中國殘疾人扶貧的發展歷程與政策變遷

吳敏

摘要：新中國成立以來，中國殘疾人扶貧實踐在不斷的摸索中前進，大致經歷了五個階段：社會救濟式的非正式扶貧階段、正式扶貧的起步階段、扶貧攻堅階段、長遠規劃階段和精準扶貧的機制創新階段；其間，扶貧政策的變遷呈現出七種趨勢：從救濟式非正式扶貧到專業扶貧開發、從局部扶貧到全面扶貧、從單一要素扶貧到綜合要素扶貧、從粗略扶貧到精準扶貧、扶貧目標從短期實現和解決生存問題到長遠規劃和兼顧生存與發展、扶貧主體從單一到多元化、扶貧措施從簡單和非專業到多樣和專業化。目前殘疾人扶貧仍然存在重視數量、不重視質量，精準化程度不夠，各部門扶貧任務不明確、考核機制缺失，領導機制與服務機制不完善，注重客觀扶貧、不注重主觀扶貧等問題。應堅持多元、綜合的殘疾人扶貧方向，加強殘疾人社會保障體系建設，建立和完善殘疾人精準扶貧工作機制、領導機制和服務機制，并充分發揮貧困殘疾人的主體能動作用。

關鍵詞：殘疾人扶貧；“造血式”扶貧；“輸血式”扶貧；精準扶貧；扶貧開發；殘疾人社會保障體系；社會救濟制度；殘疾人聯合會

中圖分類號：F126；C913.69文獻標志碼：A文章編號：16748131（2016）06007409

一、引言

在全面建成小康社會的背景下，中國仍肩負著7 000多萬貧困人口脫貧的任務，其中有18%的貧困人口屬于殘疾人參見《未來五年7 000多萬貧困人口全部脫貧》（新華網，2015年10月17日發布）以及《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》（新華網，2015年2月5日發布），其中部分數據經計算得來。另據2016年2月發布的《2015年國民經濟和社會發展統計公報》（http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html），2015年農村貧困人口為5 575萬人，比上年減少1 442萬人。 。與一般貧困人口相比，經過多年脫貧實踐后剩下的殘疾人貧困人口，由于身體缺陷、勞動技能缺失等原因，將是國家扶貧體系中的重點、難點，也將成為國家精準扶貧實踐中的重要突破口。新中國成立以后，中國反貧困實踐在不斷的探索中前進，并取得了舉世矚目的成績，我國學者也對扶貧理論與實踐進行了深入研究，成果頗豐。其中，關于扶貧發展歷程的研究，主要是針對農村扶貧發展的。

關于中國農村扶貧發展階段的劃分，學界的觀點基本相同，僅在起點時間上略有差異：其一是基于廣義扶貧視角（包括救濟式扶貧），認為中國政府一直在致力于改變貧困面貌，因此將新中國成立作為中國扶貧的起點時間（林乘東，1998；鄭榮琦，1999）；其二是基于國家實行有組織、有計劃的扶貧開發視角，將改革開放作為扶貧開發的起點（楊占國 等，2009）。兩種不同的起點確定，關鍵在于對“扶貧”內涵和外延的理解不同，前者將“輸血式”“輸血式”扶貧主要是指各級政府及相關部門通過直接給予貧困者錢物來幫助貧困者得到暫時的溫飽，其本質是“一種社會救助”（譚賢楚，2011）。 的救助扶貧納入扶貧歷程，而后者將大規模、有組織的“造血式”“造血式”扶貧是扶貧主體通過投入一定的扶貧要素（資源）扶持貧困地區和農戶改善生產和生活條件、發展生產、提高教育和文化科學水平，以促使貧困地區和農戶生產自救，逐步走上脫貧致富道路的扶貧行為方式（趙昌文 等，2000）。扶貧作為扶貧的起點。關于殘疾人扶貧發展歷程的研究，我國學者基本遵循的是第二個標準。楊立雄（2009）以1987年第一次全國殘疾人抽樣調查為標志，將1987年作為中國殘疾人扶貧歷程的起點時間并分為三個階段：起步階段（1987—1997年）、攻堅階段（1998—2000年）和長遠規劃階段（2001年以后）；而王金艷等（2006）以1991年國家首次提出開展殘疾人的專項扶貧——康復扶貧為標志，將1991年作為中國殘疾人扶貧歷程的起點。

吳敏：中國殘疾人扶貧的發展歷程與政策變遷

筆者認為，將新中國成立作為殘疾人扶貧發展歷程的起點更為合理，因為從貧困殘疾人的群體特征來看，由于“造血式”扶貧較易忽略貧困個體的差異性，“輸血式”的救濟扶貧無論是在過去還是在現在對于一般貧困殘疾人的幫助更大。因此，本文綜合已有研究成果和目前扶貧政策的新發展，將新中國成立以來中國殘疾人扶貧的歷程分為五個階段，依次分析其扶貧政策的特征與實踐困境，并總結殘疾人扶貧政策變遷的特征與趨勢以及目前殘疾人扶貧政策存在的不足之處，進而提出相應的對策與建議，以期為促進中國殘疾人扶貧工作的全面、有效、精準展開提供政策參考。

二、殘疾人扶貧的發展歷程

新中國成立之初，全國人民普遍生活在貧困的狀態中，中國政府一直在積極地改變貧困的面貌，扶貧工作一直在進行中，而殘疾人扶貧作為國家整體扶貧體系的一部分，也一直在實踐中。從新中國成立初期到改革開放初期，國家通過社會保障的形式（主要以社會救濟為主）在全民范圍內進行輸血式扶貧，對于貧困人群中的殘疾人而言，以社會保障形式出現的救濟扶貧，無疑最能迅速而又直接地解決其生存危機。直到目前為止，社會保障在殘疾人扶貧中的作用都不可小覷，社會保障體系與殘疾人扶貧體系的結合，能夠更有效地配置資源，在殘疾人扶貧中起到了兜底作用，為貧困殘疾人建筑了生活安全網。因此，本文認為救濟式扶貧在殘疾人扶貧發展歷程中意義重大。與此同時，鑒于時間的推移以及當下的扶貧政策的演變，本文將中國殘疾人扶貧歷程分為五個階段。

1.社會救濟式的非正式扶貧階段（1949—1985年）

計劃經濟時期，城鄉二元經濟結構決定了社會救濟是農村濟貧的主要手段。1956年，一屆人大三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，規定農業生產合作社要在生產和生活上對缺乏部分勞動能力和無勞動能力的殘疾社員給予照顧，保證他們的吃、穿、燒柴供應、受教育與死后安葬，初步確立了我國農村五保供養制度，使之成為該階段保障農村貧困殘疾人基本生活的最重要的制度。

1978年，中國迎來了改革開放的新時代。改革開放初期，農村推行了家庭聯產承包責任制，農業經濟發展迅速，很大程度上緩解了農村的貧困，絕對貧困人口從1978年的2.7億減少到1985年的1億人（世界銀行，1993）。即使如此，中國的貧困人口的絕對數量仍很大，貧困開始呈現地域與人群特征，貧困多集中于自然條件惡劣的地區，多發生在社會弱勢群體的身上，殘疾人群體就屬于其中之一。在此期間，經濟體制改革尚處于過渡時期，對殘疾人的幫扶并未突破原有的體制與框架，仍延續了計劃經濟時期城鄉有別的兩條保障路徑，其總體上帶有社會救濟特征。

該階段殘疾人扶貧具有兩大特點：一是扶貧行動具有事后補救的特點。從新中國成立初期到改革開放初期，國家的扶貧行動并無系統的計劃安排，而往往是在產生大量需要救濟的貧民、災民后采取臨時的補救措施。二是扶貧行動以救濟為主。如上所說，在非正式的扶貧環境中，殘疾人扶貧被嵌入在國家整體扶貧的行動中，通過多種社會保障形式幫扶貧困殘疾人；而在當時的社會經濟發展及社會保障水平下，相比其他社會保障形式，社會救濟發揮著主要的幫扶作用。

該階段殘疾人扶貧在國家整體扶貧行動中并未得到重視。在全民物資匱乏的年代，國家需要迅速解決大多數貧困人口的溫飽問題，因此，在眾多需要解決溫飽問題的貧困人口中，貧困殘疾人并不會因為自身的特殊性而具有優先被照顧的優勢，尤其是農村殘疾人在國家扶貧行動處于劣勢地位。在經濟水平低下的計劃經濟時期和改革開放初期，扶貧的對象基本包含了所有的殘疾人，由于城鄉二元隔離的經濟結構，雖然農村殘疾人的貧困程度更加嚴重，但是城鎮殘疾居民和殘疾革命軍人的生活得到了更好的保障。

2.正式扶貧起步階段（1986——1997年）

1986年5月，國務院扶貧開發領導小組辦公室正式成立，之后全國各地紛紛建立專門的扶貧機構，我國開始進入正式扶貧的階段。作為國家扶貧的一部分，殘疾人的扶貧也正式邁入制度化的歷程。1987年4月，第一次全國殘疾人抽樣調查工作正式展開。調查數據顯示，殘疾人的生活普遍比較貧困，貧困殘疾人在貧困人口中占的比例較大，部分地區高達75%，其中很多殘疾人處于極度貧困的境地參見《1987年全國殘疾人抽樣調查研究資料——關于農村殘疾人貧困狀況調查及建議》（中國殘疾人聯合會網，2008年4月7日發布）。 。顯然，殘疾人的貧困已成為一個嚴重的問題。1988年3月，中國殘疾人聯合會成立，標志著殘疾人的扶貧開發已經有專門的組織進行管理；同年9月，國務院批轉《中國殘疾人事業五年工作綱要（1988—1992年）》，規定不僅要幫助殘疾人參與勞動，而且要發揮外部力量的帶動作用（國家計委 等，1998）。1991年，各地紛紛在農村殘疾人生產勞動方面制定了相應的扶助優惠，農村殘疾人中60%以上的人口參與了生產勞動參見《中國殘疾人事業五年工作綱要執行情況》（中國殘疾人聯合會網，2007年11月25日發布）。 。1991年12月，國務院批轉《中國殘疾人事業“八五”計劃綱要（1991—1995年）》， 提出要初步解決殘疾人的溫飽問題，同時首次提出開展殘疾人的專項扶貧——康復扶貧。“八五”綱要實施5年以來，全國505個縣開展了康復扶貧，211萬殘疾人通過康復扶貧擺脫了貧困，64萬特困殘疾人生活得到保障參見《中國殘疾人事業“八五”計劃綱要執行情況》（中國殘疾人聯合會網，2007年11月25日發布）和《中國殘疾人事業主要業務指標完成情況（1988-2007）》（中國殘疾人聯合會網，2008年11月7日發布）。 。1996年，國務院殘疾人工作委員會聯合相關部門制定了《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要（1996—2000年）》。與“八五”綱要相比，“九五”綱要對扶貧目標進行了量化，同時提出了動員社會力量參與殘疾人幫扶活動。經過兩年的努力，226萬貧困殘疾人通過扶貧開發擺脫了貧困，138萬殘疾人通過各種救濟、扶助措施擺脫了貧困參見《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要執行情況統計分析報告——殘疾人扶貧解困情況》（中國殘疾人聯合會網，2007年11月27日發布）。 。

該階段殘疾人扶貧具有如下特征：一是確立了扶貧開發方針。在未確立扶貧開發方針之前，殘疾人扶貧主要以救濟為主；在進入正式扶貧的階段后，國家確立了扶貧開發的方針，以開發扶貧取代簡單的救濟式扶貧。二是開展了專項扶貧。“八五”綱要首次提出開展殘疾人康復扶貧，經過長時間的實踐，康復扶貧被認為具有成本較小、效益較高的優勢，能夠有效且穩定地解決殘疾人貧困問題。三是扶貧兼顧城鎮和農村殘疾人，并逐步向農村殘疾人傾斜，但仍然是城鄉分類實施扶貧措施。隨著農村貧困殘疾人數量的增多，貧困程度的加劇，解決農村貧困殘疾人的溫飽問題逐漸成為殘疾人扶貧的重心，同時也兼顧城鎮貧困殘疾人的扶貧，在城鎮實行專項補助，在農村實行統籌扶助參見《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要執行情況統計分析報告——殘疾人扶貧解困情況》（中國殘疾人聯合會網，2007年11月27日發布）。 。四是注重社會力量的幫扶作用。在“八五”和“九五”綱要提出加大鄉鎮企業和農村大戶等對殘疾人的幫扶、鼓勵社會力量參與扶貧后，出現了“黨政機關、企業事業單位包村”“黨員、干部結對包戶”等做法，不僅增強了扶貧的力量，而且有利于助殘氛圍的形成（鄧樸方，2004）。

該階段殘疾人扶貧開發計劃忽視了部分國定貧困縣以外的殘疾人。在此期間，國家按照人均收入水平的標準劃分了331個國定貧困縣（后來擴大到592個），并以國定貧困縣為重點開發對象投入了大量的人力、物力與財力。但是，只有少部分殘疾人生活在國定貧困縣1997年只有30%的貧困殘疾人生活在592個國定貧困縣中（鄧樸方，1998）。 ，大部分的貧困殘疾人得不到國家扶貧的重點支持。此外，部分沒有勞動力的殘疾人得不到扶貧開發的幫扶，生活沒有保障。1997年，1 700萬貧困殘疾人中有260萬是無勞動能力的重度殘疾人（鄧樸方，1998）。對于重度殘疾人而言，他們無法通過參與勞動生產擺脫貧困，也缺乏健全的社會保障體系保障其基本生活，生活非常困難。

3.扶貧攻堅階段（1998—2000年）

1997年底，全國共有1 372萬貧困殘疾人，占全國5 000萬貧困人口的三分之一（中國殘聯組聯部，1998）。貧困殘疾人多集中于農村地區，尤其是經濟欠發達的中西部農村地區，農村貧困殘疾人占全國殘疾人數量的87.9%，中西部21個省份的貧困殘疾人在全國貧困殘疾人中比例高達91.33%（中國殘聯組聯部，1998）。在此背景下，1998年國務院扶貧開發領導小組和中國殘聯等部門制定了《殘疾人扶貧攻堅計劃（1998—2000年）》（以下簡稱《攻堅計劃》），該計劃繼續堅持“九五”綱要目標，對有勞動能力的殘疾人進行開發扶貧，對無勞動能力的特困殘疾人通過社會保障解決溫飽問題（國務院扶貧開發領導小組 等，1998），但是更加強調社會保障的作用。“九五”期間，解決了829萬農村貧困殘疾人的溫飽問題，保障了城鄉269萬特困殘疾人的基本生活；康復扶貧貸款數額與覆蓋面積逐年增長，截至“九五”末，全國有2 329個縣（市、區）得到康復扶貧貸款，覆蓋比例達83.4%， 80%的市縣和60%的鄉鎮都已建立殘疾人服務社參見《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要執行情況統計分析報告——殘疾人扶貧解困情況》（中國殘疾人聯合會網，2007年11月27日發布）。 。

在扶貧攻堅階段，殘疾人扶貧政策發生了一些變化：一是扶貧目標更加精準，對貧困殘疾人分類實施扶貧計劃。扶貧目標得到進一步的細化，不僅在扶貧對象的數量上做了詳細的規定，而且區分了有勞動能力與無勞動能力的殘疾人以及生活于國定貧困縣與國定貧困縣以外的殘疾人。對有勞動能力的殘疾人進行開發扶貧，對無勞動能力的殘疾人給予社會保障支持；國家扶貧資金全部用于國定貧困縣，其他地區的扶貧資金由地方政府資助（鄧樸方，1998）。二是注重社會保障安全網在扶貧中的作用。隨著重度殘疾人貧困問題的凸出，《攻堅計劃》明確將社會保障列為五種扶貧方式之一，提出要積極發揮社會保障在重度殘疾人扶貧中的兜底作用。

但是《攻堅計劃》所設立的目標超出國家實際的扶貧能力，忽視了扶貧工作的艱巨性與長期性。扶貧攻堅原計劃三年間共扶持876萬名貧困殘疾人，而從“九五”的完成情況來看，5年間共有829萬農村貧困殘疾人得到扶持，沒有完成目標任務。同時，開發扶貧的返貧率較高。大多數殘疾人文化程度不高，也缺乏一定的勞動技能，因此難以脫貧，也較容易返貧。到2000年末，在不考慮返貧等因素前提下，農村可扶持的貧困殘疾人理應下降到214萬，但實際農村可扶持的貧困殘疾人達到682萬參見《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要執行情況統計分析報告——殘疾人扶貧解困情況》（中國殘疾人聯合會網，2007年11月27日發布）。 。

4.長遠規劃階段（2001—2010年）

到2000年底，1 000多萬貧困殘疾人初步解決了溫飽問題，貧困殘疾人數量已由1992年的2 000萬人下降到979萬人（國務院扶貧開發領導小組 等，2001）。然而，貧困殘疾人扶貧的任務仍比較艱巨，存在多方面的困難。2001年6月，國務院（2001）發布《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，提出“盡快解決少數貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區的基本生產生活條件，鞏固溫飽成果……要把貧困地區尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發的首要對象……要重視做好殘疾人扶貧工作，把殘疾人扶貧納入扶持范圍，統一組織，同步實施。”殘疾人的扶貧成為國家扶貧開發工作的重要組成部分之一。同年10月，國務院扶貧開發領導小組聯合中國殘聯等部門制定了《農村殘疾人扶貧開發計劃（2001—2010年）》，提出不僅要解決貧困殘疾人的溫飽問題，還要提高貧困殘疾人的生活質量與綜合素質（國務院扶貧開發領導小組 等，2001）。2006年，國務院批轉《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要（2006—2010年）》。與“十五”綱要相比，“十一五”綱要的扶貧任務更加具體，主要集中于解決溫飽問題、就業培訓、危房改造三個方面（國務院殘疾人工作委員會，2006）。“十一五”期間，共計932.2萬貧困殘疾人得到扶持，其中6184萬人次解決了溫飽問題；40多萬貧困殘疾人參與了實用技術培訓；近50萬戶貧困殘疾人的危房完成了改造參見《2006年中國殘疾人事業發展統計公報》《2007年中國殘疾人事業發展統計公報》《2008年中國殘疾人事業發展統計公報》《2009年中國殘疾人事業發展統計公報》和《2010年中國殘疾人事業發展統計公報》（中國殘疾人聯合會網），其中部分數據經計算得來。 。

該階段殘疾人扶貧發生了以下變化：一是扶貧行動具有長遠的計劃。在前幾個階段，殘疾人扶貧計劃一般以五年為期；進入新世紀以后，殘疾人扶貧計劃以十年為期，從長時間段著手扶貧計劃的制定，更有利于看清問題，也有利于各項政策間的銜接。二是扶貧目標逐漸集中于若干個重點領域并予以量化。 “十一五”綱要的扶貧目標主要集中于解決溫飽、就業培訓和危房改造三個領域，且對每個目標在數量上作了相應的規定，不僅細化了任務，而且可以從數量上對扶貧目標進行考核。三是關注貧困殘疾人的發展問題。從幾個重要扶貧政策的演變來看，扶貧目標經歷了一個從“解決貧困殘疾人溫飽問題”過渡到“不僅要解決一般貧困殘疾人的溫飽，而且要保障特困殘疾人的生活”，再轉為“在解決溫飽問題基礎上，鞏固溫飽成果，提高貧困殘疾人的生活質量與素質”的過程。該階段的殘疾人扶貧已經開始關注殘疾人的發展問題，在扶貧的質量上有一定的突破。

5.精準扶貧的機制創新階段（2011—）

2011年5月，國務院批轉《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》，聚焦四個扶貧任務：一是貧困殘疾人生活狀況的改善，二實用技術培訓，三是扶貧基地建設，四是危房改造參見《中國殘疾人聯合會.農村殘疾人扶貧工作“十二五”實施方案》（中國殘疾人聯合會網，2012年3月6日發布）。 。同年12月，國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，將貧困殘疾人列為重點扶持群體之一，繼續落實“將殘疾人扶貧納入規劃，統一組織，同步實施”的規定，并在“同等條件下優先安排，加大支持力度”。2012年1月，國務院辦公廳印發《農村殘疾人扶貧開發綱要（2011—2020年）》，將十年間的扶貧計劃按照“十二五”和“十三五”兩個時間段進行安排，不僅規定了每個階段的扶貧任務和目標，而且提出了具體的政策保障與扶持措施。同月，國務院殘疾人工作委員會印發《關于貫徹實施〈農村殘疾人扶貧開發綱要（2011—2020年）〉重要政策措施分工方案》，依據相關部門和單位的職責，結合具體的扶持措施，對相關部門和單位進行分工，并規定各自的工作職責與工作要求。2014年7月，中殘聯聯合國務院扶貧辦等部門出臺《關于創新農村殘疾人扶貧開發工作的實施意見》，提出要建立精準扶貧工作機制。精準扶貧的提出，創新了新時期扶貧開發模式，有利于提高扶貧工作的效率與效益，成為新一輪扶貧工作的發展方向。

三、中國殘疾人扶貧的政策變遷與改進

1.殘疾人扶貧政策變遷的特征和趨勢

從新中國成立以來，中國的殘疾人扶貧歷程經歷了五個階段，從每個階段殘疾人扶貧政策的特征來看，其演變具有如下幾個趨勢：

（1）從救濟式非正式扶貧向專業扶貧開發發展。從新中國成立初期到改革開放前期，殘疾人扶貧以非正式的救濟式扶貧為主；到了20世紀80年代中后期，以國務院扶貧開發領導小組辦公室和中國殘疾人聯合會的成立為標志，殘疾人扶貧邁入專業扶貧開發的歷程。

（2）從局部扶貧向全面扶貧發展。在救濟式扶貧階段，扶貧的對象主要是貧困程度較為嚴重的殘疾人。進入正式扶貧階段后，扶貧對象從以重度殘疾人為主過渡到兼顧無勞動能力的重度殘疾人與有勞動能力的輕度殘疾人，從以國定貧困縣殘疾人為主過渡到兼顧貧困與非貧困地區的殘疾人，從以中西部地區農村殘疾人為主過渡到覆蓋全國范圍的貧困殘疾人，逐步實現全面扶貧。

（3）從單一要素扶貧向綜合要素扶貧發展。在初期扶貧階段，殘疾人扶貧重點關注的是殘疾人的溫飽問題；隨著經濟社會的發展，扶貧逐漸從單一的關注溫飽問題轉向關注貧困殘疾人和殘疾家庭現代化發展的全方面扶貧。比如，重視殘疾人和殘疾人子女的教育培訓，以減緩貧困的代際傳遞；關心貧困殘疾人的社會融合，以幫助貧困殘疾人回歸正常的社會生活；等等。

（4）從粗略扶貧向精準扶貧發展。從扶貧發展歷程來看，無論是扶貧目標還是扶貧措施，或是扶貧對象等，扶貧開發工作呈現出從粗略化、非系統化向精確化、系統化方向發展的趨勢。尤其目前確定了精準扶貧的工作機制：首先，做好貧困殘疾人建檔立卡的工作，摸清楚扶貧的對象；其次，對扶貧對象分門別類地實施扶貧計劃，堅持“一戶一策”；最后，嚴格和精確地管理扶貧資金，確保扶貧資金不“張冠李戴”。這些舉措進一步推動了扶貧工作的精準化發展。

（5）扶貧目標從短期實現向長遠規劃、從解決生存問題向生存與發展兼顧發展。2000年以來，殘疾人扶貧工作設立了十年的發展目標，目前處于第二個十年規劃的中期階段。從目標內容來看，隨著社會經濟的發展與扶貧開發的進行，殘疾人扶貧已經從解決基本生存問題過渡到解決溫飽問題、鞏固溫飽成果、實現全面發展的階段。

（6）扶貧主體從單一向多元化發展。在早期的扶貧階段，扶貧主體以政府力量為主。從20世紀80年代后期起，扶貧主體從政府主導過渡到在政府主導下多種社會力量參與；社會力量從農村鄉鎮企業、農村專業大戶，擴展到黨政機關、企事業機關，再擴展到各類民間公益組織、社會群眾，進一步拓展到國際公益組織和國際扶貧組織等，逐步吸收各種社會力量參與扶貧。

（7）扶貧措施從簡單向多樣、從非專業向專業化發展。目前殘疾人扶貧有著多樣化的扶貧措施，具體包括就業扶貧、科技扶貧、康復扶貧、金融扶貧等。這些扶貧措施是在綜合殘疾人的需求、扶貧的成效以及扶貧的困難等多種因素的基礎上發展而來，相比早期階段簡單的物資扶貧和救濟扶貧，更加專業和科學，極大提升了扶貧成效。

2.目前殘疾人扶貧政策存在的問題

楊立雄（2009）認為殘疾人扶貧政策存在以下不足：注重扶貧開發，忽視社會保障的建設；重視東部地區的扶貧，忽略西部地區的扶貧；重視扶貧基礎設施的建設，不重視人力資源的開發；重視實物扶貧，忽略文化精神扶貧；重視建設新制度，忽略目前制度間的整合。隨著時間的推移，其中有些問題在逐漸得以解決，比如，國家逐漸重視社會保障體系與扶貧體系的結合，但還有些問題仍存在，比如扶貧相關制度間的銜接。除此之外，筆者認為目前中國的殘疾人扶貧政策還存在以下不足：

（1）注重數量，不注重質量。從殘疾人扶貧實踐來看，偏重于扶貧任務數量的完成，而缺乏對扶貧質量的考核。以“十二五”綱要為例，“扶持1 000萬農村貧困殘疾人增加收入、改善生活狀況”是扶貧目標之一（國務院殘疾人工作委員會，2011）。2011—2014年，全國共扶持了913.6萬貧困殘疾人參見2012—2015年《中國殘疾人事業統計年鑒》，數據經計算得來。 ，此處“913.6萬的貧困殘疾人”是接受“扶持”的人數，而不是“脫貧”人數，也不全是“增加了收入、改善了生活”的人數。在基層扶貧實踐中，只要給予了殘疾人幫助，都可以被納入扶持的范圍；而扶持的效果（如增加收入、改善生活狀況等），卻無明確的衡量指標，也沒有被納入扶貧任務完成情況的考核中。由此來看，扶貧只完成了數量上的任務，而輕視了對扶貧質量的考核。

（2）扶貧的精準化程度不夠。一是缺乏統一的識別標準，對扶貧對象認識不清。自對貧困人口建檔立卡以來，在貧困殘疾人的數量方面，中殘聯統計的人數與國家扶貧辦統計的人數有一定的出入。其中很重要的原因之一在于缺乏統一的識別標準，從而導致地方相關部門在統計工作中做法不一在貧困線方面，一些地方以國定貧困線為劃分標準，一些經濟較發達的地方則以省定貧困線為標準。在幾個特殊人群的涵蓋方面，部分地方以“實際貧困狀態”為標準，將殘疾人五保戶、殘疾人低保戶都納入考慮的范圍；而部分地方則以“家庭收入”為標準，若殘疾人因享有低保而使得家庭收入超過規定的貧困線時，即使有勞動能力與勞動意愿也將被排斥在扶貧對象的范圍之外。 。這種缺乏統一標準的做法，容易導致理應成為扶貧對象的貧困人口被排斥在幫扶范圍外，使得建檔立卡工作失去原有的意義。二是政策措施分類指導的細化程度不夠。不同殘障類別的貧困殘疾人在扶貧項目的選擇上都有自身的局限性。以失明的殘疾人為例，一般的種養殖業和手工業的扶貧項目不太適合失明殘疾人，而小規模的庭院經濟則較為適合。但是，目前的扶貧項目與實用技能培訓在此方面還有欠考慮，措施細化的程度仍不足。三是對扶貧對象的能力認識不充分。在目前的扶貧過程中，扶貧主體仍以“有無勞動力”為標準將殘疾人分為可扶持與不可扶持的對象，這種認識是從殘疾人的生理角度出發，是被動的區分方式。若從主觀能動的角度出發，依據殘疾人的需求給予一定的外力，則其可能從無勞動能力變為有勞動能力。

（3）各部門間的扶貧任務分工不明確，且缺乏對部門扶貧成效的考核機制。2012年，國務院殘工委印發《關于貫徹實施〈農村殘疾人扶貧開發綱要（2011-2020）〉重要政策措施分工方案》，分工方案明確了各項扶貧開發任務的牽頭單位與相關參與單位，但各單位間的扶貧任務不夠明確。比如，由農業部、人力資源社會保障部、財政部、扶貧辦、中國殘聯等部門參與的就業培訓計劃，提出由政府部門舉辦或資助的培訓機構與項目要優先對殘疾人培訓，“陽光工程”和“雨露計劃”要積極培訓殘疾人和殘疾人家庭。“優先”與“積極”的表達實際上是非常的模糊，也是無法度量的，在基層操作中，很容易因此而忽視了貧困殘疾人的利益。各部門承擔的扶貧任務模糊不清，進而難以對各部門扶貧成效進行考核，導致一些部門在殘疾人扶貧中行動不到位，減緩了扶貧的進程。

（4）殘疾人扶貧的領導機制與服務機制不完善。扶貧是一項需要社會各方合力完成的事業。長期以來，殘疾人扶貧工作都是由國務院扶貧辦領導、各部門配合進行。具體到殘疾人扶貧各項任務的落實上，不同的任務分別由不同部門負責具體實施。例如，殘疾人的收入增加、危房改造、康復救助、實用技術培訓分別由扶貧辦、住房城鄉建設部、衛生部、中殘聯牽頭負責。但如上文所說，各部門在殘疾人扶貧中所被分配的任務并不清晰，使得部分部門難以發揮自身的領導作用，也難以在扶貧過程中為貧困殘疾人爭取利益。由于某些部門對殘疾人扶貧的輕視，原本一些由該部門負責的扶貧項目或者一些邊緣性的項目被推給殘聯，而殘聯沒有足夠的力量或資源獨立完成某些項目或解決某些問題，導致貧困殘疾人的利益受損。另外，在基層扶貧實踐中，各部門間不僅缺乏有效的溝通和交流，而且各自掌握的有關殘疾人的信息也非全部共享，導致扶貧資源浪費、殘疾人求助無門等問題。

（5）重視客觀扶貧，輕視主觀扶貧。從扶貧政策變遷歷程來看，在扶貧過程中，無論是在扶貧項目推行的過程中，還是在尋找解決扶貧困境對策的過程中，多遵循由外入內的工作思路，即“我能為扶貧對象做些什么？我能改善哪些客觀的外在條件幫助其脫貧？”而較少立足于“扶貧對象”，讓扶貧對象在外界施予援助前進行自我剖析：“我能為擺脫貧困做些什么？我需要改變些什么以擺脫貧困？”。目前扶貧在一定程度上忽視了被扶持者內在的主觀能動作用，導致一部貧困殘疾人“等扶貧”“靠扶貧”“被扶貧”的現象，將扶貧解困當作只是國家和政府的事情。對此，需要對目前“扶貧主體”與“扶貧對象”之間的角色重新進行思考，誰才是真正的扶貧的主體？

3.對策與建議

（1）堅持多元、綜合的殘疾人扶貧方向。在堅持扶貧主體多元化的前提下，扶貧不應局限于狹隘的扶貧范圍，還要兼顧與貧困有關的社會保障領域、教育領域、康復領域和就業領域等。建立完善的殘疾人社會保障體系，是殘疾人扶貧的關鍵，具有兜底的作用；促進農村殘疾人及其家庭就業增收，是提高殘疾人生活水平、加快殘疾人小康進程的關鍵舉措；加強殘疾人的技能培訓和殘疾人家庭子女的教育，不僅可以提高殘疾人的勞動素質，增強其就業能力，還可以有效地遏制貧困的代際傳遞。

（2）加強殘疾人社會保障體系建設，加大保障力度。面對長期存在的貧困殘疾人數量大、貧困程度深、返貧率高等問題，必須加強殘疾人社會保障體系建設，提高社會保障水平。在社會保障體系建設中，首先，應該做好殘疾人社會保險工作，尤其應拓寬養老保險和醫療保險的覆蓋面，將所有殘疾人納入保障的范圍，并盡量給予保費補貼，提高保障水平，比如拓寬醫療報銷的項目、增加醫療報銷的比例等。其次，要增加殘疾人的社會福利優惠，重點推行殘疾人兩項補貼制度在全國范圍的建立并適當提高補貼的標準，積極拓展有關殘疾人的社會福利項目，在堅持普惠殘疾人的基礎上要偏重對重度殘疾人及其家屬的照顧。最后，要積極對殘疾人實施社會救濟，將符合政策標準的殘疾人納入最低生活保障范圍，并做好最低生活保障政策與扶貧政策的銜接工作；同時，還要加大低保政策的靈活性，適當放寬貧困殘疾人的資格準入條件，把收入超標但有實際生活困難的殘疾人納入低保范圍。

（3）建立和完善殘疾人精準扶貧工作機制。一是在政策上統一扶貧對象的識別標準，并將殘障類別、年齡段甚至性別納入分類施展扶貧措施和項目的標準范圍內，同時也允許地方根據自身經濟條件狀況有所變動；二是明晰各部門的扶貧任務，將扶貧任務分解到各部門職責范圍內，不僅要做到切實可行，而且要避免扶貧任務在部門間的重疊；三是精準識別扶貧對象的所能、所需，開發殘疾人的潛能，根據所需和所能給予扶持；四是對扶貧成效進行精確化考核，不僅要注重數量的完成，還要注重質的提升，將扶貧質量納入扶貧成效考核機制中；五是精準管理扶貧資金和資源，建立扶貧資金的責任機制和監督反饋機制，加大對扶貧資金的監管，不僅做好自上而下的部門監管，也要做好自下而上的公眾監督。

（4）完善殘疾人扶貧的領導機制與服務機制。在國務院扶貧辦的領導下，各部門在明確自身扶貧任務的基礎上，要提高對殘疾人扶貧的認識，發揮各自在殘疾人扶貧中的積極作用。殘聯作為代表和服務殘疾人的組織，在殘疾人扶貧中起到關鍵的作用，因此可以適當在資金和相關資源方面向殘聯傾斜，增加殘聯的能力，發揮殘聯在相關部門間的紐帶作用。此外，要加強部門間的溝通與合作，構建部門間交流暢通的扶貧信息網絡，協力做好扶貧工作。

（5）變客體為主體，發揮貧困殘疾人的主體能動作用。解決殘疾人的貧困問題，不能一味地依靠外界的援助，也不能完全依靠殘疾人自食其力。在目前的情況下，“扶貧主體”與“扶貧對象”間的角色應該相互融合，重視殘疾人自身在扶貧過程中的主觀能動作用，將殘疾人融合在扶貧行動中。對此，一是要注重殘疾人的精神扶貧、心理扶貧，讓殘疾人認識自我，堅定其擺脫貧困的決心與意志；二是要注重對殘疾人人力資源的開發，使其在扶貧過程中積極貢獻自身的力量；三是要塑造健康的扶貧氛圍，以參與生產勞動為榮，以通過自身努力擺脫貧困為榮，減少和杜絕“等扶貧”“靠扶貧”的現象。

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The Development Process and Policy Evolution of

Chinas Poverty Alleviation for the Disabled People

WU Min

（School of Graduate Students， Chinese Academy of Social Science， Beijing 102488， China）

Abstract： Since the founding of new China， Chinas poverty alleviation practice for the disabled people has been in the continuous exploration and roughly experienced such five mechanism innovation stages as the informal poverty alleviation stage with the characteristics of the social relief， the initial stage of formal poverty alleviation， a crucial stage for poverty alleviation， a longterm planning stage， and the stage for precise poverty alleviation. During these stages， poverty alleviation policy evolution has such seven tendencies as from reliefstyle informal poverty alleviation to specialized poverty alleviation development， from local poverty alleviation to global poverty alleviation， from single factor poverty alleviation to comprehensive factors poverty alleviation， from rough poverty alleviation to precise poverty alleviation， poverty alleviation goal from shortterm realization and solving survival problems to longterm plan and solving both survival and development problems， the main body of poverty alleviation from single to diversification， and poverty alleviation measure from simple and nonspecialized to diversification and specialization. Presently， the poverty alleviation for the disabled people still has problems in laying emphasis on the quantity not on quality， insufficient precision， unclear poverty alleviation task of each department and short of examination mechanism， incomplete leadership mechanism and service mechanism， the importance attached to objective poverty alleviation not to subjective poverty alleviation and so on. China should stick to multiple and comprehensive poverty alleviation direction for the disabled people， consolidate social security system construction for the disabled people， set up and perfect the working mechanism， leadership mechanism and service mechanism of precise poverty alleviation for the disabled people， and let the disabled people sufficiently play their subjective and active role.

Key words： poverty alleviation for the disabled person； bloodmakingstyle poverty alleviation； bloodtransfusionstyle poverty alleviation； precise poverty alleviation； poverty alleviation development； social security system for the disabled people； social relief system； the disabled people league

CLC number：F126；C913.69Document code：A Article ID：16748131（2016）06007409

（編輯：楊睿；段文娟）