民兵預備役工作法規制度建設研究

鄧曉曉 張峻瑋

民兵預備役工作法規制度建設研究

鄧曉曉 張峻瑋

民兵預備役工作，是武裝力量建設的重要組成部分。隨著我國社會經濟發展，不斷深化國防和軍隊改革，民兵預備役工作法規制度建設不健全、不合理、不適用的情況不同程度地存在和顯現，其中有四個方面問題比較突出，即法規體系不完善、法治觀念不夠強、法律執行不到位和制度保障不健全。為繼續推進民兵預備役工作法規制度建設，應加強理論研究、完善制度體系、加大宣傳教育和重視監管落實。

國防動員 民兵預備役 法規 制度建設 研究

作者：鄧曉曉，國防大學碩士研究生，少校；張峻瑋，國防大學碩士研究生，上尉

民兵預備役工作，平時主要完成兵役登記、進行編組訓練、參加國防教育和執行國防勤務，不斷打牢后備力量的基石；戰時重在快速動員、支援作戰和組織防衛，注重與其他武裝力量的聯合一體和密切協同，共同確保國家安全。這項工作歷來受到黨和國家的高度重視，在民族解放、國家復興和維護穩定過程中發揮了重要作用。當前，世界正面臨前所未有之大變局，我國也正處于改革和發展的關鍵階段。隨著國家利益的不斷拓展，周邊安全環境愈發嚴峻，現代戰爭形態發生劇烈變化，新形勢下軍隊使命任務更加復雜多樣，國防后備力量在現代戰爭中的角色也愈來愈重要。在新的歷史條件下，依法推進民兵預備役工作，需要關注新情況、分析新問題、研究新思路、制定新對策。

一、民兵預備役工作法規制度建設的基本情況

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第二十九條規定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務是鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業，努力為人民服務。國家加強武裝力量的革命化、現代化、正規化的建設，增強國防力量。”這為我國依法建設國防提供了基本遵循。伴隨中國特色社會主義國家建設依法推進和全面發展，我國國防建設也取得長足進步。民兵預備役工作，在促進國家發展和維護國家安全中都發揮了重要作用。我國已經建立基本完善的民兵預備役工作法規體系，按照立法權限和法規體系的不同層次，大致可分三類：軍事法律和國家基本法中的相關條款。由全國人民代表大會及其常務委員會制定，包括《憲法》《中華人民共和國兵役法》（以下簡稱《兵役法》）、《中華人民共和國國防法》（以下簡稱《國防法》）、《中華人民共和國國防教育法》《中華人民共和國國防動員法》（以下簡稱《國防動員法》）、《中華人民共和國預備役軍官法》（以下簡稱《預備役軍官法》）、《中華人民共和國突發事件應對法》等，主要規定了：公民的兵役義務；國家、軍隊和地方有關兵役方面的職權；國家的基本兵役制度；民兵、預備役人員的登記、編組、國防教育、戰備訓練和執行國防勤務等制度規范；武裝力量參加突發事件的應急救援和處置工作、開展專門訓練等。軍事法規和行政法規。由國務院、中央軍事委員會單獨或者聯合制定，包括《民兵工作條例》《民兵政治工作規定》《民兵裝備管理條例》《民用運力國防動員條例》 《預備役軍官戰時征召工作規定》《預備役部隊政治工作規定》《中國人民解放軍思想政治教育大綱》《退役軍人預備役登記統計暫行規定》等，分別對民兵預備役工作諸多方面進行了規范。規章、地方行政法規及若干規范性文件。由國務院有關部委單獨或者與軍委機關部委聯合制定，以及原各軍區或者省(直轄市、自治區)、縣（市）人民代表大會及其常委會和政府制定，包括《關于企業民兵、預備役工作的規定》《全民國防教育大綱》《關于做好預備役軍官登記工作的通知》《民政部、財政部關于提高部分優撫對象撫恤標準的通知》等，規范的內容和范圍更具體，能直接用于民兵預備役工作的具體指導。各類法規條文基本配套、已成一體，為規范國防建設和指導后備力量建設提供了較好的法治保障。

二、現行民兵預備役工作法規制度存在的主要問題

民兵預備役工作法規體系不完善。我國軍事法規建設起步較晚，沒有現成制度可參照，而且制度建設本身具有滯后性。我國民兵預備役工作法規尚存在內容不全、規范不嚴、權責不等、約束不強等問題。缺少具體細化的法律條款，指導性偏弱。現行《兵役法》《預備役軍官法》中規定預備役軍官應當登記、接受培訓和參加軍事訓練，“預備役軍官在服預備役期間，應當參加三個月至六個月的軍事訓練。”但是，由于缺少對訓練條件、時間、內容等具體要求和保障措施，導致訓練工作遲滯不前，訓練質量大打折扣。部分法律條款表述不嚴謹，與他法沖突。《民兵工作條例》中對企業武裝機構和專武干部配備有規定要求，但《中華人民共和國企業法》明確規定：“任何機關和單位不得要求企業設置機構或規定機構的編制人數。”法律條款之間不協調，造成法律適用時較難統一。法律權益責任不對等，影響實施效果。《兵役法》《國防法》《國防動員法》中對機關、企業和其他社會組織的責任賦予較多，但對其權益的保護和激勵機制方面的設計卻不夠，容易挫傷其履行國防義務和參與國防建設的積極性。法律執行不嚴，約束力不強。現行法規中對公民進行預備役登記、編組、訓練等有規定，但這些法規不夠具體、難以執行，即便執行偏差也較大。受到社會經濟快速發展的影響，不履行國防義務可能承受的懲罰力度遠遠小于企事業單位發展帶來的實際效益，民兵、預備役部隊“編不齊、訓不好、拉不上”等現象也就愈發嚴重。

民兵預備役工作主體法治觀念不夠強。客觀地說，法規不健全、不合理對制度建設確實有影響，但主觀意識淡薄、法律觀念缺失，愈加制約了民兵預備役工作的持續發展。領導干部對法律的認識程度直接影響制度頂層設計。后備力量建設受軍地雙重領導，但往往由于地方人事任用、調配更倚重政績，而國防建設并不直接產生經濟效益，民兵預備役工作形式上是雙重領導，實際工作開展時卻往往處在規劃外、預算外、工作指導外的窘地，建設發展深受影響。預備役人員特別是預備役軍官、士官骨干依法履職的觀念淡化，嚴重影響法規制度落實。由于沒有清晰的權責約束，又缺少執行手段和獎懲力度，不少預備役人員“在編不在位、在崗不在責”，認為后備力量不比現役部隊，打仗也靠后，任務標準低，后備力量建設始終停留在低層次。社會的法律認同弱化，影響編組質量和教育訓練落實。受長期和平環境的影響，部分群眾的國防意識逐漸淡化，加上法律宣傳教育工作的方法力度不夠，對相關法規不關心、不清楚、不理解，甚至還有人覺得沒必要。這些錯誤觀念嚴重制約民兵預備役建設質量。

民兵預備役工作法規執行不到位。法律法規的執行是法規制度建設的重要部分，是法規發揮作用的關鍵環節。由于在法規執行上缺少新思路和新辦法，后備力量建設的質量受到較大影響。執法主體不強。雖然權責法定，但是抓不好法的宣傳教育和執法領導，特別是執法主體也不清楚自己的權責，不能自覺履職，法的實施將受到極大制約。現行法規在制定過程中，可能會有法條沖突的情況，執法主體在法的實施過程中應加強具體情況研判，通過合理處置，提高法的實施效果。執法手段單一。民兵組織、預備役部隊實行兵役登記和編組訓練制度，但缺少科學有效的執法手段保障法規的落實。這樣無法保證國家兵役工作正常運轉，確保兵員數量、規模，進而也影響后備力量建設質量。執法力度不強。法的執行不能靠個人情感，而應倚重的是深入人心的法治理念和強有力的制度保障。組織民兵組織、預備役部隊的教育訓練和參加應急救災等任務，經常遇到缺少經費預算、沒有訓練條件、武器裝備不齊等情況。究其原因，主要是相關法規落實不到位，執法力度不夠等所致。法律監督不夠。法的監督是法規實施的“檢驗尺”“計量器”，更是“反光鏡”和“問題篩”。法規執行的質量，制度落實的程度，要靠責任約束，但法的監督將發揮極其重要的作用。缺少及時、有效的監管，法的執行就可能打折扣、搞變通，小會影響個人權益的維護，大則影響國家利益的保護。

民兵預備役法規制度保障不健全。民兵預備役工作涉及國家、軍地各級多個部門和單位，理順領導關系，完善權責機制，健全保障制度，是提高民兵預備役建設質量的重要保證。由于后備力量建設接受軍地雙重領導，但軍地聯絡、議事、決策和協調機制尚不夠完善，民兵預備役工作經常出現經費找不到源頭、訓練達不到標準、裝備達不到需求、補償常低于損失等情況。由于各省、市經濟發展不平衡，財政保障和國防經費的開支存在較大差別。有的一線城市通過提高優待金標準、公務員和事業單位優先錄取退役士兵、大學生士兵退伍后能在當地落戶等優厚的地方法規政策，高質量完成兵役登記和士兵征集等任務；然而一些經濟欠發達的城鎮和邊遠山區農村，一方面作為外出學習、務工等大量流動人口的輸出地，另一方面卻難以承受提供同樣優厚的待遇完成本地的兵員征集和民兵組織、預備役部隊等編組訓練任務，兵源萎縮嚴重，兵員結構亦受到較大沖擊。地區經濟發展的不平衡，政府財政、政策扶持等的巨大差異，如果不能引起重視和妥善處置，將會進一步拉大后備力量建設質量的差距；從長遠看，這將對國家安全和發展帶來不利影響。

三、推進民兵預備役工作法制建設的幾點思考

必須加強理論研究。新形勢下，國防和軍隊建設需要創新軍事理論作指導。近期幾場局部戰爭中，愈來愈多的預備役部隊和現役部隊實行無縫鏈接，幾乎同時作為直接參戰和保障力量投送作戰一線。現代戰爭爆發突然、破壞性增大，物資消耗激增，對作戰支援保障提出了更高要求。我軍使命任務調整后，民兵預備役的地位作用不但未減反而更加重要。隨著改革開放不斷深入，市場經濟快速發展，社會物質極大豐富，但同時也給民兵預備役工作帶來許多新的矛盾和問題，需要我們認真面對，并從理論高度加以研究和回答解決。

必須健全制度體系。目前，我國雖已建立基本的軍事法規制度體系，但部分法律法規自身還不健全，不同法律法規之間尚存在沖突和重疊等情況。新的歷史條件下，相繼增加了許多新要素、新情況，需要及時研究立法、修改或者補充。經過此次軍改，我軍已形成“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”的新體制、新機制、新格局。必須統籌國防和軍隊建設與武裝力量的聯合使用，統籌國防建設與經濟建設，不斷推動軍民融合深度發展。同時，企業民兵預備役登記與征召、預備役與現役聯合訓練、考核與獎勵、責任追究等相關制度，也需要進一步調整規范。

必須加大教育宣傳。習主席反復強調，各級領導干部要發揮敢于擔當和主動作為精神。獲得“2011-2015年全國法治宣傳教育先進城市”之一的山東省萊蕪市，總結其法治宣傳教育的經驗為“萊蕪模式”，提到了三個關鍵詞，即對癥下藥、豐富載體和專業隊伍。同樣，做好后備力量建設的法治教育宣傳，也需要領導重視、逐級負責、多種手段、專業解釋。同時，還要充分利用社交網絡、移動平臺等新媒體和高科技，不斷提高教育宣傳的廣度、深度和效果。

必須重視監管落實。良法在于施行。法的執行是法治的最后一環，也是最關鍵的一環。首先，要明確責任主體，權責清楚；其次，要建強監督手段，多法并舉；第三，要健全機制，形成常態。具體來說，應做到“三個監督”，即本級監督，國家監督，群眾監督。各級機關、軍地領導和每個公民都要自覺地依法辦事，堅決杜絕那些有法不依、執法不嚴、鉆政策空子的行為，確保民兵預備役工作依法有序，后備力量建設卓有成效。

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（責任編輯：徐永漢）

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