我國(guó)國(guó)家緊急權(quán)力體制的發(fā)展?fàn)顩r與完善建議

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130117）

【摘要】：由于國(guó)家緊急權(quán)力作為一種由憲法和法律特別規(guī)定的權(quán)力，故一旦國(guó)家機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中違規(guī)行使緊急權(quán)，這不僅僅是一個(gè)違法的問題，這更是一個(gè)違憲的問題。因此，在對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力予以有效監(jiān)督的基礎(chǔ)上，有必要通過進(jìn)一步完善責(zé)任機(jī)制來加強(qiáng)對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力的規(guī)制。首先，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)違規(guī)行使緊急權(quán)的行為，行使機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)對(duì)該機(jī)關(guān)的違法行為予以調(diào)查，并追究其相應(yīng)的責(zé)任。其次，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)充分履行其違憲審查職能，對(duì)于有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的違規(guī)行為，嚴(yán)格追究其違憲責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】：緊急權(quán)力 權(quán)利體制 問責(zé)制度 權(quán)利缺失

一、我國(guó)國(guó)家緊急權(quán)力體制的歷史與發(fā)展進(jìn)程

1、戒嚴(yán)之制時(shí)期

民國(guó)時(shí)期，根據(jù)1912年3月1日的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第36條規(guī)定，行政元首“得以法律宣告戒嚴(yán)”。根據(jù)這一規(guī)定，戒嚴(yán)的宣告及其結(jié)束，須以議會(huì)的戒嚴(yán)法為根據(jù)。于是，參議院與1912年12月15日通過了《戒嚴(yán)法》，根據(jù)該法規(guī)定，在遇有戰(zhàn)爭(zhēng)或其他非常事變時(shí)，大總統(tǒng)可依據(jù)戒嚴(yán)法宣告戒嚴(yán)，并規(guī)定軍事官員于戒嚴(yán)地區(qū)內(nèi)，有權(quán)停止人民集會(huì)、結(jié)社、出版、書信秘密等自由，并得限制人民的財(cái)產(chǎn)、居住、人身等自由。可以說1912年的戒嚴(yán)法開始了中國(guó)戒嚴(yán)制度的創(chuàng)始階段。

2、軍事統(tǒng)治體制時(shí)期

新中國(guó)成立以后，根據(jù)《中華人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，凡人民解放軍解放的地方，應(yīng)一律實(shí)施軍事管制，可以看出，新中國(guó)成立初期，我國(guó)的國(guó)家緊急權(quán)力體制是以軍事管制為主體的體制。新中國(guó)成立后的四年間，我國(guó)運(yùn)用軍事管制體制來鞏固新生的人民政權(quán)，鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)，建立革命秩序。主要的憲法、法律和政策的依據(jù)有《政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》等，它們從不同方面規(guī)定了軍事管制的任務(wù)、形式、時(shí)間和解除的條件等內(nèi)容。文化大革命時(shí)期，為了推進(jìn)“文革”之進(jìn)行，國(guó)家必須運(yùn)用相應(yīng)的緊急權(quán)力，于是開始實(shí)施軍事管制。

3、授權(quán)法體制時(shí)期

2004年憲法修正案將“戒嚴(yán)”修改為“進(jìn)入緊急狀態(tài)”，并以國(guó)家緊急權(quán)力力度不同而規(guī)定不同的行使機(jī)關(guān)，輕度形態(tài)國(guó)家緊急權(quán)力由國(guó)務(wù)院行使，中度形態(tài)國(guó)家緊急權(quán)力由全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院分別行使，重度形態(tài)國(guó)家緊急權(quán)力由全國(guó)人大及其常委會(huì)共同行使。在現(xiàn)行憲法體制下，全國(guó)人大有權(quán)決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問題。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定全國(guó)或個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布，以及決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)一般突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)；依照法律規(guī)定決定、省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。

二、我國(guó)現(xiàn)行緊急權(quán)力體制存在的問題

1、相關(guān)法律體系不健全，其整體結(jié)構(gòu)有待于完善

目前，我國(guó)對(duì)于國(guó)家緊急權(quán)力只是由憲法的授權(quán)性規(guī)定、部分法律及某些法律的部分條文，以及行政法規(guī)等予以規(guī)定，有關(guān)內(nèi)容的設(shè)置十分分散，且很多情況下，行政命令往往處于優(yōu)先地位。而且，盡管我國(guó)頒布的《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》等對(duì)于社會(huì)動(dòng)亂、重大自然災(zāi)害等突發(fā)事件起到很大的作用，但這些法律本身具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，部門管理色彩很重，而2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，盡管對(duì)突發(fā)事件的處置與應(yīng)對(duì)作了較為全面的規(guī)定，但其未能對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行級(jí)別劃分，存在著一定程度的使用困難的問題。在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)上存在著協(xié)調(diào)性較低的問題。

2、責(zé)任承擔(dān)不明，問責(zé)制度缺失

這個(gè)問題是存在于我國(guó)的一個(gè)普遍性的問題，我國(guó)的緊急權(quán)力體制也同樣存在著這樣的問題。例如2003年，“非典”期間，由于一些地方和部門統(tǒng)計(jì)不實(shí)、信息不暢通、反映不迅速導(dǎo)致了疫情的進(jìn)一步蔓延。除此之外，“非典”期間，某些部門及負(fù)責(zé)人阻礙信息公開，防治措施不作為，漠視人民群眾知情權(quán)、生命權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生，之所以會(huì)有這類情況發(fā)生，就在于我國(guó)法律對(duì)于某些突發(fā)事件的責(zé)任規(guī)定尚不明確，這是不作為的一個(gè)重要原因；另一方面，以往的政治體制安排使得某些國(guó)家機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人不必為自己的失職行為承擔(dān)責(zé)任，問責(zé)制度的不完善使得官員缺乏一種權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的意識(shí)。問責(zé)制度的缺失及難以真正發(fā)揮作用的問題在未來一定時(shí)間內(nèi)還會(huì)存在，它將時(shí)刻影響著我國(guó)緊急權(quán)力體制的建設(shè)及作用的發(fā)揮。

3、應(yīng)對(duì)機(jī)制不夠完善

盡管我國(guó)針對(duì)突發(fā)事件的處理有專門立法，有關(guān)部門也設(shè)置了一些處置突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，但由于缺乏系統(tǒng)性，部門意識(shí)濃厚，完整、系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制尚未完全形成。總體來說，由于缺乏整合機(jī)制，我國(guó)在處置不同類別的突發(fā)事件時(shí)，并沒有一個(gè)層級(jí)較高，專業(yè)性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)來指揮協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件，而且，偏重于設(shè)置臨時(shí)的應(yīng)急或協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，而非常設(shè)性機(jī)關(guān)，這導(dǎo)致了各有關(guān)部門在處置突發(fā)事件中往往各自為戰(zhàn)，情報(bào)信息缺乏共享，處置力量缺乏公用，造成了效率低下、成本過高、效能受限等，甚至由于缺少常設(shè)性機(jī)構(gòu)，也造成了法律責(zé)任承擔(dān)缺位，問責(zé)制無法嚴(yán)格實(shí)施的重要原因。同時(shí)，由于多方面原因，有關(guān)的應(yīng)急、救援等部門，在突發(fā)事件發(fā)生以后，往往反應(yīng)遲緩，行動(dòng)不夠迅速，間接導(dǎo)致了不良影響的擴(kuò)大化。

三、我國(guó)國(guó)家緊急權(quán)力體制完善建議

1、完善立法

首先應(yīng)通過進(jìn)一步完善立法，以法律的形式明確國(guó)家緊急權(quán)力的范圍和邊界，對(duì)于各類國(guó)家機(jī)關(guān)在突發(fā)事件中所必須具有的權(quán)力，盡可能加以詳盡、明確的列舉規(guī)定，如制定和發(fā)布具有限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的條例、決定、命令的權(quán)力等。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力也要設(shè)定邊界，畢竟授予政府無邊界、無限制的緊急權(quán)力是與現(xiàn)代法治精神相違背的。其次，以法律明確規(guī)定各有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)和行使權(quán)力的程序。通過確定其職責(zé)范圍，防止其在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的失職和不作為，并設(shè)置嚴(yán)格的追責(zé)制度，以追究責(zé)任。而設(shè)置權(quán)力執(zhí)行程序則可以有效防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生，最后，通過完善立法進(jìn)一步明確國(guó)家緊急權(quán)力的行使條件和目的。通過明確行使條件，不但可以防止權(quán)力濫用，同時(shí)，還可以減少由于條件規(guī)定不明而造成的緊急權(quán)力隨意使用進(jìn)而造成的不必要的資源浪費(fèi)和高成本。明確緊急權(quán)力行使的目的，以制約國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在法定目的范圍內(nèi)行使所授權(quán)力，防止濫用權(quán)力，同時(shí)，也有利于提高處置突發(fā)事件的效率，更好的維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)秩序穩(wěn)定以及公民基本權(quán)利。

2、加強(qiáng)對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力的監(jiān)督

將權(quán)力置于監(jiān)督之下可以保障權(quán)力更好地發(fā)揮效用，對(duì)于國(guó)家緊急權(quán)力，也是如此，加強(qiáng)突發(fā)事件中國(guó)家緊急權(quán)力的規(guī)制，監(jiān)督必不可少。因此，首先，可以通過立法，明確授予某些國(guó)家機(jī)關(guān)來行使專門的監(jiān)督權(quán)，以監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力，完善系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)外雙重監(jiān)督體系。其次，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，包括媒體、公民及其他社會(huì)組織都可以行監(jiān)督權(quán)利，對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員在突發(fā)事件中行使緊急權(quán)力提出意見、批評(píng)和建議，并對(duì)其行使權(quán)利過程中的違法、違紀(jì)行為進(jìn)行舉報(bào)和控告等。如此將有利于提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，保證公民知情權(quán)，完善國(guó)家緊急權(quán)力體制。

3、完善責(zé)任機(jī)制

由于國(guó)家緊急權(quán)力作為一種由憲法和法律特別規(guī)定的權(quán)力，故一旦國(guó)家機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中違規(guī)行使緊急權(quán)，這不僅僅是一個(gè)違法的問題，這更是一個(gè)違憲的問題。因此，在對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力予以有效監(jiān)督的基礎(chǔ)上，有必要通過進(jìn)一步完善責(zé)任機(jī)制來加強(qiáng)對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力的規(guī)制。首先，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)違規(guī)行使緊急權(quán)的行為，行使機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)對(duì)該機(jī)關(guān)的違法行為予以調(diào)查，并追究其相應(yīng)的責(zé)任。其次，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)充分履行其違憲審查職能，對(duì)于有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的違規(guī)行為，嚴(yán)格追究其違憲責(zé)任。

4、完善應(yīng)對(duì)機(jī)制

針對(duì)突發(fā)事件的特點(diǎn)和性質(zhì)，我國(guó)應(yīng)將原有的各個(gè)分散的應(yīng)急系統(tǒng)予以整合，在中央一級(jí)設(shè)置數(shù)個(gè)專門性常設(shè)機(jī)構(gòu)，如此一來，針對(duì)同一類突發(fā)事件，便可以由其中一個(gè)機(jī)構(gòu)依據(jù)實(shí)際情況調(diào)動(dòng)處置突發(fā)事件所需要的所有資源，同時(shí)，對(duì)于涉及領(lǐng)域較廣的突發(fā)事件，各常設(shè)機(jī)構(gòu)之間可以通過合作，以“聯(lián)合行動(dòng)”的方式，來處置一些更加棘手的突發(fā)事件。這樣可以有效地整合各類資源，避免資源浪費(fèi)，同時(shí)也加強(qiáng)了情報(bào)信息的流通，加之是由中央一級(jí)的專門常設(shè)性機(jī)構(gòu)來指揮、調(diào)度、處理突發(fā)事件，其具體措施執(zhí)行的有效性和實(shí)效性能夠得以保證，這對(duì)于維護(hù)我國(guó)的可持續(xù)性發(fā)展是有著戰(zhàn)略意義的。

5、切實(shí)保障公民基本權(quán)利

盡管在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，國(guó)家行使緊急權(quán)力可以對(duì)公民的基本權(quán)利予以克減和限制，但這種克減和限制不是絕對(duì)的、沒有限制的。可以說，限制公權(quán)力，保障司私權(quán)利是憲政的基本要求，在突發(fā)事件中也不例外，所以應(yīng)在法律中明確規(guī)定公民基本權(quán)利最低保障標(biāo)準(zhǔn)，即在行使緊急權(quán)力處置突發(fā)事件中也應(yīng)保障的公民基本權(quán)利。總而言之，權(quán)力產(chǎn)生的目的即是為了保障權(quán)利，確立權(quán)利保障之最低標(biāo)準(zhǔn)，是十分必要的。

四、結(jié)論

對(duì)突發(fā)事件中國(guó)家緊急權(quán)力的規(guī)制，是與現(xiàn)代法治理念相吻合的制度設(shè)計(jì)，其體現(xiàn)了現(xiàn)代憲法和行政法的價(jià)值追求。本文只是對(duì)突發(fā)事件及國(guó)家緊急權(quán)力做了一些具體的梳理以及對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的必要性及措施等作了一些探討，并對(duì)國(guó)內(nèi)外的緊急權(quán)力體制作了較為完善和客觀的論述，相信這些論述和探討正是我國(guó)國(guó)家緊急權(quán)力體制的發(fā)展和完善所需要的。無論未來我國(guó)仍將面臨怎樣嚴(yán)峻而復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，對(duì)我國(guó)國(guó)家緊急權(quán)力相關(guān)問題的深入研究必然會(huì)推動(dòng)我國(guó)國(guó)家緊急權(quán)力體制的不斷完善，對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)也必將起到積極的推進(jìn)作用。

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作者簡(jiǎn)介：韓睿，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)2014級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。