臺灣地方政府間的跨域治理研究

（天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津 300387）

【摘要】：地方政府間關(guān)系作為府際關(guān)系的重要組成部分，隨著政治經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而逐漸發(fā)展成一種多層次、多元化的關(guān)系，臺灣為了應(yīng)對新時期區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)要求和提升跨域治理水準(zhǔn)，逐步建立了府際間跨域治理的合作伙伴關(guān)系與協(xié)力機(jī)制，從而提升了基層政府的治理能力。本文在探討中發(fā)現(xiàn)，臺灣地方政府間的跨域治理受到具有本土背景的政治、經(jīng)濟(jì)、社會因素的深刻影響，其實(shí)踐路徑表現(xiàn)為從零星的個案合作，逐漸形成非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制，并最終趨向及確立制度性的跨域治理模式發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】：跨域治理；地方政府；區(qū)域聯(lián)盟

前言

當(dāng)今世界處于全球化和區(qū)域化并行發(fā)展、全球主義和新區(qū)域主義共同崛起的時代。為了迎接和應(yīng)對全球化帶來的機(jī)會與挑戰(zhàn)，區(qū)域合作與區(qū)域一體化正在蓬勃發(fā)展。故而，打造區(qū)域間合作平臺，提升區(qū)域競爭力，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域一體化進(jìn)程，成為臺灣各地方政府需要完成的重要事項。

一、跨域治理的內(nèi)涵

當(dāng)今世界，面對全球化與民主化浪潮的影響，世界各國政府為了應(yīng)對快速變化的內(nèi)外部環(huán)境，無不致力于充分整合自身資源，大力提升政府的治理績效。在跨域治理層面，地方政府必須擺脫過去本位主義的僵化思維，超越各自行政區(qū)域的范疇限制，依據(jù)自身稟賦進(jìn)行跨域合作協(xié)調(diào)，才能夠解決“區(qū)域公共問題”。因此地方政府如何通過有效的協(xié)力合作，進(jìn)而解決復(fù)雜的跨域公共事務(wù)，是府際關(guān)系研究的核心問題。跨域治理即是在如此的環(huán)境轉(zhuǎn)變過程中，逐漸發(fā)展成為地方政府采用的新型治理途徑。

二、臺灣地方政府間跨域治理的模式

在跨域治理理論及策略興起的國際潮流影響下，臺灣地方政府近些年都積極進(jìn)行了治理路徑上的革新與探索，以期克服阻礙跨域合作的諸多阻滯因素，從而優(yōu)化行政服務(wù)品質(zhì)、增進(jìn)區(qū)域整合競爭力。

（一）跨域治理的個案

近幾年來，臺灣地方政府間跨域合作的個案大多是相鄰地域的地方政府在某項單一行政業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)觸發(fā)，比如臺北市與基隆市在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的垃圾處理互惠支援，非常具有典型價值。該項合作中，臺北市利用現(xiàn)有垃圾焚化設(shè)備的閑置處理能力與基隆市交換未來興建垃圾掩埋場時階段性中止處置的填埋空間需求，以即期一噸垃圾焚燒互換遠(yuǎn)期一噸垃圾掩埋。在此過程中，首先，兩市行政機(jī)構(gòu)充分利用毗鄰區(qū)域間利益互補(bǔ)、能力增益的協(xié)力經(jīng)營型方式，協(xié)同應(yīng)對了基隆市垃圾處理的現(xiàn)實(shí)關(guān)切與臺北市的未來困境，實(shí)現(xiàn)了合作伙伴關(guān)系下雙贏的政策訴求。其次，在整合協(xié)商中行政機(jī)關(guān)、民意立法機(jī)關(guān)、民間主體共同參與，形成有效的政策網(wǎng)絡(luò)互動，于2003年簽署了《區(qū)域間都市垃圾處理緊急互助協(xié)議書》及《臺北市基隆市區(qū)域間垃圾處理緊急互助協(xié)議書執(zhí)行約定》，通過行政契約保證了區(qū)域合作的執(zhí)行力。最后，合作引入了上級機(jī)構(gòu)對合作履行的監(jiān)管，依據(jù)“行政院環(huán)保署”1996 年制訂的《臺灣地區(qū)垃圾處理場（廠）緊急支援要點(diǎn)》和2004 年《直轄市及縣市政府互助合作處理一般廢棄物獎勵補(bǔ)助要點(diǎn)》的規(guī)定，制訂“如發(fā)生未履行情事，同意行政院環(huán)保署停止對違約一方補(bǔ)助金”的條款；雖然在契約條款和行政約束的框架之下，但更多體現(xiàn)的是溝通對話后具有利益共識的軟性治理，新區(qū)域主義策略性合作關(guān)系有效保證了執(zhí)行的效度。此個案之外，還有諸如大臺中地區(qū)水資源調(diào)度管理、臺北縣市等對淡水河流域治理等實(shí)證經(jīng)驗(yàn)。由此看來，跨域治理中個案合作方式無疑有益于促進(jìn)區(qū)域事務(wù)的執(zhí)行，提升行政品質(zhì)與效率，

（二）跨域治理的常態(tài)化

由于個案合作受限于合作范圍的廣度與深度，無法完全回應(yīng)區(qū)域民眾多樣化的公共服務(wù)需求，同時“一事一議”的合作過程對于行政機(jī)構(gòu)而言也將加大其時間和協(xié)商成本方面的耗費(fèi)。近些年，臺灣許多地方區(qū)域都提出更加常態(tài)化、深層次的跨域治理合作的形式。其一是，首長區(qū)域協(xié)調(diào)會議。如高高屏、嘉義、臺中等相鄰縣市定期召開相關(guān)領(lǐng)域橫向政府間協(xié)調(diào)會議的形式，地方基層行政官員和主管人員積極參與、互動磋商，并最后發(fā)布帶有共識性質(zhì)的決議簡報。其二是，事權(quán)轉(zhuǎn)移，或是契約外包。在臺灣基層治理中確實(shí)存在跨區(qū)域協(xié)商后將職能轉(zhuǎn)移給另一地方主體才能優(yōu)化實(shí)施的自治事項，此種模式中最終實(shí)現(xiàn)的是區(qū)域資源和管理技術(shù)的優(yōu)化配置，緩解不同政府主體間行政能力不平衡引發(fā)的公共治理風(fēng)險。

（三）跨域治理的制度化

隨著臺灣基層政府間跨域治理的互動頻繁，在合作氛圍的激勵和整合效果的影響之下，制度化的跨域治理模式也開始迅速形成，并被付諸區(qū)域行政的實(shí)踐，其中較為顯著地是區(qū)域聯(lián)盟與區(qū)域政府兩類。

1.區(qū)域聯(lián)盟

區(qū)域聯(lián)盟是一種多功能政治協(xié)商和區(qū)域性事務(wù)協(xié)調(diào)的促進(jìn)組織，由區(qū)域內(nèi)的地方政府自愿選派代表參加，既保留了成員政府政治上傳統(tǒng)立場和法律上的獨(dú)立地位，又建立了解決區(qū)域問題的彈性組織架構(gòu)。2003 年由前臺北市長馬英九倡導(dǎo)建立北臺灣區(qū)域聯(lián)盟，由宜蘭縣、基隆市、原臺北縣、臺北市、桃園縣、新竹縣、新竹市和苗栗縣所組成，主要應(yīng)對全球化激烈競爭對提升區(qū)域?qū)嵙Φ奶魬?zhàn)，化解施政重心及資源投入“重南輕北”的壓力，并增進(jìn)區(qū)域合作基礎(chǔ)來解決區(qū)域內(nèi)部博弈頻發(fā)的局面。雖然都是由行政位階和資源稟賦更具優(yōu)勢的直轄市來帶動其他縣市結(jié)盟，但和南部區(qū)域聯(lián)盟相較而言，北臺聯(lián)盟則具有更加鮮明的規(guī)范性特征。

2.區(qū)域政府

區(qū)域政府在臺灣現(xiàn)階段主要是一種廣泛倡導(dǎo)的政策理念，通過在縣市層級之上設(shè)置一種區(qū)域治理的準(zhǔn)組織形態(tài)，作為區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制來統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的建設(shè)，解決因行政區(qū)管轄范圍不同、公共財力非均衡所導(dǎo)致的無法由單一地方主體解決的跨域公共問題。2004 年臺灣地方領(lǐng)導(dǎo)人選舉期間，國親兩黨競選聯(lián)盟就提出應(yīng)當(dāng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)政治的現(xiàn)實(shí)和都市發(fā)展的要求來調(diào)整國土規(guī)劃體系與行政主體布局，設(shè)置成立北、中、南、東四個區(qū)域政府，并設(shè)置區(qū)域政府委員會，進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)臺北、臺中、高雄及臺南等地區(qū)的功能整合性。

結(jié)語

綜上所述，臺灣地方政府間跨域治理合作的實(shí)踐路徑表現(xiàn)為從零星的個案合作，逐漸形成非正式的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，并最終趨向及確立制度性的跨域治理模式發(fā)展。這其中關(guān)鍵在于注重制度的創(chuàng)新，在實(shí)踐中逐步建立相關(guān)法律規(guī)制，這是臺灣地方政府間跨域治理的積極之處。

作者簡介：彭興智（1992—），男，漢族，河北張家口人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生，研究方向：中外政治制度。