縣管校聘教師管理體制存在的問(wèn)題及優(yōu)化

摘 要

“校管校用”制度下條快分割的人事關(guān)系，凸顯了教師資源校際間不均衡的矛盾，也阻礙了區(qū)域教師的科學(xué)有序流動(dòng)，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教師資源均衡配置實(shí)效不足。為打破教師流動(dòng)的政策壁壘，真正促進(jìn)教師在區(qū)域內(nèi)科學(xué)、合理、有序地流動(dòng)，縣管校聘的教師管理體制應(yīng)運(yùn)而生。通過(guò)梳理“縣管校聘”實(shí)施的背景及優(yōu)勢(shì)，并結(jié)合其在具體實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，對(duì)教師管理體制進(jìn)行探索，嘗試提出變革創(chuàng)新的策略。

關(guān)鍵詞

縣管校聘 教師管理體制 變革創(chuàng)新

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》提出：把教育公平作為國(guó)家基本教育政策。然而受歷史、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素影響，我國(guó)教育發(fā)展并不均衡，尤其是義務(wù)教育階段師資配置及教學(xué)水平不均衡現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重，因此，構(gòu)建完善的教師管理制度、形成科學(xué)合理的教師流動(dòng)機(jī)制成為實(shí)現(xiàn)教育公平最有效的途徑和突破口。一直以來(lái)，教師管理實(shí)行的基本制度是校管校用，在大眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源需求日益增大的今天，該制度條塊分割的人事關(guān)系，不僅凸顯了教師資源校際不均衡的矛盾，也阻礙了區(qū)域教師的科學(xué)有序流動(dòng)，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教師資源均衡配置實(shí)效不足。校管校用制度實(shí)施過(guò)程中遇到的具體困難，推進(jìn)了縣管校聘管理體制變革的步伐。

一、縣管校聘政策的出臺(tái)背景

2014年8月，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見(jiàn)》，提出在義務(wù)教育階段推進(jìn)“縣管校聘”制度改革，打破教師管理體制障礙，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段縣（區(qū)）內(nèi)教師的充分流動(dòng)。隨后，在2015年，教育部選取19個(gè)區(qū)縣開(kāi)始試點(diǎn)，“縣管校聘”逐漸在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。

1.“校管校用”制度下，校際教師資源不均衡矛盾突出

第一，校際編制的不均衡，小規(guī)模學(xué)校缺編問(wèn)題突出。“校管校用”是以學(xué)校為單位核編的，在統(tǒng)一生師比標(biāo)準(zhǔn)下，小規(guī)模學(xué)校因?yàn)閷W(xué)生數(shù)量少，往往很難配齊所有學(xué)科的專職任課教師。因而，小規(guī)模學(xué)校不僅常常存在整體缺編的問(wèn)題，結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象也較為突出。第二，校際薪酬、福利待遇等差別較大。“校管校用”制度下，區(qū)域內(nèi)不同學(xué)校在教師待遇、學(xué)習(xí)與發(fā)展機(jī)會(huì)、職務(wù)職稱晉升機(jī)會(huì)等方面差異較大。由于資源聚集效應(yīng)，往往出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校及其教師的發(fā)展越來(lái)越好，而薄弱學(xué)校及其教師的發(fā)展愈加陷入困境的狀況，這一狀況不利于優(yōu)質(zhì)教師資源的均衡配置和教育的整體均衡發(fā)展。

2.區(qū)域教師流動(dòng)遭遇政策壁壘

教師流動(dòng)，指教師在地域、城鄉(xiāng)、學(xué)校、崗位等之間的移動(dòng)、變動(dòng)等。教師流動(dòng)的形式也分為單向流動(dòng)和雙向流動(dòng)。然而，不管哪一種流動(dòng)方式都會(huì)遭遇到政策上的壁壘。第一，教師由城至鄉(xiāng)單項(xiàng)流動(dòng)——送教下鄉(xiāng)與頂崗交流。送教與支教的核心是送與支，既具有單向性，又具有援助性，還具有短期性與不穩(wěn)定性，這些都造成了送教或支教的教師往往主人翁意識(shí)不強(qiáng)，很難真正融入學(xué)校，教學(xué)質(zhì)量難以保證。同時(shí)，該項(xiàng)舉措也沒(méi)有激活被送教或支教學(xué)校教師發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力機(jī)制，沒(méi)能從根本上解決農(nóng)村學(xué)校教師資源稀缺、教學(xué)能力薄弱、教師結(jié)構(gòu)不良等問(wèn)題。第二，城鄉(xiāng)教師初步雙向交流——師徒牽手與互派交流。師徒牽手與互派交流主要是以剛性制度要求干部交流的比例、年齡、條件等，企圖緩解農(nóng)村師資的結(jié)構(gòu)性短缺或優(yōu)質(zhì)師資缺乏的狀態(tài)，但在實(shí)施的過(guò)程中同縣不同酬、人走關(guān)系不動(dòng)、派出校與派入校管理真空、學(xué)校保護(hù)主義等突出問(wèn)題仍沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性解決，缺乏時(shí)效性和長(zhǎng)效性。

3.教育資源均衡配置在教師層面受阻

因沒(méi)有徹底打破教師流動(dòng)的政策壁壘，建立起完善的體制機(jī)制，因此現(xiàn)行關(guān)于教師資源均衡配置的各種措施時(shí)效性不足，不能從根本上滿足優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展的需求，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，教師對(duì)待交流態(tài)度消極。部分教師，尤其是優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教師不愿意交流到農(nóng)村學(xué)校，他們認(rèn)為參加校際交流會(huì)給生活、工作帶來(lái)不便；同時(shí)在實(shí)現(xiàn)同城同薪的地方，許多農(nóng)村與薄弱校的教師也不愿意參與交流，他們認(rèn)為交流到中心校壓力較大而放棄參與交流[1]。第二，流動(dòng)投機(jī)性較強(qiáng)。參與交流后，可以提高晉升職稱的概率，縮短等待時(shí)間[2]。同時(shí)也存在薄弱學(xué)校部分教師利用身份轉(zhuǎn)換的機(jī)會(huì)尋找優(yōu)質(zhì)學(xué)校，造成了學(xué)校間教師資源的“馬太效應(yīng)”。第三，學(xué)校本位思想嚴(yán)重。一些校長(zhǎng)反映，為了保存學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源，保證學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，保持學(xué)校的辦學(xué)品質(zhì)，除非是為了教師職稱晉升，一般不愿意把骨干教師和優(yōu)秀教師納入交流行列[3]。

二、縣管校聘的優(yōu)勢(shì)

縣管校聘是一項(xiàng)新的教師人事管理制度，是一次教師管理體制的變革，該制度通過(guò)采取縣級(jí)教育主管部門(mén)從總量控制、崗位結(jié)構(gòu)、人員身份等對(duì)縣域內(nèi)教師進(jìn)行全局管理，學(xué)校通過(guò)崗位配置對(duì)教師數(shù)量、學(xué)科結(jié)構(gòu)等進(jìn)行統(tǒng)籌，通過(guò)這樣一系列改革來(lái)釋放改革紅利，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡和教育公平。“縣管校聘”管理改革，使教師由傳統(tǒng)的“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“系統(tǒng)人”，從根本上打破了教師“流而不動(dòng)”的制度桎梏，為縣域內(nèi)推進(jìn)教師交流輪崗提供了制度保障[4]。在這一過(guò)程中，縣管校聘制度在很大程度上促進(jìn)了教師管理體制的改革和教師人力資源的優(yōu)化配置。

1.理順管理關(guān)系，明確管理職責(zé)

首先，區(qū)縣編辦與人社、教育部門(mén)根據(jù)學(xué)校發(fā)展需求及中央和省級(jí)的相關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)教師編制進(jìn)行核定和管理。其次，人社部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)教育事業(yè)單位崗位進(jìn)行審核，根據(jù)教育主管部門(mén)提供的教師需求方案對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的教師補(bǔ)充計(jì)劃進(jìn)行核準(zhǔn)。最后，教育主管部門(mén)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)師資均衡配置的綜合規(guī)劃和管理及其他相關(guān)工作。

2.打破政策壁壘，暢通流動(dòng)機(jī)制

縣管校聘的管理體制改革，打破了按校定編的傳統(tǒng)編制管理辦法，即教師編制將不再與學(xué)校掛鉤，而是改由區(qū)縣編辦根據(jù)全縣教育事業(yè)的發(fā)展和辦學(xué)規(guī)模定期核定全縣教師的編制總數(shù)，實(shí)行教師編制區(qū)縣統(tǒng)一核定、定期調(diào)整、動(dòng)態(tài)管理。這種新的管理模式打破了學(xué)校對(duì)教師的“一校所有制”，更好地實(shí)現(xiàn)了政校分離、管辦分離、聘用分離，消解教師流動(dòng)制度障礙。例如，成都市青羊區(qū)成立教師人才管理服務(wù)中心，通過(guò)解除教師與學(xué)校的人事關(guān)系來(lái)促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師資源在區(qū)域內(nèi)的共享[5]。

3.整合師資資源，優(yōu)化師資配備

縣管校聘制度踐行了教師資源優(yōu)化配置的方法：首先，縣管校聘教師管理制度對(duì)教師崗位目標(biāo)、職責(zé)、任務(wù)性質(zhì)等具體要求進(jìn)行定性、定量分析，并從知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)、性格等維度對(duì)任職教師進(jìn)行具體調(diào)研、分析與測(cè)評(píng)。其次，縣管校聘框架下，教師有選擇學(xué)校和崗位的自由，人才中心也有調(diào)整教師崗位的權(quán)利，對(duì)不能勝任工作的教師實(shí)行辭聘解聘。最后，縣管校聘制度框架下，教師人才中心定期對(duì)教師進(jìn)行培訓(xùn)，既對(duì)教師進(jìn)行工作方法的培訓(xùn)，也對(duì)教師進(jìn)行職業(yè)規(guī)則及個(gè)人成長(zhǎng)的培訓(xùn)，讓教師不斷進(jìn)步、不斷發(fā)展，讓教師資源實(shí)現(xiàn)增值。

三、縣管校聘在實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題

如上所述，縣管校聘政策的頒布對(duì)于促進(jìn)理順管理關(guān)系、明確管理職責(zé)，打破政策壁壘、暢通流動(dòng)機(jī)制，整合師資資源、優(yōu)化師資配備都發(fā)揮著重要作用，但是不可辯駁的是，縣管校聘在實(shí)踐過(guò)程中也面臨著突出問(wèn)題，集中表現(xiàn)在以下幾方面。

1.管用分離與學(xué)校自主管理的矛盾

縣管校聘中，教職工編制的管理將授權(quán)教師管理服務(wù)中心，徹底打破教師與學(xué)校間的人事關(guān)系束縛。教師的個(gè)人編制和身份管理與崗位管理相分離。校長(zhǎng)不具有人事聘用權(quán)，只有崗位使用權(quán)。一方面與現(xiàn)代學(xué)校制度所倡導(dǎo)的學(xué)校自護(hù)管理、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、校長(zhǎng)自主辦學(xué)等理念有一點(diǎn)沖突；另一方面教師的戶籍脫離學(xué)校滯后，學(xué)校對(duì)教師的管理權(quán)威下降，導(dǎo)致部分教師自以系統(tǒng)人為由，不服從校領(lǐng)導(dǎo)的安排和管理，不承擔(dān)教學(xué)以外的任何行政工作，不參加教學(xué)以外的任何活動(dòng)[6]。

2.全面推進(jìn)與教師整體認(rèn)識(shí)滯后的矛盾

推行縣管校聘的核心是通過(guò)教師管理體制的變革，打破教師流動(dòng)的政策壁壘，促進(jìn)教師人力資源的科學(xué)調(diào)配，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡，促進(jìn)教育公平。這是從教育滿足社會(huì)大眾的需求出發(fā)的，但對(duì)教師個(gè)體來(lái)說(shuō)，通常更關(guān)注個(gè)體發(fā)展需求，更希望自己能始終在一個(gè)優(yōu)質(zhì)的平臺(tái)上獲得各方面充分的發(fā)展，滿足工作生活等不同層次的需求。因此，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，往往出現(xiàn)由于教師整體認(rèn)識(shí)滯后而導(dǎo)致的教育均衡與教師個(gè)體發(fā)展需求的矛盾。另外，教師對(duì)于城鄉(xiāng)教師交流制度的使命意識(shí)缺乏，因此，在交流環(huán)節(jié)中，只是當(dāng)作制度的安排。

3.“無(wú)校籍管理”使交流教師喪失歸屬感

“無(wú)校籍管理”使教師失去歸屬感，教師的編制從學(xué)校脫離出來(lái)，教師與學(xué)校的關(guān)系將以簽合同的方式進(jìn)行，以確定教師在校執(zhí)教年限及教學(xué)內(nèi)容等。這意味著長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年之久的教師鐵飯碗時(shí)代將由此被打破。這一方面能激活教師的流動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)教師自主發(fā)展的意識(shí)；另一方面也可能影響教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性和教師自身的成長(zhǎng)。

4.校際文化交融與文化沖突的矛盾

縣管校聘在區(qū)縣人事管理中心的統(tǒng)一調(diào)配下，學(xué)校的教師資源結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、新老教師比例、男女教師比例都更加科學(xué)合理，有利于通過(guò)教師流動(dòng)不斷引進(jìn)新的教育理念和新的發(fā)展活動(dòng)，促進(jìn)校際文化的多元交融，優(yōu)化完善和創(chuàng)新。目前的教師交流僅僅停留于制度的交流，并未形成深層次的文化交流。教師的文化交流，就是交流雙方學(xué)校對(duì)于交流教師背后的文化認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)雙方教育文化的交流。有些教師從城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校，很難融入農(nóng)村學(xué)校的環(huán)境和文化，導(dǎo)致教師專業(yè)發(fā)展和成長(zhǎng)陷入困境。

四、縣管校聘教師管理體制優(yōu)化的對(duì)策建議

縣管校聘作為一場(chǎng)教師管理體制變革的嘗試，是為了打破教師流動(dòng)的政策壁壘，真正促進(jìn)教師在區(qū)域內(nèi)科學(xué)、合理、有序地流動(dòng)。在對(duì)縣管校聘政策進(jìn)行基本分析之后，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手，促進(jìn)縣管校聘政策的有效落實(shí)。

1.加強(qiáng)政策宣傳，對(duì)教師流動(dòng)進(jìn)行因勢(shì)利導(dǎo)

一是加大宣傳力度，深入闡釋實(shí)施縣管校聘制度的重要性和必要性，引導(dǎo)區(qū)縣教育行政部門(mén)、學(xué)校和教師增強(qiáng)對(duì)縣管校聘制度的認(rèn)同感，進(jìn)一步增強(qiáng)改革的緊迫性和責(zé)任感，增強(qiáng)深化推動(dòng)縣管校聘制度的主動(dòng)性、積極性。二是城鄉(xiāng)教師流動(dòng)問(wèn)題，既要重視縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育一體化、均衡化發(fā)展的大局，又要重視教師面臨的實(shí)際困境，消除教師顧慮，減輕教師的心理負(fù)擔(dān)。三是及時(shí)報(bào)道區(qū)縣推進(jìn)縣管校聘的新進(jìn)展、新舉措、新經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)區(qū)域建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的交流共享。

2.完善縣管校聘政策的保障制度和機(jī)制

要獲得學(xué)校教師對(duì)政策的認(rèn)同，不僅需要加強(qiáng)政策的輿論引導(dǎo)，更需要不斷完善縣管校聘政策的保障制度和機(jī)制，特別是利益補(bǔ)償機(jī)制。第一，要加大對(duì)交流教師的補(bǔ)助力度，除評(píng)優(yōu)、職稱晉升進(jìn)行傾斜外，還要加大例如交通補(bǔ)貼、山區(qū)補(bǔ)貼等人性化制度。第二，要建立教師流動(dòng)社保體系，例如為交流教師提供周轉(zhuǎn)房，解決交流教師子女入學(xué)問(wèn)題等，解決交流教師的后顧之憂，使其安心從教。第三，建立縣管校聘評(píng)估制度，對(duì)縣管校聘進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并且將監(jiān)督責(zé)任落實(shí)到部門(mén)，避免出現(xiàn)督導(dǎo)不力情況。第四，進(jìn)一步細(xì)化縣管校聘相關(guān)管理措施，不僅要形成教師能上能下的激勵(lì)機(jī)制，而且教育行政部門(mén)應(yīng)聯(lián)合編制部門(mén)、人社部門(mén)爭(zhēng)取盡量多的政策支持，提高教師管理中心的工作效率。

3.充分發(fā)揮學(xué)校校長(zhǎng)的模范帶頭作用

目前，人才管理中心和學(xué)校校長(zhǎng)的人事權(quán)爭(zhēng)奪戰(zhàn)尚未停歇，校長(zhǎng)不愿意優(yōu)秀教師溜走，人才管理中心不滿意校長(zhǎng)甩包袱、不放人。縣管校聘實(shí)施過(guò)程中，人才中心負(fù)責(zé)聘任教師、管理教師、調(diào)配教師，學(xué)校校長(zhǎng)對(duì)教師只有使用權(quán)，導(dǎo)致學(xué)校管理遭遇困難。因此，要解決人才管理中心和校長(zhǎng)的矛盾，必須協(xié)調(diào)兩者矛盾，分清全責(zé)。一方面，要加強(qiáng)學(xué)校管理職能。教師的績(jī)效考核和年終考核依然在學(xué)校進(jìn)行，減輕教育局負(fù)擔(dān)，同時(shí)保證學(xué)校管理有底氣；而且在教師崗位競(jìng)聘、調(diào)配過(guò)程中要將學(xué)校意見(jiàn)作為主要參考意見(jiàn)。另一方面，人才中心靈活采用臨聘教師的方式解決部分學(xué)校缺老師的困難，每三年核編一次，并建立相應(yīng)完備的制度考核聘用短期的教師，解決短期內(nèi)師資短缺的難題。

參考文獻(xiàn)

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[作者：李松（1970-），女，河南許昌人，許昌學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院副教授，碩士。]

【責(zé)任編輯 王 穎】