遙感業(yè)務(wù)衛(wèi)星PPP模式項(xiàng)目的策劃

樂逢敏 劉富榮 白 晨 王 濤

項(xiàng)目的整體分析

政府用戶部門對(duì)于1米分辨率遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)需求強(qiáng)烈。1米分辨率遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的主要用戶為國土資源部，核心需求包括年度全國土地利用變更調(diào)查監(jiān)測與核查（一類區(qū)域）、年度地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查等任務(wù)。其他用戶部門還包括環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、住建部、交通部、林業(yè)局、地震局、民政局、水利部等。業(yè)務(wù)需求主要分為三類：一類是普查類任務(wù)，覆蓋范圍為全國，覆蓋時(shí)間一般為一年及以上，對(duì)影像時(shí)間沒有明確要求。比如國土資源部的年度地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查任務(wù)，主要應(yīng)用1米至5米分辨率遙感影像開展1：1萬至1：5萬比例尺的地礦帶、礦區(qū)、礦山、地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查等業(yè)務(wù)，影像需求主要集中在山地，年需求約220萬平方公里，對(duì)影像時(shí)間沒有明確要求；二類是核查、調(diào)查類的任務(wù)。這類任務(wù)覆蓋面積一般較廣，覆蓋時(shí)間從幾天到幾個(gè)月不等，比如國土資源部的一類區(qū)域年度全國土地利用變更調(diào)查監(jiān)測與核查任務(wù)，主要集中在我國東部沿海省份及50萬以上人口城市等區(qū)域，覆蓋面積約130萬平方公里，覆蓋時(shí)間4個(gè)月（每年的8～12月），要求基本無云數(shù)據(jù)；三類是應(yīng)急任務(wù)，主要是災(zāi)害的預(yù)警、監(jiān)測，以及應(yīng)急響應(yīng)等，一般要求響應(yīng)時(shí)間在幾個(gè)小時(shí)，時(shí)間分辨率越高越好，任務(wù)的范圍很小，僅針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、災(zāi)害多發(fā)/頻發(fā)區(qū)或者災(zāi)區(qū)，比如水利部的突發(fā)水安全事件應(yīng)急監(jiān)測與預(yù)警任務(wù)，響應(yīng)時(shí)間要求達(dá)到6個(gè)小時(shí)。目前在軌的民用空間基礎(chǔ)設(shè)施中全色空間分辨率達(dá)到1米的還有高分二號(hào)，該星于2014年發(fā)射成功，設(shè)計(jì)壽命5～8年，在軌運(yùn)行良好，具有亞米級(jí)空間分辨率、高定位精度和快速姿態(tài)機(jī)動(dòng)能力等特點(diǎn)，空間分辨率全色1米/多光譜4米，幅寬45千米（2臺(tái)相機(jī)組合），重訪周期（側(cè)擺時(shí)）5天，我國領(lǐng)土面積覆蓋周期（不側(cè)擺時(shí)）69天。針對(duì)這些需求，高分二號(hào)單星在軌的狀態(tài)難以完全滿足，用戶部門對(duì)1米分辨率遙感衛(wèi)星的數(shù)據(jù)需求強(qiáng)烈。

政府采用傳統(tǒng)發(fā)射衛(wèi)星的方式投資規(guī)模巨大，商業(yè)價(jià)值得不到充分發(fā)揮。傳統(tǒng)方式是政府統(tǒng)籌國土資源部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、住建部、交通部、林業(yè)局、地震局、民政部、水利部等用戶部門對(duì)于1米分辨率遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)需求，研制、發(fā)射衛(wèi)星，至少需要再發(fā)射一顆高分二號(hào)衛(wèi)星，預(yù)計(jì)投資約為13億元，投資規(guī)模巨大。后續(xù)衛(wèi)星由資源衛(wèi)星中心運(yùn)行管理，并將數(shù)據(jù)免費(fèi)分發(fā)給各用戶部門，政府沒有任何其他收益，遙感衛(wèi)星的商業(yè)價(jià)值得不到充分發(fā)揮。

社會(huì)資本方已有衛(wèi)星在軌或衛(wèi)星發(fā)射計(jì)劃，且有合作意愿。社會(huì)資本方對(duì)于投資民用空間基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有很高的積極性，且不乏已有衛(wèi)星在軌或衛(wèi)星發(fā)射計(jì)劃，如21世紀(jì)空間技術(shù)應(yīng)用公司、中國四維測繪技術(shù)公司和長光衛(wèi)星技術(shù)公司。其中，21世紀(jì)空間技術(shù)應(yīng)用公司3顆1米分辨率衛(wèi)星組成的北京二號(hào)衛(wèi)星星座于2015年7月發(fā)射成功。中國四維測繪技術(shù)公司計(jì)劃發(fā)射“高景一號(hào)”系列4顆0.5米分辨率衛(wèi)星，2顆已于2016年12月發(fā)射入軌，計(jì)劃于2017年年底再發(fā)射2顆。長光衛(wèi)星技術(shù)公司吉林一號(hào)系列衛(wèi)星（1顆吉林一號(hào)光學(xué)星、2顆靈巧視頻衛(wèi)星和1顆新技術(shù)驗(yàn)證衛(wèi)星）于2015 年10 月以一箭4星方式發(fā)射入軌。同時(shí)政府用戶作為遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的主要用戶，是社會(huì)資本方回收投資成本的重要來源，上述三家社會(huì)資本方都表達(dá)了明確的合作意愿。

在分析和調(diào)研了政府方和社會(huì)資本方各自的情況和訴求后，具體設(shè)計(jì)了項(xiàng)目的運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和采購方式，進(jìn)一步理清了雙方各自的職能和責(zé)任。

運(yùn)作方式：建設(shè)—擁有—運(yùn)營

PPP運(yùn)作方式主要有委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。在運(yùn)作方式的選擇方面可借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)和北京市發(fā)改委的實(shí)踐案例。美國是商業(yè)航天發(fā)展比較成熟的國家，政府支持商業(yè)公司研制、運(yùn)營高分辨率的遙感衛(wèi)星，通過大訂單采購的方式，充分利用商業(yè)遙感衛(wèi)星能力滿足軍事、情報(bào)及民用需求。2010年，美國國防部國家地理空間情報(bào)局分別與數(shù)字地球公司和地球眼公司簽署了為期10年、價(jià)值35億美元和38億美元的“增強(qiáng)觀測”合同，其中28億美元用于未來10年商業(yè)衛(wèi)星影像的訂購，7億美元用于增值產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，還有3.37億美元用于支持GeoEye-2衛(wèi)星的開發(fā)和發(fā)射。北京市發(fā)改委也于2013年與“北京二號(hào)”衛(wèi)星星座開展了合作，21世紀(jì)公司負(fù)責(zé)衛(wèi)星的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并在衛(wèi)星壽命內(nèi)向北京市10個(gè)應(yīng)用部門免費(fèi)提供自主衛(wèi)星數(shù)據(jù)和55項(xiàng)共性信息產(chǎn)品，政府以集中購買共性服務(wù)的方式對(duì)項(xiàng)目建設(shè)給予一定比例的資金支持。

通過這些分析，建議選擇BOO的運(yùn)作模式，即由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌劃、資金籌措、衛(wèi)星研制發(fā)射、運(yùn)營管理、數(shù)據(jù)服務(wù)、債務(wù)償還、資產(chǎn)管理等，為國土資源部等用戶部門提供有效的公益服務(wù)，同時(shí)為市場提供商業(yè)服務(wù)，政府給予一定的投資補(bǔ)貼。

回報(bào)機(jī)制：使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼

項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是PPP項(xiàng)目的核心內(nèi)容，關(guān)系到政府方的“物有所值”和社會(huì)資本方的收益回報(bào)，主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。1米分辨率的遙感衛(wèi)星具有一定的經(jīng)營收費(fèi)基礎(chǔ)，即“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)，但政府用戶作為遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的主要用戶，付費(fèi)機(jī)制還不成熟，一是目前除了國土有少量專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)可用于遙感數(shù)據(jù)的采購?fù)猓r(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、住建、交通、地震、民政等眾多用戶部門沒有政府采購遙感數(shù)據(jù)的渠道；二是由于國內(nèi)商業(yè)性和公益性的遙感衛(wèi)星并存，公益性的遙感衛(wèi)星分辨率不一定低于商業(yè)性的遙感衛(wèi)星，數(shù)據(jù)市場缺乏監(jiān)管和統(tǒng)籌，數(shù)據(jù)價(jià)格較為混亂和不穩(wěn)定。因此，在“使用者付費(fèi)”的基礎(chǔ)上建議采用政府補(bǔ)貼的方式。測算政府補(bǔ)貼資金時(shí)，將提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品的總價(jià)作為參考依據(jù)，同時(shí)考慮到市場價(jià)格具有一定的不確定性以及政府打包采購折扣無參考標(biāo)準(zhǔn)等情況，建議將適當(dāng)?shù)募?lì)作為另一重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即保證社會(huì)資本方獲得合理的回報(bào)，以對(duì)其形成適當(dāng)、有效的激勵(lì)，確保項(xiàng)目實(shí)施的效率和質(zhì)量。

按照這一回報(bào)機(jī)制的設(shè)置，政府方給予了社會(huì)資本一定的投資補(bǔ)貼，國土資源部等用戶部門獲得了遠(yuǎn)超過投資補(bǔ)貼價(jià)值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，相比于傳統(tǒng)發(fā)射衛(wèi)星的方式，更是物有所值；社會(huì)資本方為國土資源部等用戶部門提供了數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，獲得了政府的投資補(bǔ)貼，同時(shí)可向國際、區(qū)域、社會(huì)大眾等其他用戶銷售遙感數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)，滿足了回收投資成本以及獲得合理回報(bào)的要求。

風(fēng)險(xiǎn)分配框架

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則，結(jié)合遙感衛(wèi)星的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別情況，具體風(fēng)險(xiǎn)分配框架是：

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)。衛(wèi)星建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，包括設(shè)計(jì)、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、工程研制、項(xiàng)目拖期以及發(fā)射失敗等風(fēng)險(xiǎn)，由社會(huì)資本承擔(dān)，一般可通過購買商業(yè)保險(xiǎn)等方式規(guī)避衛(wèi)星研制發(fā)射的風(fēng)險(xiǎn)。衛(wèi)星運(yùn)營服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，包括市場銷售風(fēng)險(xiǎn)、可靠性及壽命風(fēng)險(xiǎn)等，也由社會(huì)資本承擔(dān)。

政策及協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)。政策風(fēng)險(xiǎn)主要指遙感數(shù)據(jù)境內(nèi)、境外銷售政策帶來的風(fēng)險(xiǎn)，若國家出臺(tái)政策需要許可獲批準(zhǔn)才可在境內(nèi)、境外銷售遙感數(shù)據(jù)，政府應(yīng)盡快協(xié)助社會(huì)資本獲得相關(guān)的銷售許可，此類政策風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)主要指本項(xiàng)目在用戶部門數(shù)據(jù)需求與統(tǒng)籌方面可能還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)相關(guān)用戶部門，這類風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。當(dāng)發(fā)生戰(zhàn)爭、武裝沖突、國家安全面臨重大威脅等情況，國家可能會(huì)征用該衛(wèi)星的部分或全部能力用于政治、外交和軍事目的，該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)屬于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。

采購方式：競爭性磋商

考慮到遙感衛(wèi)星的PPP項(xiàng)目具有應(yīng)用及服務(wù)需求描述復(fù)雜、用戶部門較多、數(shù)據(jù)產(chǎn)品方案及其要求難以完全詳細(xì)列出等特點(diǎn)，通過分析公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購5種采購方式的適用情形及要求后，建議選擇競爭性磋商的采購方式，即通過組建競爭性磋商小組，與符合條件的供應(yīng)商就采購事宜進(jìn)行磋商，采用綜合評(píng)分法對(duì)響應(yīng)文件等開展評(píng)審，從而確定成交供應(yīng)商的采購方式。

遙感業(yè)務(wù)衛(wèi)星政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目作為PPP模式在民用空間基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的首次探索，有利于推動(dòng)航天建設(shè)模式的創(chuàng)新發(fā)展以及相關(guān)領(lǐng)域體制機(jī)制的改革，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，促進(jìn)航天產(chǎn)業(yè)商業(yè)化的發(fā)展；有利于拓寬航天建設(shè)的融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，減少國家財(cái)政投入，提高資金使用效益；有利于提高運(yùn)營效率，促進(jìn)政府的市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步提升公共服務(wù)的效率與質(zhì)量；有利于推動(dòng)各類資本的相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，促進(jìn)公平競爭和技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步，對(duì)于航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重大意義。