，給予巨大的支持。

我國在《可再生能源法》 《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》等法律和規(guī)劃中對風(fēng)電的發(fā)展也有較為明確規(guī)劃，但重點仍在陸上風(fēng)電，對海上風(fēng)電發(fā)展重視程度相對較低。現(xiàn)有的海上風(fēng)電政策都是可再生能源政策、風(fēng)電發(fā)展政策的衍生物，多以管理辦法、規(guī)劃等形式來頒布和實施，海上風(fēng)電還沒有獲得實質(zhì)性的激勵政策。因此，我國應(yīng)將海上風(fēng)電置于更重要的位置，制定更為明確的規(guī)劃和發(fā)展路徑，為海上風(fēng)電發(fā)展提供更強有力的支持。

5.3 加強多方溝通和交流，保持政策穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性

英國在推進海上風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，非常注重立法機構(gòu)、政府部門、社會中介組織、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、居民之間的溝通與交流，盡可能實現(xiàn)多方共贏，推動綠色、低碳經(jīng)濟發(fā)展，培育新產(chǎn)業(yè)。在RO制度向差價合約政策轉(zhuǎn)換過程中，英國政府也提供了多種方案，給予較長的過渡期，保障企業(yè)和投資者的權(quán)益。

我國在推進海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，也應(yīng)多方征求建議，明確管理辦法和扶持政策，注重形成政策的合力，給投資者一個明確、穩(wěn)定、可預(yù)期的信號，鼓勵、支持更多企業(yè)進入海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。

[1]DECC.Contract for Difference：Final Allocation Framework for the October 2014 Allocation Round[EB/OL].[2016-07-20]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/349370/Final_Allocation_Framework.pdf.

[2]Ofgem.Renewables Obligation Annual Report 2014-2015[R]. [2016-07-15].https：//www.ofgem.gov.uk/publications-andupdates/renewables-obligation-ro-annual-report-2014-15.

[3]Ofgem.Renewables obligation certificates and generation（ET6.3）[EB/OL].[2016-07-16].https：//www.gov.uk/government/statistics/energy-trends-section-6-renewables.

[4]DECC.The Renewables Obligation Order 2015[EB/OL]. [2016-07-01].http：//www.legislation.gov.uk/uksi/2015/1947/ pdfs/uksi_20151947_en.pdf.

[5]周立群，寧俊飛，李京曉.上網(wǎng)電價法與新能源配額制優(yōu)劣評述[J].天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報，2013，33（3）：3-6.

[6]王秀麗，劉春陽.英國低碳化電力市場改革方案初析[J].電力系統(tǒng)自動化，2014，38（13）：10-17.

[7]韋有周，林香紅，劉 彬.世界海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的態(tài)勢及啟示[J].經(jīng)濟縱橫，2014（6）：87-91.

[8]任東明，陶 冶.我國可再生能源綠色證書交易系統(tǒng)運行模式研究[J].可再生能源，2013，35（7）：10-13.

Research on the Development of UK's Offshore Wind Industry Policy

WEI Youzhou
(School of Economics and Management,Shanghai Ocean University,Shanghai 201306,China)

Nowadays,the offshore wind industry is becoming the hot point of global renewable energy.UK's offshore wind industry developed very fast in the past decade and has ranked first for many years.The reason behind it is the full support of UK's government.Based on the latest data,this paper analyzes the operation mechanism,the effect,the problem and the transformation to FIF with CfD of the Renewable Obligation, which is the main and core support policy of UK.Finally,some policy suggestions are also given to promote China's offshore wind industry.

offshore wind industry;ocean power industry;renewable energy;Renewable Obligation;FiT with CfD;UK

F

A

2095-1647（2016）04-0059-06

2016-08-04

上海海洋海洋大學(xué)科技發(fā)展專項基金項目“歐美新能源產(chǎn)業(yè)扶持政策的機制、效果及啟示研究” [A2-0302-15-500017]

韋有周，男，博士，副教授，主要研究方向為海洋經(jīng)濟、世界經(jīng)濟，E-mail：yzwei@shou.edu.cn。