就近入學政策的內(nèi)容、評價及反思

摘 要

我國實行就近入學政策，旨在保障適齡兒童平等接受教育的權(quán)利，促進教育公平，進而全面推進素質(zhì)教育。但是，在實際的發(fā)展歷程中，也會存在諸多的問題。本文從就近入學政策的基本內(nèi)容、基本評價等方面進行解讀，試圖通過對就近入學政策發(fā)展現(xiàn)狀的反思，探索其發(fā)展的基本方向。

關(guān)鍵詞

就近入學 內(nèi)容 評價 反思

我國的就近入學政策出臺于義務(wù)教育法頒布之后，旨在保障適齡兒童平等接受教育的權(quán)利，進而全面推進素質(zhì)教育。2006年，《義務(wù)教育法》（修訂案）第二章第十二條再次對“就近入學”做出規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應(yīng)當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”[1]。2014年到2016年，我國教育部相繼頒布了《關(guān)于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》、《關(guān)于進一步做好重點大城市義務(wù)教育免試就近入學工作的通知》、《關(guān)于做好2015年城市義務(wù)教育招生入學工作的通知》、《關(guān)于做好2016年城市義務(wù)教育招生入學工作的通知》等相關(guān)政策。由此可見，就近入學政策已日漸得到國家的重視。

為此，本文擬從就近入學的基本內(nèi)容、基本評價及基本方向三方面展開論述。

一、就近入學政策的基本內(nèi)容

隨著國家教育資源的逐步豐富以及國民對教育需求的增長，義務(wù)教育不再是一種競爭性的教育，而是一種普惠性的教育。于是，將教育資源的有效使用轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃Y源的公平配置成為趨勢。正是在這樣的背景下，自20世紀80年代以來，我國義務(wù)教育階段逐步取消了小學升初中的選拔性考試，不再依據(jù)學生的考試成績進行招生，小學生和初中生都在其戶籍所在地就近的學校就讀。

就近入學政策的基本內(nèi)容則包括免試、均衡、擇校三方面。

1.免試是就近入學的基本前提

取消具有競爭性的初中入學考試，改為標準化的小學畢業(yè)會考，小學畢業(yè)會考成績與初中入學不再掛鉤，這是就近入學政策內(nèi)容的要點。同時，對于確實存在困難的市縣，經(jīng)省市教育行政部門批準，可先試點，逐漸過度，爭取在近幾年內(nèi)完成改革。因此，就近入學的前提是學生不再參加具有競爭性的初中入學考試。免試就近入學中的免試并不是指取消所有考試評價，而是指不再進行各種競爭性的考試與評價，學生具有小學畢業(yè)資格仍然是升入初中的必要條件。事實上，對免試的落實是一個長期的過程，只要優(yōu)質(zhì)初中還存在，只要他們選擇學生的可能性還存在，由于不同的人對“試”的理解不同，考試評價的形式就不同，這也成為免試難以落實的重要原因。

2.均衡是就近入學的有利保障

實施就近入學政策之后，家長和學生不但有接受義務(wù)教育的義務(wù)，更有必須在戶籍所在地附近學校接受義務(wù)教育的義務(wù)；學校不但有接受學生到校接受教育的義務(wù)，更有接受學校周邊劃片內(nèi)的學生到校接受教育的義務(wù)。也就是說，就近入學政策把劃片內(nèi)的學校與學生捆綁在一起，這就要求政府及其教育行政部門能夠比較均衡地進行學校布局，以保障義務(wù)教育階段學校之間的教育水平不出現(xiàn)太大的差異。只有學校布局合理，就近入學政策才容易被民眾接受。只有政府加強改善薄弱學校，才能讓學生和家長逐步認可免試就近入學政策。進一步講，如果希望通過就近入學政策真正體現(xiàn)教育公平的理想，那么推進薄弱學校改造就顯得至關(guān)重要，因為只有成功改造薄弱學校，縮小學校之間的差異，才能使教育資源均衡，讓學生接受公平的教育。加強薄弱學校建設(shè)，推動學校標準化建設(shè)，縮小校際差距，已受到中央和地方各級政府的高度關(guān)注。

3.擇校是就近入學的必要補充

擇校，在某種程度上來說，是對就近入學的一種補充。它是根據(jù)家長或?qū)W生的意愿而產(chǎn)生的一種自由行為，打破了學區(qū)制度下的居住地或者戶口等因素的限制。盡管教育部門嚴格規(guī)定，義務(wù)教育階段必須實行就近入學制度，但是在具體的教育實踐中，擇校的現(xiàn)象依舊屢禁不止。為此，國務(wù)院糾風辦和教育部聯(lián)合出臺了《關(guān)于進一步做好治理教育亂收費工作的意見》，其中第11條規(guī)定：“義務(wù)教育階段公辦學校必須堅持就近入學的原則，不準招收擇校生，嚴禁把捐資助學同錄取學生掛鉤”[3]。隨著我國教育的不斷發(fā)展進步，追求優(yōu)質(zhì)化的教育成了大多數(shù)家庭的必然選擇。他們認為，就近入學算是學生的一種權(quán)利而非義務(wù)，如果自愿擇校也不違背義務(wù)教育制度，只是為了追求更加合適的教育場所，提升孩子成長的質(zhì)量和空間。

二、就近入學政策的基本評價

在理論界，有學者通過調(diào)查研究，對就近入學政策的實施效果提出質(zhì)疑。單純地只看就近入學的弊端或者益處，不能對就近入學政策作出全面而辯證的判斷。綜合分析就近入學政策實施所產(chǎn)生的積極與消極影響，才能夠為就近入學政策的優(yōu)化或變革提供更為全面的認識。

1.就近入學政策的積極作用

就近入學政策的積極作用主要體現(xiàn)在三方面。一是有教無類思想得以初步實踐。“有教無類”是孔子提出的教育主張，認為學生無論貧富、貴賤、賢愚，只要有學習的要求，都應(yīng)該給予接受教育的機會。義務(wù)教育制度規(guī)定了學校有為所有學生提供義務(wù)教育的義務(wù)，從法律上確立了有教無類思想，就近入學政策則規(guī)定了承擔這項義務(wù)的具體學校，保障了有教無類思想的踐行。二是教育利益觀向權(quán)利觀的轉(zhuǎn)變。在中國傳統(tǒng)觀念中，教育中含有利益的獲得，從而也就存在競爭，憑考試評價的成績競爭優(yōu)質(zhì)教育資源是天經(jīng)地義的。義務(wù)教育階段的就近入學政策讓民眾明白，接受教育是國家賦予每個兒童、少年的權(quán)利，兒童、少年無須競爭就能擁有。同時，義務(wù)教育學校也有義務(wù)向居住在就近地區(qū)的孩子提供義務(wù)教育的機會，而沒有任何理由拒絕。三是推進了教育資源的均衡配置。改革開放以來，我國的許多教育政策都明確提出要加強薄弱學校建設(shè)，縮小校際差異。就近入學政策的實施從客觀上要求學校之間縮小差異，促進基礎(chǔ)教育的均衡化。從教育經(jīng)濟學的角度來說，義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，受政府的支配。如果在分配教育資源時只注重經(jīng)濟效益的最大化，那么勢必會產(chǎn)生競爭，導致強校越來越好，弱校越來越弱。因此，就近入學打破了這種效應(yīng)，促進了教育資源的均衡合理配置。

2.就近入學政策的消極影響

隨著社會的發(fā)展，區(qū)域間競爭越來越激烈，社會分層日益加劇，優(yōu)質(zhì)教育資源的配置失衡愈演愈烈。盡管實行了就近入學政策，但是實現(xiàn)的前提受經(jīng)濟水平制約，很明顯，中低層社會群體在競爭中處于不利地位。2014年《關(guān)于進一步做好重點大城市義務(wù)教育免試就近入學通知》中規(guī)定，按片區(qū)實施就近入學，實質(zhì)上就是依據(jù)地理位置來劃分，保障教育資源的均衡配置，從而實現(xiàn)教育公平。但實際上，受政治、經(jīng)濟、文化等因素的影響，社會資本早已割裂，社會分層已然固定。就近入學的核心因素在住宅，而住宅作為人們經(jīng)濟實力、文化內(nèi)涵和社會地位的象征，城鎮(zhèn)居民享有優(yōu)質(zhì)教育資源的強度往往是與其住房的城市空間坐標緊密相關(guān)的。中上層群體居住的地域往往是片區(qū)的核心，那里經(jīng)濟發(fā)達，教育發(fā)展水平高，自然，他們就成為就近入學的最大受益群體。相反，受經(jīng)濟條件的限制，中低層的社會群體只能聚居于片區(qū)的邊緣地帶，比較來說，那里經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，教育發(fā)展水平低，優(yōu)質(zhì)資源相對匱乏，這一批群體將成為就近入學政策受益的邊緣群體。

從實施現(xiàn)狀的角度來看，就近入學政策不但沒能很好地實現(xiàn)教育公平，反而催生了另類的不公平現(xiàn)象。鑒于我國財政對義務(wù)教育的投入體制，地方政府擁有很大的自主權(quán)。而教育的發(fā)展又離不開經(jīng)濟的支撐，所以經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，必然擁有充足的優(yōu)質(zhì)教育資源。一些優(yōu)質(zhì)人才為了追求好的收入和福利待遇，都愿意留在經(jīng)濟發(fā)達的片區(qū)，這就充分地發(fā)揮了優(yōu)質(zhì)資源的集聚功能和規(guī)模效應(yīng)。優(yōu)質(zhì)人才必然帶來更加優(yōu)質(zhì)的資源儲備，久而久之，就形成了教育發(fā)展和優(yōu)質(zhì)資源之間的馬太效應(yīng)。相對而言，經(jīng)濟薄弱的邊緣地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，優(yōu)質(zhì)資源匱乏，又缺乏吸引優(yōu)質(zhì)人才的契機，境況只會日趨向下。而教育的不發(fā)達，就無法催生經(jīng)濟的內(nèi)驅(qū)力，經(jīng)濟與教育逐漸走入惡性循環(huán)的怪圈。這種情況下，就近入學就無法保障適齡兒童平等入學的權(quán)利。即使可以入學，享受到的教育資源也是有限的。它不僅剝奪了經(jīng)濟薄弱地區(qū)學生享受優(yōu)質(zhì)教育資源的權(quán)利，還引發(fā)了“學區(qū)房熱”，加深了地域歧視，進一步固化了社會的階級分層。

三、堅持就近入學是教育發(fā)展的基本方向

對于任何一項政策，都不能過度地苛求它只帶來政策收益而不用承擔相應(yīng)的政策代價，就近入學政策也不例外。就近入學理應(yīng)成為一種趨勢，它可以避免學生因過早的競爭而變得功利，從而損害個體的可持續(xù)發(fā)展，而要真正實現(xiàn)這一愿景，不但要求就近入學政策本身的科學與完善，更需要對就近入學政策的落實提供足夠的保障，需要對就近入學政策的執(zhí)行給予足夠的關(guān)注。

1.不斷完善學校教育的均衡合理布局

在義務(wù)教育階段，為所有義務(wù)教育學校配置相對均衡的教育資源，是落實就近入學政策的基本保障。這里須強調(diào)的是，為學校配置相對均衡的教育資源，并不意味著為學校教師提供相對均衡的待遇，教師的待遇是以其工作的投入程度為標準的；為學校配置相對均衡的教育資源，也不意味著學校之間就沒有了競爭，只不過這種競爭演變?yōu)椴煌瑢W校的管理者之間的競爭。越是均衡地將教育資源配置給學校，不同學校管理者在學校管理業(yè)績的競爭就會越突出，正是通過學校管理者和學校教師的努力，才能在資源配置相對均衡的情況下顯示學校與眾不同的辦學特色與辦學實力，而學校的辦學特色與辦學實力也成為學校管理者與學校教師辦學智慧和辦學方向的體現(xiàn)。

2.不斷提高就近入學政策對社會變遷的適應(yīng)能力

當一項教育政策只是以合法性與權(quán)威性自居時，就會面臨新的教育實踐問題的挑戰(zhàn)，合法性與權(quán)威性只是對教育政策本身的保障，而教育政策的生命力在于教育政策本身的科學性，在于教育政策對教育實踐問題的解決力。要增強教育政策的生命力，就需要從各方面不斷予以完善和優(yōu)化。從完善就近入學政策來看，須明確就近的含義，使民眾從這個含義中獲得清晰的教育預期；須明確就近入學政策的目標，使民眾明確就近入學政策可能帶來的教育收益；須完善就近入學政策的內(nèi)容，讓民眾感受到就近入學政策本身的一個完善系統(tǒng)，哪怕自己在某一方面利益受損了，但最終可以在其他方面得到補償。隨著我國城市居民條件改善、住房的搬遷，原有的學校布局與居民的居住格局已經(jīng)產(chǎn)生相當大的差異。居民的戶口所在地與實際居住地可能不同，而學校尤其是優(yōu)質(zhì)學校的布局未改變，家長舍近求遠追求好學校就不可避免。目前，我國對就近入學的相關(guān)規(guī)定并非十分完善，這就會對各地區(qū)的具體落實情況產(chǎn)生阻礙作用。因此，必須進行廣泛的討論，科學的論證，才能真正保障適齡兒童就近入學的權(quán)利。

3.加大就近入學政策的執(zhí)行力度

一是嚴格控制擇校行為，使之盡可能地減少。學生與學校之間的關(guān)系并不是瞬間的消費關(guān)系或者交易關(guān)系，而是一個長時期的教與學的過程，即使教育行政主管部門在學期開始時未能發(fā)現(xiàn)擇校行為，但在學生就讀期間也是完全可以發(fā)現(xiàn)的。現(xiàn)實表明，教育行政主管部門對擇校行為是默認的，并沒有嚴格執(zhí)行就近入學政策。一旦有人違反就近入學政策而未受到懲罰，其他人就會加以仿效，為了讓孩子進入優(yōu)質(zhì)學校，父母通常愿意承擔違背政策的風險。而當大家都違背就近入學政策時，就近入學政策非但不能達到促進教育公平的目的，反而演變?yōu)橹L教育非公平發(fā)展的工具。因此，必須嚴格控制擇校行為，使擇校者承擔相應(yīng)的政策成本或懲罰。二是整個就近入學過程透明化。適時向民眾公布所在區(qū)域每年的招生人數(shù)，并公布當年所在區(qū)域可能的就近人數(shù)，將整個招生過程透明化，會大大提高就近入學政策的執(zhí)行力度。每學年招生工作開展期間，要求每所學校公布招生的戶籍區(qū)域，可以讓民眾了解有多少學生居住或不居住在本區(qū)域；對于學校招收的不在本區(qū)域居住的學生，同時公布其能夠在學校就讀的原因，看能否為大家接受。事實上，當學校被制定為近入學的特定學校時，就意味著該校的教育資源是配置給該區(qū)域居民的，該區(qū)域居民對該校教育資源最終由誰享用擁有知情權(quán)。但是目前，學校并沒有將這些信息向所在區(qū)域的居民通報，而是只向教育行政部門匯報。如果這兩面能夠同時做到，就一定能夠加大就近入學政策的執(zhí)行力度。

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[作者：孟慶艷（1984-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，集寧師范學院幼師學院講師，碩士。]【責任編輯 王 穎】