修訂《稅收征管法》的若干問題研究

（山西財經大學，山西 太原 030032）

【摘要】：中國稅制的改革任重而道遠，稅收征管法的修訂使其中重要的一個環節，2015年1月5日，國務院法制辦公布了《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》，向全社會公開征求意見，這標志著《稅收征管法》的修訂已經進入 實質性階段。在我國全面深化改革的大背景下，如何確定《稅收征管法》的發展方向，是關乎修法成功與否之關鍵。本文針對《稅收征管法》修改過程中遇到的現實問題做了相關的研究。

【關鍵詞】：《稅收征管法》；修訂；調整

一、關于修訂《稅收征管法》的實質內涵

（1）適應深化稅制改革要求

按照黨的十八屆三中全會確定的稅制改革任務，深化稅制改革已經進入攻堅階段。推進稅制改革，急需稅收征管措施的配套。否則，稅制改革的進程將會受到很大的影響，甚至難以實施。因此，《稅收征管法》的修訂，應當前瞻稅制改革的內在要求和發展趨勢，構建一個能夠適應稅制改革的新型稅收征管體制。此次《稅收征管法》修訂的重中之重，是解決深化稅制改革的征管保障問題，這也是當前加快推動《稅收征管法》修訂的直接動因。全面推進深化稅制改革的各項任務，都不同程度地迫切需要加快稅收征管措施的配套，特別是個人所得稅綜合申報制度改革、房地產稅的立法與實施等，對現行稅收征管制度和措施都提出了新的挑 戰。《征求意見稿》中反映出了一定層面的稅制改革訴求，如納稅識別號制度的建立、金融信息的提 供和披露、稅收強制措施擴大到自然人范圍等。

（2）切實體現稅收治理現代化的內在要求

黨的十八屆三中全會明確提出，改革發展的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，并提 出到2020年形成完備的制度體系。順應國家改革發展戰略的需要，結合稅收工作實際，國家稅務總局提出了稅收現代化的戰略構想，并成為指導未來稅收工作的總綱領。《稅收征管法》作為稅務機關執行法律、履行職責的基本法律規范，其修訂也應當體現出新時期稅收工作的基本要求，并切實落實到《稅收征管法》的修訂當中。盡管當前對稅收治理現代化的研究成果和實踐經驗有待進一步探索和挖掘，但其已有共識的做法應當予以吸收。就如何修改《稅收征管法》，法學界與實務界提出了不少建議，但無論對《稅收征管法》作何修改，最為重要的是該法的修改完善應當遵循的理念。惟此，才能準確把握《稅收征管法》的本質。

二、《稅收征管法》相關內容的充實和完善

2001年對《稅收征管法》的修訂，使該法的水準提升了一大步，達到了預期的修訂目標。但是隨著時間的推移，稅收實踐中遇到的大量問題需要該法提供新的依據與解釋，作者從以下幾個方面對實踐過程中遇到的問題作了相關的補充。

（1）為了防止自由裁量權的濫用，應當明確其原則，即稅務機關依法行使自由裁量權必須出于正當的動機，遵循公正、適當的原則，不得顯失公正或畸輕畸重。

（2）明確程序性規則，應強調：稅務機關實施稅收行政執法行為，必須嚴格按照法定程序，以書面的形式作出，法律另有規定的除外。

（3）我國稅法針對溯及力問題的準則應當明確，參照各國的做法，“從舊兼從輕”原則應當為我們所遵循，但法律另有規定的除外。

（4）針對稅法的行政解釋過多、過濫的情況，需要對稅務機關的行政解釋有所約束，應當規定“稅法的行政解釋必須依法進行，稅務機關可以在法定權限內對稅法作出符合其立法意圖的解釋，但是不得通過解釋創設稅法，不得為一個已經實施的具體行政行為尋求法律依據的目的而對稅法作出解釋，對稅法的行政解釋不具有溯及力”。

（5）在《稅收征管法》中對納稅評估進行規范，增設相關條款，可以包含其法律地位、執法主體、執法程序、法律責任等，為該項工作提供基本的法律依據。

（6）對證據形式、取證的權限、范圍（不能僅限于調查稅收違法案件，稅務機關依法應當獲得證據時，都可以取證）、環節以及稅務機關在行政執法過程中取證的程序性規則予以明確，可以考慮將《稅務行政復議規則（試行）》中取自于三大訴訟法的基本證據。規則加以修訂補充后納入新的《稅收征管法》。

（7）針對企業利用變更或者注銷稅務登記逃避納稅責任問題，應當增設“接受逃避納稅義務之納稅人投資或捐贈的企、事業單位、社會團體和個人承擔連帶納稅責任，納稅責任不因變更或注銷稅務登記而消滅”的條款。

（8）為了防止稅款流失，應當規定，稅務機關作為債權人，對資產不足以彌補所欠稅款的納稅人，有權申請對該企業進行破產清算。

（三）關于完善保障納稅人合法權益的制度

在 2001 年《稅收征管法》的修訂中，增加或修改了19個保護納稅人合法權益和為納稅人服務的條款，最終《稅收征管法》中有 30 個條款直接涉及此項內容，還有多個條款通過規范稅務機關的行政來保障納稅人的權益，納稅人權利體系得到基本建立。然而，該法的稅收征管制度設計依然是以稅務機關為主導，以稅務機關的職權設置和納稅人義務的承擔為基本主線，構建的是以程序性權利為主的權利體系。對納稅人享有的權利規定仍然不足，難以對納稅人的合法權利形成有效的保護，不利于和諧的稅收征納關系的構建。在稅務管理實踐中，隨著公民權利意識日益增強，要求進一步保護納稅人權益的呼聲較為強烈。因此，保護納稅人合法權益的條款還應該在《稅收征管法》中進一步得到完善。

（1）在稅收征管關系中，征稅機關與納稅人之間的法律地位平等，享有對等的權利，承擔對應的義務。但稅務機關與單一的納稅個體的力量對比較為懸殊，為平衡納稅人與征稅機關間的力量關系，應通過設立納稅人權利救濟程序使納稅人享有公正救濟權利，防止征稅權的濫用對納稅人權利的侵奪。

（2）現行《稅收征管法》對保護納稅人合法權益的措施主要是通過行政復議或行政訴訟的途徑，但它們的受理范圍僅限于稅務機關對納稅人作出的征稅、處罰、稅收保全、強制保全、強制執行等具體行政行為，而稅務機關或其工作人員對納稅人的知情權、保密權、陳述權的不作為或造成損害的行為，并沒有相應的處罰、賠償等法律責任條款，這使得納稅人享有的這些權利得不到切實保障。

（3）在實際工作中，稅務機關隨意要求納稅人履行義務的現象時有發生，各級管理機關在制定管理措施時往往重點強調納稅人的義務，基層稅務機關以減少執法風險為由要求納稅人報送各種資料的行為普遍存在，既增加了納稅人的負擔，也增加了稅務機關負擔。

（4）現行《稅收征管法》中保護納稅人權益的條款零散分布在《稅收征管法》的六個部分近30個條款中，沒有形成一個整體，既增加了完整理解和掌握納稅人權益的難度，又影響了保護納稅人權益意識的培養。將有關保護納稅人條款相對集中在《稅收征管法》的一部分或單列一節，不僅從法律形式上體現《稅收征管法》保障納稅人權益的重要功能，也使得征納雙方能更容易掌握納稅人應享有的權利內容，從而增加對納稅人權益的保護意識。

參考文獻：

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作者簡介：郭瑾劍（1990—），男，漢族，山西太原市人，法學碩士，單位：山西財經大學法學院，專業：經濟法學，研究方向：財稅法。