防控地方債風險需通盤考慮

楊未宏+李雪

《預案》將有助于形成政策閉環，切實堵住地方違法舉債渠道，提高地方政府債務管理水平。

近日，國務院發布《地方政府性債務風險應急處置預案》（簡稱《預案》），對可能會出現的地方政府性債務風險應急處置作出總體部署和系統安排。

同時，財政部針對地方政府債務問題，接連發文。分別下發《地方政府性債務風險分類處置指南》、《地方政府專項債務預算管理辦法》和《地方政府一般債務預算管理辦法》。

業內人士認為，這將有助于形成政策閉環，切實堵住地方違法舉債渠道，提高地方政府債務管理水平。實施地方政府債務風險防控，提高地方政府動態監測、實施預警的能力，有利于確保債權人和債務人合法權益，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

債務難題

圖之于未萌，慮之于未有。

早在2013年中央經濟工作會議上，習近平總書記就強調，要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府債務風險的各項工作。

根據《中國國家資產負債表（2015）》報告顯示，截至2015年底，我國債務總額為168.48萬億元，全社會杠桿率為249%。“中國目前總體債務已經處于一個‘臨界點，但從償債能力來看，中國債務風險總體仍處于可控區間。風險控制并不是簡單的去杠桿，而是在穩定杠桿增速的情況下調整債務結構。”近日中國人民大學經濟研究所聯席所長毛振華在中國宏觀經濟論壇上表示。

房地產開發、地方政府舉債投資以及快速擴張的“影子銀行”，在短短幾年之內，使我國從負債最少的國家之一，變成債務最多的國家之一。

地方政府性債務風險成因復雜，既有地方政府現實的融資需求，也有財權與事權不統一等體制性因素；既有政績考核制度的不完善，也有法律監管的缺失。

盡管近年來國家在地方政府性債務、金融穩定等領域持續發力，各地違法違規擔保舉債現象仍難杜絕。截至2015年年底，浙江、四川、山東和河南等4省通過違規擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。

我國債務屢創新高，地方超能力舉債和違規發債，多與主政官員急功近利、好大喜功的政績考量直接相關，地方官員不會考慮未來如何償還債務，很多地方在舉債時根本就不打算償還債務。盡管預算法等法律法規明確，對違規舉債負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除處分，但現實中鮮有地方領導因違規舉債而受處分案例。由于違規舉債的綜合收益遠高于違法成本，自然就難以抑制官員為政績違規舉債的沖動，以至于只管任內大規模舉債建設，償債風險丟給后任的做法非常普遍。

《預案》指出，“屬于在本屆任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬于已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。”強化責任與追究，將倒逼地方政府領導樹立正確的政績觀，在舉債時更加謹慎、理性地分析綜合收益與風險，讓地方債務行為回歸到法制理性的軌道上來。

如何化解

近年地方政府性債務的年均增長速度約為20%。

審計署審計報告顯示，部分地方政府債務融資渠道復雜，融資成本較高，且存在“短借長投”現象。另一方面，我國不少省（區、市）局部地區償債能力有所弱化，個別地區債務率超出警戒標準，違法違規融資擔保現象時有發生，一些政府和社會資本合作項目存在不規范現象等，潛藏著一定債務違約風險。

審計中也發現一些地方政府債務管理存在問題。比如，有的地方政府仍通過違規擔保、集資或政府承諾還款等方式違規或變相舉債；部分地方政府以承諾購買服務名義形成隱性債務風險；個別省部分基礎設施建設基金不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾，形成隱性政府債務；部分地方發債融資未有效使用，造成資金沉淀。

近兩年，中央密集出臺了一系列關于地方政府債務管理體制改革的措施。在建立規范的政府舉債融資機制方面，我國已通過新預算法和國務院的有關文件，構建了較為完善的法律政策體系，而且已卓有成效地運行。同時，在風險總體可控的情況下，國家堅持嚴格控制地方政府債務規模，規范政府舉債程序，抓好防范化解風險的機制建設。

2016年初，財政部推出七大舉措，要求地方政府債券余額、置換債券、新增債券均需進行限額管理，并要求地方政府披露財政和債務信息，把控債券發行節奏等。

此次《預案》指出，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。同時，規定了財政重整的主要措施，具體包括拓寬財源渠道，優化支出渠道，處置政府資產，申請省級救助，加強預算審查，改進財政管理等。

申萬宏源證券有公司固定收益總部首席分析師范為認為，可以落實的應該是兩個方面，一個就是減少地方政府投資支出，第二個就是變賣資產。以上是比較可行的方式。

業內人士指出，應從法律層面為地方政府融資“開正道”、“堵邪道”。修改《預算法》，以立法形式明確地方政府舉債權，加強地方政府債務的法制化管理。限定債務用途，政府債務只能用于基礎設施、公用設施和公益性項目建設，不得用于政府機構正常運轉等經常性支出和競爭性領域。

通盤考慮

業內人士認為，債務風險檢測和管理體系亟待完善，地方債務風險事前事中管控有待加強。

未來我國地方政府債務風險控制體系的完善一方面要做到指標選取的多元化和透明化，綜合運用負債率、償債率、債務率、赤字率等指標對債務風險進行檢測和評價；另一方面要實現多層級預警，如對債務率達到100%、150%、200%以及300%時分別采取預警、重點關注、暫停發債和財政重整等措施，具體可以在借鑒國外經驗的基礎上進行科學合理設計。

中國社科院學部委員、國家金融與發展實驗室理事長李揚認為，任債務問題蔓延會使得經濟活力受到約束，社會的凈財富減少，對經濟長期發展肯定不利。解決債務問題不是哪一個簡單部門能夠解決的，它是涉及全面的一個經濟現象，所以需要全面的、總的解決，需要統在一起。

“組建一個綜合小組協調各方一起解決問題，如果分在不同部門很可能很嚴重，而且沒有出路。” 李揚表示，如果“全國一盤棋”這樣看下來，就需要做一些移山填海的工作，這個事情不太困難解決。因此現在減債務問題、減不良資產問題、國有企業改革問題、金融機構改革問題必須通盤考慮。