農業供給側施政

焦健+李楠

農業供給側改革是“十三五”期間發展農業農村經濟和建設現代農業的大邏輯，是提高勞動生產率在制度與產業層面的攻堅戰。

近期召開的中央政治局會議和中央經濟工作會議對2017年經濟工作做出部署，明確提出，積極深入推進農業供給側結構性改革，其高度史無前例。隨后召開的中央農村工作會議進而細化稱，要在確保國家糧食安全基礎上，著力優化產業產品結構;要把發展農業適度規模經營同脫貧攻堅結合起來，與推進新型城鎮化相適應，使強農惠農政策照顧到大多數普通農戶;要協同發揮政府和市場“兩只手”的作用，更好地引導農業生產、優化供給結構。

農業供給側結構性改革的明確目標在于提質增效，確保農業供給體系、質量與消費結構之間平衡。農產品一次性供給全年消費，還受到自然條件影響，這和工業品供給消費同步進行、改革可控性相對更強等特點是有區別的。2016年10月份以來，以《全國農村經濟發展“十三五”規劃》為代表接連出臺了一系列的綱要、規劃和意見，涵蓋農產品價格形成機制改革、土地改革、農村產權改革、農產品質量、農村生態、農民增收等諸多方面，整體進程為循序漸進。

三個突破口：產權、定價、金融

2017年改革的目標更為明晰，保障小麥、水稻的供給，加速推進玉米種植結構性調整，增加大豆等經濟作物供給，降低農業種植成本，提升畜牧養殖的規?；M程，試點農村土地承包經營制度和集體產權制度改革，完善后續農業人員的各項保障制度建設，加速推進農村一二三產業融合發展和農業領域PPP項目進程。政策路徑的主要內容圍繞“三去一降一補”開展（見表），其中需要特別關注三個方面。

農村土地承包經營制度和集體產權制度是改革進程中重中之重。土地政策改革在“十三五”期間農村改革中居于核心地位。土地“三權分置”的改革是在明確集體所有權的前提下，適應了承包主體和經營主體不斷分離，促進經營權向新型經營主體流轉和集中，穩定新型經營主體的預期，大幅提高適度規模經營的比例，利于全面提升勞動生產率。

2017年將成為農村集體所有權制度改革的深入發展之年，試點推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。兩項制度的改革有助于進一步推進土地流轉模式，促進適度的土地集約化生產，降低土地生產要素成本，提升農業用地產出效率。而同時所釋放出來的勞動力有助于推動農村一二三產業融合發展，將農業經濟鏈條延伸至農業技術服務、加工、物流、養老、旅游等領域。

農產品價格形成機制改革是又一重點。市場化價格機制對供需之間的調節能力，在改革開放實踐進程中得到了充分肯定。2004年以來，中國開始推行農產品臨儲收購政策， 自2008年受美國金融危機影響下，國際農產品價格大幅下挫，為切實保障農民利益，持續多年執行農產品臨儲收購政策發揮了重要作用。

但另一方面，因國際農產品在供給充裕價格長期保持低位的環境下，中國被迫積壓了大量的農產品庫存，近十年的臨儲收購政策，使得部分農產品的供需結構出現嚴重錯配，價格產生扭曲，進而導致政策所應發揮的效用失靈。

從2014年起，中國陸續放開了棉花、大豆、菜籽和玉米等品種的臨儲收購政策，改為目標價格補貼或直接收入補貼。2017年，農業補貼政策改革將堅持有保有壓的方針，更為放開玉米等農產品的價格保護，從而向價補分離、市場定價的機制目標邁進。

農業要實現資本深化，提高勞動生產率的目標，實物要素再分配和制度改革可視為具體路徑，但二者都離不開多元化的金融服務。隨著土地流轉改革推進和新型農業經營主體增加，金融服務的新式需求將大量涌現。農村基礎設施建設需要開發性金融與政策性金融的支持，發揮政府投資撬動社會資本和金融資本的引導作用，提高農業PPP項目的投融資效率。農產品價格波動風險也是新型農業經營主體所必須關注的焦點，探索開展農產品目標價格保險、收入保險、天氣指數保險等金融服務產品，以增強其利用價格風險管理工具平滑價格波動風險的能力。

產業鏈資源與利潤重分配

農業供給側改革的深化推進，將為農業全產業鏈和以要素價格為標的的大宗農產品市場帶來深遠的影響。

從短期出發，農業的去產能、去庫存正在重新定義農產品的價值中樞。繼續執行的稻谷、小麥最低收購價政策，雖然有可能調整部分品種的最低收購價格，進而達到庫存結構的調整，但也使得相關農產品價格圍繞或高于保障價格運行。大豆、棉花等實行目標價格補貼政策的農產品，目標價格當前受制于國際價格短時難以提升，但隨著去庫存或再庫存的進程，其價值中樞依據供需結構的變化處于上升的過程中。玉米價格仍將是市場與政策博弈的重點，供給壓力尤為突出，面積調整勢在必行，但同時又得保障農民收入，預計直接收入補貼的力度將逐年調整，產業鏈上的利潤將重新分配，價格一段時期內將在低位徘徊。

中期來看，在農產品價格形成機制改革推進下，農產品價格波動將逐步擺脫政策市，市場參與方各歸其位，將定價權交還給市場，把利潤從種植端延伸至物流、加工、消費等產業鏈中的各個環節，讓價補分離、市場定價這一關鍵原則發揮作用。2016年的大宗農產品期貨市場，明顯發現部分品種的階段性價格波動已經逐步由其供需結構所決定。國家儲備庫中，經濟作物中庫存量最大的棉花和糧食作物中庫存量最大的玉米，分別在二、三以及四季度運行出相對獨立的上漲行情，雖然受出庫、物流等因素的影響，但也是糧食改革中市場定價的階段性表現。

從長遠角度考慮，土地“三權分置”變革將全面推廣土地流轉模式，由此將推動土地作為重要的生產要素發揮其效能，進而加快中國農業向適度集約化經營邁進。促進農業產出的提質增效，所帶來的最直接效果有利于國內外兩大農產品市場的對接。

近年來，國際農產品價格受供給充裕影響處于低位，而中國農業支持政策使得國內農產品供給處于相對單一品種的格局（如玉米供給），且價格長期高于國際價格。在供給側改革的進程中，土地資源的合理化利用及有效配置所帶來的產出提升、成本下降將促使國內外農產品之間的價格差異逐步向中樞附近回歸，國內外大宗農產品期現貨市場的有效性對接也將更為順暢，近期獲批的豆粕和白糖期權創新業務試點必將拓展國內外市場之間的對接方式與力度。

供給側結構性改革為農業發展提供了“地利”和“人和”兩大因素，而“天時”因素在農產品市場所處的重要地位，也將決定農業改革政策執行的節奏。2016年下半年伊始，全球氣候進入“拉尼娜”狀態，并且可能持續一至兩年的時間，對全球主要農業種植區域的產出都會形成一定的威脅。當前巴西南部和阿根廷大部分農業種植帶都處于炎熱少雨的天氣中，一旦影響到其農業產出，國際相關農產品價格都會得到提升。

2017年北半球種植期間，北美種植帶、中國作物種植區域及黑海農業產區都可能出現影響作物產量的天氣出現，2006-2008年期間和2010-2012年期間都出現過極為類似的情況。全球農業產出一旦受到實質性影響，我國農業供給側結構性改革的政策執行的節奏和力度也勢必跟隨調整。

農業供給側結構性改革是一個相對長期的、循序漸進的過程，期間政策與市場的博弈狀態，也必將反映到大宗農產品期現貨兩個市場的調整周期與互動節奏上。加之天氣變化，通脹預期和國際聯動等諸多變數，今后農產品總體市場將在一個較為復雜的環境中展開，趨勢性行情還未見端倪。