試論人民防空法治建設的地位作用

趙曉冬

試論人民防空法治建設的地位作用

趙曉冬

人民防空法治建設，是為了開展人民防空建設、保障人民防空行動、促進人民防空事業發展而組織進行的立法、執法等一系列活動。人民防空法治建設的地位作用，形成于長期的人民防空工作實踐，反映了對人民防空法治建設的性質、意義的基本認識和科學總結。

國防動員 人民防空 法治建設 地位作用

作者：趙曉冬，軍事科學院軍隊建設研究部，副研究員，大校

人民防空是國防的重要組成部分，是軍事斗爭準備的重要方面，是全民性的防護工作和利國利民的公益事業。人民防空法治建設，是為了開展人民防空建設、保障人民防空行動、促進人民防空事業發展而組織進行的立法、執法等一系列活動。在我國人民防空60多年的發展歷程中，特別是近30年來，人民防空法治建設受到黨和國家高度重視并不斷得到加強。1984年7月，國務院、中央軍委頒布《人民防空條例》，標志著我國人民防空事業開始步入法治化軌道。1996年10月29日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第22次會議審議通過《中華人民共和國人民防空法》（以下簡稱《人民防空法》），將規范人民防空活動的法規上升為法律層面，成為人民防空事業發展的重要里程碑。實踐表明，我國人民防空事業發展取得的成就，離不開強有力的法律保障，離不開積極主動的人民防空法治建設。人民防空法治建設的地位作用，形成于長期的人民防空工作實踐，反映了對人民防空法治建設的性質、意義的基本認識和科學總結。

一、全面把握人民防空法治建設的重要地位

人民防空法治建設的重要地位，集中體現在四個方面。

人民防空活動的重要內容。人民防空是動員和組織人民群眾采取防護措施，以防范和減輕空襲危害或其他災害的活動，目的在于保護人民生命財產安全，減少國民經濟損失，保存戰爭潛力。在現代法治社會，人防活動與法律息息相關、密不可分。無論是開展平時人防建設，包括制定人防建設規劃、修建人防工程、建立人防通信和警報系統、制定人防計劃和人防預案、組織訓練人防專業隊伍、進行人防教育等，還是實施戰時防空襲行動，包括鳴放防空襲警報和組織人口疏散隱蔽、消除空襲后果、實施重要經濟目標防護，以及參與處置突發公共事件等，都涉及大量的權利義務關系的把握、協調和處理，需要依法調整各種利益沖突，妥善處理相關涉法問題。可以說，人民防空法治建設貫穿于人防活動的各個領域、各個環節和全部過程，人防活動離不開人防法治的及時有效保障。同時，從人防體系建設角度來看，人民防空法治建設也處于十分重要的位置。2001年，《中共中央、國務院、中央軍委關于加強人民防空工作的決定》初步構建了人民防空體系總體框架。“十五”之后，人民防空系統對建立人民防空體系的認識不斷深化，逐步形成了建立基于信息系統的人民防空綜合防護體系的思路，人防法治建設與人防組織指揮、管理體制、隊伍建設、宣傳教育、科技研究、核心能力建設等一起，成為人防體系建設的重要內容，這無疑進一步凸顯了人防法治建設的重要地位。

人民防空建設的重要基礎。人民防空建設是和平時期人民防空的中心任務，涉及人防建設規劃、人防工程建設、人防通信警報系統建設、人防專業隊伍訓練、人防法治建設和人防知識教育等諸多內容。人民防空法治建設，通過建章立制、行政執法、法律監督、法治教育等方式，為開展人防建設活動奠定法治基礎，確保人防各項活動依法展開、規范運行。通過建章立制，可以確立人防建設中各類主體的法律地位，明確各類主體的權利義務和職責權限，形成人防建設各個領域的基本制度，為組織開展人防建設活動提供法律依據；通過行政執法，可以落實人防法律制度和規范要求，履行人防建設管理職責，統籌人防建設資源，保證人防建設各項任務完成；通過法律監督，可以規范人防建設活動，查處人防違法行為，保障人防建設合法權益，維護人防建設秩序，促進人防建設發展；通過法治教育，可以增強全社會的人防觀念和法治意識，提高人防系統依法行政水平、依法辦事能力。這些都充分表明，人防法治建設不僅是人防建設的重要組成部分，而且在很大程度上影響著人防建設的整體水平，對于推動人防建設其他領域發展，發揮著重要的基礎性作用。

有效履行人民防空使命任務的重要保證。新形勢下，人民防空擔負著“戰時防空、平時服務、應急支援”的使命任務。人民防空法治建設是人防事業發展的重要基礎，是有效履行人防使命任務的法治保證。從履行“戰時防空”職能來看，人民防空與要地防空、野戰防空共同構成國家空防體系，人民防空具有鮮明的國防屬性和軍事屬性，戰時防空是人民防空的根本使命與核心職能，是人民防空的立身之本。發揮人防核心職能，加強人防體系建設，做好軍事斗爭人防準備，提高城市綜合防護能力，減輕空襲中人民群眾的傷亡，減輕對重要經濟目標造成的損害，維護城市功能的正常運轉，需要健全體制、依法建設，提供法治保證。從履行“平時服務”職能來看，人民防空堅持“平戰結合”方針，貫徹“與經濟建設協調發展、與城市建設結合”的原則，開發利用人防工程，為經濟建設做出貢獻，為社會民生提供服務，獲得了顯著的經濟效益和社會效益。新形勢下，拓展深化“平戰結合”，強化人防管理體制的服務功能，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型人民防空機關，發揮人民防空平時服務職能，充分利用人防資源服務經濟發展和社會民生，需要明晰責權、依法行政，提供法治保證。從履行“應急支援”職能來看，注重民防與國家公共安全管理融合發展，發揮民防的應急救災作用，已成為世界各國的普遍做法。保證人民防空適應國家安全和社會發展要求，積極融入國家公共安全管理體系，充分調動人民防空領域各類資源，發揮人民防空“應急支援”的職能作用，有效保護國家和人民群眾生命財產安全，需要理順關系、依法辦事，提供法治保證。

國防法治建設的重要方面。國防法治建設是國家法治建設的重要組成部分，涉及兵役、國防動員、軍事設施保護、國防科研生產、軍備控制、戒嚴、特別行政區駐軍等諸多領域，對于國防建設和國家法治建設意義重大。人防是國防的重要組成部分，人防活動關系到國家安全和人民群眾生命財產安全，整體上屬于國家行為，具有明顯的軍事屬性。在人防指揮、人防工程防護標準、制定人防規劃、擬制防空襲預案、戰時人員疏散隱蔽、重要經濟目標防護等方面，都涉及大量的軍事因素，需要確立軍隊和地方、軍事機關和社會組織，以及軍隊人員和普通公民在人防活動中的法律關系，依法建立相應的工作協調機制，妥善處理人防活動中的矛盾問題。人防活動的國防性、軍事性，決定了人防法規制度必然帶有很強的國防性、軍事性，人防法治建設也成為國防法治建設的重要內容。1996年10月29日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第22次會議通過的《人民防空法》，由最高國家權力機關制定，作為重要的軍事法律之一，與我國《國防法》《兵役法》《國防動員法》《國防教育法》《軍事設施保護法》等一起，構成了我國國防法律體系的基本框架。

二、深刻認識人民防空法治建設的實踐作用

人民防空法治建設的實踐作用，突出表現在五個方面。

對于促進人民防空事業發展具有引導作用。一方面，通過建章立制，把黨和國家關于人防事業發展的大政方針以法律形式確立下來，把我國人防建設長期實踐的經驗做法和發展規律轉化為制度規范，對于引領人防事業發展方向具有促進作用。《人民防空法》第二條規定：人民防空是國防的組成部分。人民防空實行長期準備、重點建設、平戰結合的方針，貫徹與經濟建設協調發展、與城市建設相結合的原則；第十一條規定：城市是人民防空的重點；等等。這些規定都為堅持人防事業發展方向、加強城市綜合防護能力建設提供了法律依據。另一方面，通過人防執法活動，推動人防基本制度和政策主張真正得到落實，鼓勵和吸引社會資源向人防領域聚合，調動全社會力量關注和支持人防事業發展。《人民防空法》第三條規定：縣級以上人民政府應當將人民防空建設納入國民經濟和社會發展計劃；第五條規定：國家對人民防空設施建設按照有關規定給予優惠；等等。人防法治建設中，通過嚴格執行這些相關規定，促進人防建設與經濟建設、社會發展實現科學統籌，提高了人防建設效益，促進了人防事業發展。

對于開展人民防空活動具有規范作用。開展人防法治建設，進一步明確人防活動中各類主體的權利義務、職責權限、工作程序和具體要求，對于促進人防活動依法建設、依法管理，維護人防活動正常秩序，具有重要的規范作用。例如，相關人防法規在人防規劃方面規定，城市人民政府應當制定人民防空工程建設規劃，并納入城市總體規劃；在人防工程建設方面規定，人民防空工程建設的設計、施工、質量必須符合國家規定的防護標準和質量標準；在通信和警報方面規定，國家郵電部門、軍隊通信部門和人民防空主管部門應當按照國家規定的任務和人民防空通信、警報建設規劃，對人民防空通信實施保障；在人民防空疏散方面規定，縣級以上人民政府統一組織，必須根據國家發布的命令實施，任何組織不得擅自行動；在群眾防空組織建設方面規定，根據人民防空主管部門制定的訓練大綱和訓練計劃進行專業訓練；在法律責任方面，明確了行政處分、行政處罰和刑事處罰的相關規定。在人防法治建設實踐中，通過法律監督和追究人防違法行為的法律責任，發揮人防法治的權威性和強制性，能夠有效引導和推動人防部門依法行政，規范社會組織和公民在人防活動中的行為。

對于推動人民防空建設具有保障作用。一是完善人防建設體制機制。《人民防空法》規定：國務院、中央軍事委員會領導全國的人民防空工作。在人防法規中，對人民防空主管部門的設置、職責和任務等，作了明確規定。通過依法完善體制機制，增強制度設計的科學性、實效性，保證落實軍政共同領導的原則，加強人防建設的集中統一管理。二是依法統籌人防建設資源。《人民防空法》明確規定：人民防空經費由國家和社會共同負擔；城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室；縣級以上人民政府有關部門對人民防空工程所需的建設用地應當依法予以保障；群眾防空組織所需裝備、器材和經費由人民防空主管部門和組建單位提供；等等。人防法規還對征收異地建設費問題作了明確規定。通過這些規定的具體實施，實現了人防資源的科學統籌，為保障人防建設發展奠定了物質基礎。三是維護人防建設合法權益。人防建設依法享有相應的合法權益，需要通過人防法治建設來切實加以維護和保障。《人民防空法》明確規定：國家保護人民防空設施不受侵害。禁止任何組織或者個人破壞、侵占人民防空設施。縣級以上人民政府和軍事機關對在人民防空工作中做出顯著成績的組織或者個人，給予獎勵。按照有關規定，人民防空主管部門對人民防空工程的維護管理進行監督檢查，協調處理有關矛盾糾紛，依法追究有關違法行為的法律責任，維護人防建設合法權益。

對于組織實施防空襲行動具有支持作用。一是有利于做好相關法律準備。包括制定戰時人防行動的相關操作規程、法律預案等，保證戰時防空襲行動的組織指揮有效展開，能夠妥善應對各種復雜情況，處理相關問題。二是有利于加強戰時人防立法。及時出臺相關法律文件，補充細化人防行動管理規定，保證依法處理戰時軍地關系、軍民關系等，保證有效組織實施人員物資疏散隱蔽、重要經濟目標防護等防空襲行動。三是有利于運用國際法開展斗爭。充分運用國際人道主義保護相關規則為防空襲行動服務，減輕空襲災害，贏得國際輿論支持，保證我始終在政治上處于主動地位。

對于加強國防法治建設具有促進作用。一是推動國防法規體系不斷完善。目前，人防法規制度體系建設已經初具規模，涵蓋了法律、法規、規章、規范性文件等各個層級，包括人民防空法律、專項法規、專項規章、地方性法規等基本構成，從而進一步完善了我國國防法規體系。特別是地方性人防法規建設成就，對于加強國防法治建設，具有重要意義。二是豐富了國防法治建設的內容。與其他國防行政領域的執法活動相比，人防行政執法具有一定的特殊性。人防行政執法中積累的豐富經驗，對于促進國防法治建設具有重要借鑒意義。三是拓展了相關國際法運用。平時人防建設和戰時防空襲行動中，都涉及大量的國際法問題。人防法治建設通過適用民防國際公約和運用國際人道保護規則，維護國家利益，保護人民群眾生命財產安全，對于拓展國防法治建設領域的國際法運用，具有重要作用。

（責任編輯：孫永鈺）

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