我國流域生態補償法律制度探究

（山西財經大學，山西 太原 030032）

【摘要】：水資源作為人類賴以生存的物質基礎，其安全開發和利用一直被人們重點關注。而如今，水源的污染，水量的短缺以及水資源開發保護所引起的紛爭嚴重得影響著社會和諧與穩定。而流域生態補償制度正是在制度上解決水資源紛爭的一劑良藥，通過在立法上對流域生態補償進行關注，制定相應的條例或專項法律，讓流域生態補償真正的從理論藍圖成為實踐模式。

【關鍵詞】： 流域生態補償；管理體制；補償制度

一、我國流域生態補償立法狀況

1.國家層面的法律法規和部門規章

2008年修訂后通過的《水污染防治法》第一次從國家立法的層面上規定了流域生態補償制度，確規定了以財政轉移支付的手段進行生態補償，這為我國建立生態補償法律制度及制定具體的實施辦法提供了有力的法律依據，同時對將來整個環境立法都會產生很大影響。在此之前，我國只有《森林法》涉及生態補償的內容。但《水污染防治法》對流域生態補償規定得較為原則，雖將“國家”確定為流域生態補償的責任主體，但對國家應該承擔多少責任、流域上游政府是否有權要求國家承擔生態補償責任等方面都未作出明確規定，因此，我們無法從該法條中推導出上游政府對中央政府享有生態補償請求權。而且，由于該條未將下游政府列為責任主體，以致一些下游政府認為，自己已向國家交納足夠的稅額，上游區域的損失應由國家財政轉移支付作為補償，而與自己無關。

2010年4月26日，由國家發改委牽頭的《生態補償條例》起草工作正式啟動，為我國全面建立生態補償機制提供了法律基礎。

2.地方層面的法規和政府規章

在流域生態補償方面，我國以政府手段為主，對飲用水源地保護和同一行政轄區內中小流域上下游的生態補償進行了積極探索。江蘇、浙江、福建等經濟發達地區在省內局部的小流域實施了生態補償，主要是上級政府對被補償地方政府的財政轉移支付，或整合有關資金渠道集中用于被補償地區，例如對密云水庫的水源地進行的補償。

二、我國流域生態補償實施中存在的問題

1.法律方面的缺失

從客觀現狀分析，我國流域生態補償還沒有系統完整的法律體系來規制。有關生態補償的相關法律、法規都散見于一些部門法中，體現的也只是一些原則性的規定，對于將其程序化體系化的客觀要求還有一些距離。正如許多關于流域生態補償的研究文章所指出的，從憲法到環境保護法，還有流域的相關法律法規中都缺少實體性和程序性的規定。

為了解決本行政區域內的流域環境問題，在一些地方規范性文件中規定了一些具體的流域補償程序性和實體性規定，但是由于這些規定并沒有上位法作為依據，所以效力和區域之間的統一性都較為欠缺，當兩個相同位階的文件發生沖突時，甚至沒有相關的法律可以作為界定的依據。因此從實施補償的現實要求來說，流域生態補償需要在相應的法律文件中得到系統的規定。

2.政府補償的不足之處

政府補償的不足之處表現在兩個方面，一個方面在于缺少明晰的管理體制、機構責任不明晰。我國現行流域的管理體制是流域管理與行政區域管理相結合的方式。該方式容易出現多方管理的情況，流域管理機構的職權來自于法律的規定和國務院水管理部門的授權，而各級政府的水管理機構同樣有管理其轄區內流域的權力，這樣在出現流域內水資源控制時就會發生利益相爭的情況，出現問題相互推誘，嚴重影響流域內環境生態工作的效率。對于流域生態補償這樣極度需要協商調度的項目，沒有一個具體明確的管理機制便難以完成補償的過程，所以建立專門的流域補償機構是必要的。另一方面在于補償標準不合理。通過研究地方性補償案例，我們發現有些補償的標準并不能全面的反映出生態服務的價值。對于流域生態的建設者來說，很多潛在的機會流失，如土地的附加功能等都沒有在補償中體現，政府對于流域上游的省份進行補償，大多數是進行財政轉移支付，而這些資金的數額較小，甚至有些扶貧的味道。這樣的補償很難調動生態建設者的積極性，不利于流域生態的可持續發展。

三、我國流域生態法律制度的完善

1.建立健全流域生態補償法律制度

為推動我國流域生態補償法律制度的建立，中央及地方政府應提供法律上的支持。流域生態補償制度的法律地位一旦確定，將有助于推動上下游地方政府之間橫向財政轉移支付的開展。而且，無論是政府財政轉移，還是市場手段為主的流域生態補償政策，都需要立法，原因有一是對利益相關方的權利和義務進行約束二是保障流域生態補償的可持續性和穩定性三是對流域生態補償進行全面細致的規劃，最終形成整體的法律框架。由此可見，在我國資源價格體制還未建立以及目前的行政管理體制下，有關流域生態補償的立法將是一項復雜而重要的工程。

2.強化流域生態補償的管理體制

流域生態補償涉及到流域不同流段、干流與支流之間以及不同行政區域之間的生態關系以及經濟利益，對區域的影響十分廣泛。所以在確定流域生態補償的相關內容之前，首先應該確定權利與職責的主體，也就是由誰來負責對流域生態補償的日常管理，組織關系協調以及水質的測定，獎勵與處罰的執行等事宜，如果這些都不明確，必然導致流域生態補償體系實施的低效率，甚至是沒有效率，由于流域生態問題涉及到整個流域的利益關系問題，上游的不合理利用就會導致下游的水質受到嚴重的污染，影響到下游地區的正常發展如果上游地區退耕還林，提高河流周邊地區的植被覆蓋率，就會減少水土流失，河流的含沙量就會減少，下游的水質會得到很大程度的改善，可是這樣會影響上游地區的經濟收益問題。所以必須對整個流域進行統一管理與協調。

3.科學界定流域生態補償標準

根據我國地區的差異性，補償標準在區域之間也應有一定的差異，有些項目的補償標準在政策制定時就已經設定了一個范圍區間。從我國目前來看，根據機會成本來確定補償標準的可操作性比較強，但從公平性來講，根據生態服務價值來確定補償標準更合理。在近期內，應該根據機會成本來制定生態補償標準，同時加強對生態系統服務功能的價值化研究扶持力度，逐步向根據生態服務訂立補償標準的方向過渡。在制定補償標準時還應綜合考慮通貨膨脹，原始投資成本等因素，以便對制定的標準進行調整，提高其準確性和適應性。

四、結語

流域水環境生態補償法律機制的完善是一項艱巨任務，更是一項偉大工程，該法律機制的完善將推進我國流域水環境生態補償工作的進程。流域水環境生態補償法律機制的完善不僅從制度建設角度講流域水環境生態補償進行了規制，而且是以國家強制力偉后盾，為流域水環境生態補償工作的順利開展提供了強有力的保障。法律制度是伴隨著社會及經濟的發展而不斷發展并日趨完善的。因此，流域水環境生態補償法律機制亦將隨著法律的完善及我國流域水環境生態不長工作的實踐部斷完善。

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作者簡介：朱鑫（1989-），男，漢族，山西陽泉人，法學碩士，單位：山西財經大學法學院，專業：環境與資源保護法學。