在航天領域推進PPP模式的幾點建議

盧曉軍 劉富榮 曹 俊

自2015年以來，中國國際工程咨詢公司受國家發改委、財政部、國防科工局委托，針對在航天領域推進PPP模式開展了大量研究，編制的《高分辨率多模綜合成像衛星政府與社會資本合作模式（P PP）項目實施方案》和《國家民用空間基礎設施1米分辨率遙感衛星開展政府和社會資本合作（PPP）項目實施方案》通過了財政部政府和社會資本合作中心的物有所值和財政可承受能力評審，具有豐富的實踐經驗。后續在航天領域如何推進PPP模式呢？

做好頂層設計，完善遙感衛星商業化發展的政策環境。美國的商業遙感政策比較完備，從1984年通過的第一個聯邦遙感條例《陸地遙感商業化法案》開始，陸續更新完善遙感商業化政策，其中比較重要的包括總統決策指示PDD-23 號令和《美國商業遙感政策》，成為美國商業衛星遙感產業發展的指導性政策，明確商業遙感衛星運營的審批立項流程以及允許商業遙感衛星產業公司運營的分辨率限制，同時還特別強調美國政府要最大限度地依靠美國商業空間遙感衛星能力。隨著國家提出“鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎設施建設”，商業航天在我國政策層面得到確認，同時國內也迅速涌現出一批商業衛星公司、火箭公司，建議政府盡快出臺相應的商業航天規劃或政策進行指導和約束。

下放業務測控權限，真正做到“特許經營”。衛星的特許經營包含從衛星業務測控、數據接收、產品生產到分發服務等一系列重要環節，其中衛星業務測控將直接決定了衛星數據和產品的商業價值（存檔數據與編程數據價格差異數倍），法國SPOT系列衛星可以實現1天4次測控，美國DG公司可以實現1天3次測控，國內利用軍方基地的測控周期甚至長達一周，這嚴重影響了產品的銷售，降低了衛星的商業價值，在吸引社會資本方面具有明顯的劣勢，建議進一步下放業務測控權限，真正做到“特許經營”。

利用PPP模式推動政府采購遙感衛星應用服務。美國政府將商業遙感衛星系統納入國家遙感衛星產業體系，通過大訂單采購的方式，最大限度地利用商業遙感衛星能力滿足軍事、情報及民用需求，同時也推動了商業遙感衛星的發展。2010年，美國國防部國家地理空間情報局與數字地球公司簽署了為期10年、價值35億美元的“增強觀測合同，其中28億美元用于未來10年商業衛星影像的訂購，7.5億美元用于增值產品和業務。隨著近年來遙感衛星應用服務深度和廣度的進一步拓展，我國的國土、農業、林業、水利、環保、住建、交通、地震、民政等眾多行業部門都表現出對遙感數據極大的業務需求，但除了國土有數據采購渠道外，其他行業部門只能通過衛星資源中心獲得國家民用空間基礎設施的免費數據，業務需求難以滿足。如果通過國家投資建設衛星，那么現有的商業遙感衛星也得不到充分利用。利用PPP模式由社會資本建設、擁有、運營衛星，政府采購遙感衛星的應用服務，既節省財政資金，也能帶動商業遙感衛星產業的發展。

授權運作有效的實施機構，加快政府職能轉變。實施機構在授權范圍內負責PPP項目的前期論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂以及過程監管工作，既是代表政府與社會資本方的簽約者，又是項目建設運營的監管者。實施機構的出現有利于加快政府職能的轉變，同時實施機構又負有重大的責任，特別是民用空間基礎設施領域，行業情況較為復雜、專業性較強，運行方式、付費機制、風險分配框架、合同體系、監管架構等的設計，社會資本方的招標，過程監管與績效評價等環節都關系到PPP項目的成敗，建議授權的實施機構具有深厚的行業根基，并有較強的專業性和權威性，這樣才能成為保障PPP項目順利實施的重要推手。

選擇專業合格的運營者做社會資本方，避免重建設輕服務質量。航天領域的PPP項目涉及衛星的研制、發射、運營，不管是前期衛星的研制、發射，還是后續衛星數據的接收、處理、應用服務等，都具有相當高的技術門檻。從以往的經驗來看，目前往往存在“重空間輕地面”“重建設輕應用”的問題，特別是PPP項目，其成功不僅僅在于衛星的研制和發射的成功，而牽涉衛星長達數年壽命周期內應用服務的持續性和質量。因此，在社會資本方的選擇方面，要特別考慮衛星的運營和應用服務的能力及經驗，使政府真正獲得好用的應用服務，而非遙感衛星本身，避免重建設輕服務質量。

制定遙感數據價格指導意見，促使“政府付費”有據可依。PPP項目的關鍵之一就是付費機制的設計，考慮到遙感衛星具備一定的市場化運作和經營收費的基礎，“政府付費”和“使用者付費”并存，從國外的情況來看，政府用戶為主要用戶，但在政府付費的測算方面，由于我國數據市場缺乏監管和統籌，公益性的遙感衛星分辨率不一定低于商業性的遙感衛星，遙感數據價格較為混亂和不穩定，政府付費的測算缺乏依據。因此，建議完善民用遙感衛星數據政策、制定遙感數據價格指導意見，有利于進一步規范價格市場，加快理順價格水平，加強價格行為監管，既保證政府方購買服務“物有所值”，又使經營者能夠獲得合理收益。

完善遙感應用服務評價指標體系，做好過程監督和績效評價。為確保公共產品和服務的質量、效率和延續性，PPP項目要求在項目實施過程中，加強過程監管和績效評價，而目前還沒有形成一套用于評價遙感衛星應用服務科學全面的評價指標體系。通過完善遙感應用服務評價指標體系，有利于做好PPP項目實施周期內的過程監督和績效評價，同時對于遙感應用服務質量的提升具有重要的意義，對于遙感應用服務的產業化進程以及參與國際競爭都具有積極的推動作用。

（中國國際工程咨詢公司）

國外遙感衛星商業化發展思路與方法

從國際航天發展趨勢看，以應用為導向，軍、民、商結合發展航天，已成為世界各主要航天國家的重要共識。美國、歐盟通過不斷完善空間政策，采用社會資本參與為主、政府投資引導為輔的發展模式，大力推動空間活動與應用的商業化、產業化發展，國外一般有政府大訂單采購服務和政府與社會資本合作兩種模式。

美國、法國主要采取政府大訂單采購服務模式。美國多次以預付費方式支持商業遙感衛星公司投資建設新型衛星，政府既在衛星研制和發射方面給予指導和幫助，又是衛星運行的優先滿足方和最大用戶。美國2003年實施“清晰視景”計劃，授予兩家公司總額為5億美元的數據采購合同；2004年，美國政府實施“下一代視景”計劃，又分別授予5億美元和4.35億美元的數據采購合同；2010年，美國政府批準了新一代“增強觀察”國家觀測計劃。由美國國家地理空間情報局與美國商業公司簽約，在未來10年采購高達73億美元的高分辨率衛星影像，授予GeoEye公司總額為38億美元的數據采購和衛星研制合同，授予Digital Globe公司總額為35.5億美元的數據采購合同，為美國商業遙感衛星良好運營打下了堅實基礎。以Digital Globe公司為例，公司2011年總收入3.365億美元，其中77%收入均來自美國國防和政府用戶，2009年和2010年比例還要更高，分別為81.9%和78.3%。

法國航天局聯合法國國家地理研究所和航天制造商于1982年創建了Spot Image公司，主要提供衛星圖像和地理信息專業服務。從1982年開始，法國政府啟動了SPOT系列1～5號衛星的研制，Spot Image公司負責運營管理，提供圖像產品和信息服務。在此后很長一段時間內，Spot Image公司都是一個半官方的商業公司，不需要承擔衛星制造與發射的巨額費用，投入成本不高，主要服務客戶是歐洲及歐洲以外的政府和國防用戶。2008年之后，Spot Image公司逐漸可以自主盈利后，才自行投資建造并發射構造相同的SPOT-6和SPOT-7衛星。至今為止，SPOT Image公司每年仍從法國航天局獲得約1億法郎的可觀的衛星運行補貼費用，其70%以上營業收入來自國防和政府用戶。

德國、加拿大主要采取公私伙伴合營模式。德國2008年發射了RapidEye光學小衛星星座，RapidEye公司是德國航天局支持的一家公司，該公司采用公私伙伴合營模式運營，其中，20%的資金來自于德國航天局和歐洲發展基金的財務資助，80%的資金來自于私人企業。2008年8月，5顆5米分辨率的RapidEye衛星發射成功，RapidEye公司的主要業務是向市場提供利用RapidEye小衛星星座數據，由于具有較高分辨率、較好利用率和較快重訪周期，因此該星座在民用市場優勢明顯。

加拿大1995年發射了民用雷達成像衛星RadarSat-1。1998年，加拿大政府與加拿大麥克唐納-德特威爾宇航公司通過公私合作伙伴方式啟動RadarSat-2衛星項目，將其視為實現遙感商業化的階段性嘗試，由社會資本負責衛星遙感數據分發和銷售，以保持雷達衛星數據連續服務，解決市場銷售問題并與政府簽訂數據采購合同。在該合作模式下，加拿大航天局和MDA公司分別投資4億美元和0.9億美元，加拿大航天局承擔了約80%的投入，主要負責衛星研制和發射，MDA公司出資約20%，主要負責衛星管理運行和服務。