農村扶貧政策執行偏差與對策探析

摘 要：當前我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，確保農村所有貧困人口如期擺脫貧困成為主要任務。霍恩—米特模型是分析公共政策執行的重要方法，為分析農村扶貧政策執行出現偏差提供了有效視角。運用霍恩—米特系統模型理論分析偏差的具體表現及誘因，并對相應的解決對策進行探討，對于提高公共政策執行的有效性，保證扶貧政策目標高質量實現具有重要的理論與現實意義。

關鍵詞：霍恩—米特系統模型；政策執行偏差；扶貧

改革開放以來，中國依據自身國情探索出了一條具有中國特色的扶貧道路，基本實現了千年發展目標。黨的十八屆五中全會明確提出在我國現行標準下農村貧困人口全部實現擺脫貧困、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困的工作目標。雖然扶貧工作取得了較大的進展，但是在政策執行過程中存在各種影響因素，扶貧工作的實際成果并沒有達成預期的目的和標準。所以，目標與現實需要我們對扶貧政策具體執行過程中出現的偏差進行總結，提出能起實效的對策建議。對扶貧政策的具體落實進行總結和思考，希望對扶貧的工作有所幫助，這也是本文的選題的由來及意義。

一、扶貧政策執行偏差成因分析

我國在扶貧工作中雖然取得了重大進展，但仍然存在著許多問題，以下主要結合相關案例，綜合運用霍恩—米特系統模型理論，從政策目標和標準、政策資源、政策執行方式、系統環境及政策執行主體五個方面進行分析。因執行機關特點與執行人員價值取向整合具有一致性，故整合為政府執行主體出發進行分析。運用霍恩-米特系統模型結合在執行過程中出現偏差的農村扶貧政策，尋找主要的影響因素。

（一）政策目標和標準

科學清晰的目標是扶貧政策執行的重要導向，制定具體的標準是衡量扶貧工作績效及控制出現偏差的必要手段。相比于物質投入的有效增加，貧困地區群眾的精神需求并沒有得到較好的滿足，主要體現在兩個方面：其一為貧困地區的文化產品和文化服務的數量和質量與群眾實際需求并不一致；其二為貧困地區的教育資源存在較大的欠缺，教育資源凸顯不足。2012年，貧困地區文化事業費總支出為39.6億元，僅占當年公共財政預算總支出的0.3%。由于貧困地區地方財政能力不足，國家統一安排的公共文化設施和公益性文化建設項目配套資金難以到位，直接導致在建項目不能按期完成或不達標，已建設完成的項目缺乏運行經費，不能有效發揮作用。

（二）政策資源

政策資源主要是在扶貧工作推進中所需的資金、技術、制度等必要支持。資源是客觀有限的，所以最為關鍵的是提高資源的利用效率，追求其效益的最大值。十五期間，陜西省各級部門對扶貧開發的資金投入力度逐年加大，2005年國家投入陜西省專項財政扶貧資金規模就達到了4.6億元，省財政撥發配套扶貧資金5005萬元，中央和省級專項財政扶貧資金總規模較2001年增加了1.57億元，增長44.5%。但是，陜西省的貧困發生率反而出現沖高反彈現象，2000年至2004年陜西省貧困發生率從13.5%增加到21.1%。這表明資源的投入并非是解決貧困的最有效的途徑，缺乏資源的有效利用不僅會造成資源的浪費，而且甚至會在一定程度上導致貧困的加劇，影響政府的權威，阻滯扶貧工作的有序開展。

（三）政策執行方式

執行方式是扶貧執行機關落實具體政策的方式和采取的工作機制。扶貧工作是一項較為復雜的系統工程，涉及到多個層級和部門，在扶貧政策具體落實中易出現了頭籌安排協調不夠、各層級政府事權與財權不一致，貧困地區過分依賴上級財政補助，專項轉移支付資金較少，資源統籌整合困難等問題。項目安排過于分散，而且在分配使用上過于分散，存在部門利益主導現象。

（四）系統環境

系統環境包括社會文化環境、目標群體的配合等。中國是一個熟人社會，且在鄉村之中存在大量分散的集體勢力。只從地區和群體利益出發，爭取扶貧資金資源的現象便是這種歷史遺留因素在扶貧工作當中的集中體現，這便催生不良風氣。部分貧困地區不肯脫貧困帽，以“貧困縣”稱號來獲取更多的扶持資源，如出現湖南新邵縣熱烈慶祝成功納入國家集中連片特困地區“怪象”。在資源實際分配中，由于地方情況復雜，歷史與制度雙重作用下導致非正式非法手段的出現。非正式手段的初選不僅會造成資源分配的低效、不公平，而且會使得政府扶貧政策的公正性受到人們的質疑，政府的權威受到損壞，扶貧政策的推行受阻和正面 影響力的減小。

（五）政策執行主體

此點將執行機關的特征、執行人員的價值取向相結合，主要是從政府執行主體出發。基層扶貧政府機關是一線執行者，對于扶貧工作的落實起著關鍵作用。從政府的產生來說，政府是從社會中產生的并凌駕于個體之上的執行機構，無個體的私利，其實施政策應該全部體現國家或地區整體的意志整體性。但是按照委托代理人理論（本文指基層扶貧工作機關及工作人員），建立在經濟人假設理論基礎上，由于決策代理人主觀決策，即決策代理人不能對戰略決策有透析明確的認識和把握。無論是執行機構還是人員，如果帶有強烈的自利傾向，不僅會造成政策嚴重失效，更加會導致資源的流失浪費，貧困地區的貧困加劇，社會的不穩定部分扶貧政策出現偏差，從根本上是講委托代理人沒有從公共需求出發，提供公共產品和公共服務，而只是自身利益出發，沒有很好的協調系統各個主體的利益關系導致失衡最終成為一個非理性的結果。

二、控制扶貧政策偏差的對策建議

運用霍恩—米特系統模型理論，尋找到內在深層原因。在實際的工作中針對導致政策偏差的各個因素進行預防、糾正和消除，克服消極因素影響，增加有利因素，推動扶貧政策的順利執行，尋找符合中國農村具體情況的扶貧對策。

（一）增強政策執行主體能力

政策執行主體素質與政策落實效果密切相關。首先要優化主體執行力，提高執行人員的綜合素質，加強對政策的認知力度，破除利益窠臼。扶貧政策執行不僅需要貧困局部地區政府人員的努力，更需要整體發力，執行者要樹立大局觀念，從全局出發，強化公務員職業道德，增強公仆意識，規范政策執行行為，自覺抵制地方法保護主義。扶貧主要針對于農村基層及偏遠地區，基層執行者如果沒有較高的素質，在執行過程中極有可能發生“尋租”和腐敗行為，很大程度上阻礙到扶貧政策的有效執行。一方面政策執行者不僅要具備專業知識，另一方面要扎根于現實土壤和經驗沉淀，提高自己的綜合能力。

（二）建立完善有力的監督、評價機制

建立有力的監督機制，對扶貧政策的執行過程加強監督和控制。明確目標指向，采取多樣政策監督手段，借助于法律手段、行政手段、社會輿論、宣傳教育等手段，構建完備科學的監控系統，保證政策系統的順利運行。在內容形式和過程保證政策的規范合法，協同推進扶貧政策貫徹實施，根據具體情況的變化，及時對政策做出調整完善。

（三）保證執行系統的運行協調有效

扶貧政策執行是一個較為復雜的系統，為保證系統有效運行，需要注意各方面的協調。增加必要資源投入和提高使用效率，且特別要注重人力資源的開發。為了有效地實現扶貧目標，必須要自上而下伸縮性地利用資源，即根據實際情況和工作開展的進程，構建動態平衡、安全穩定的資金投入和管理，2016年中央和省級的財政扶貧投入都會有大幅度的增加，在“十三五”期間，國家五年預計投入60000億元，而系列政策的含金量總數不會少于1萬億，充裕的資金資源是持續推進扶貧工作的強有力的堅強保證。

貧困地區的貧困不僅僅是生產活水平的底下，生態的破環同樣嚴重。未完全覺醒的生態意識和不正確的生活生產方式，如垃圾隨意扔放，砍伐森林等，這些容易導致貧困地區發展進入一個惡性循環怪圈。要在貧困地區開創一種新的綠色發展模式，增強群眾的環保意識，并整體上轉變人們傳統的不符合發展要求的生產、消費方式和思維觀念，引導健康的生活生產方式，避免貧困地區進入物質生態貧困的惡性循環怪圈。

共同富裕是我們追求的根本目標，而這不不僅僅是制度上的要求，更是個體的責任。實施精準扶貧、準確扶貧，在2020年全面建成小康社會，翻開了扶貧工作新的篇章。只要一步步扎實落實各項扶貧政策，一分部署，九分落實，第一個百年目標定能如期實現。農村貧困地區的扶貧工作雖然充滿挑戰，但極具有現實意義，本文的目的同樣也是希望能夠為攻堅扶貧貢獻力量。

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（作者單位：蘇州大學政治與公共管理學院）