“一帶一路”戰略與企業境外資產審計

林忠華（上海市審計局）

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“一帶一路”戰略與企業境外資產審計

林忠華
（上海市審計局）

【摘要】“一帶一路”戰略的實施，涉及到我國境外投資、境外國有資產的監督審計問題。我國在實施“走出去”戰略的同時，境外國有資產監督難的問題日益凸顯。加強對企業境外資產的審計，有助于監督國家對外經濟戰略的落實，促進境外國有資產保值增值。審計機關要創新企業境外資產審計監督方式，開展經常性的企業境外資產審計，促進防范和化解境外投資風險。審計機關要采取有效措施，加強對落實“一帶一路”戰略情況的審計檢查，促進各項規劃的制定，提高專項資金使用效果，推進重點投資項目建設。

【關鍵詞】“一帶一路”戰略境外資產審計

境外資產是企業用國有資本在境外投資產生的可帶來預期收益的資源。加強對企業境外資產的審計，有助于監督國家對外經濟戰略的落實，促進境外國有資產保值增值，維護國家經濟安全。

一、加強對企業境外資產審計監督

審計機關要促進防范和化解境外投資風險，維護國家經濟安全，應按照審計監督全覆蓋的要求，創新企業境外資產審計監督方式，開展經常性的企業境外資產審計。

（一）找準審計監督的著力點，不斷完善企業境外資產審計的內容與重點

1.以境外企業資產審計為抓手，促進境外國有資產保值增值。企業投入境外的國有資產，雖以境外公司法人財產權的形式體現，仍需承擔國有資產保值增值責任。在股權多元化的情況下，境外企業中方負責人是國有股權的管理者，對國有資產的保值增值負有經濟責任。對企業境外資產的直接審計，可以有效地發現境外資產管理中存在的風險隱患，解決境外資產運營中存在的問題。特別是在國有資產投入巨大的投資項目中，對境外資產進行直接審計尤為必要。

審計機關對企業境外資產的直接審計，應重點關注境外資產的運營情況，查處嚴重違法違紀問題和經濟案件線索，促進企業境外資產的保值增值。一是對境外企業向母公司報送的財務會計報告進行審計。關注境外企業財務會計報告是否經過符合條件的會計師事務所審計，必要時可以根據相關監管合作協議，抽查國外會計師事務所審計工作底稿，對財務會計報告資產、利潤等項目的真實性、完整性、準確性進行復核。二是對境外投資項目運營的情況進行審計。關注境外投資項目投入、產出是否符合預期，關注境外投資項目債務利息負擔、投資回收的現金流管理是否安全。三是對境外企業的產權登記情況進行審計。關注境外企業產權登記是否符合國家關于境外國有資產登記的規定，關注境外國有資產及其收益是否以個人形式持有，以及境外資產產權是否因變動而導致國有資產流失。四是對境外企業的金融投資業務進行審計。關注境外企業是否違反我國法律規定從事高風險的金融投資業務，關注境外企業對金融風險敞口的管理情況。五是對境外投資的外匯風險管理進行審計。關注境外投資項目融資的外匯結構與投資收益的外匯結構是否匹配，關注外幣按照記賬本位幣進行價值重估所導致的外匯折算風險，關注境外投資凈回收時的外幣匯率折算風險。六是對境外企業中方負責人經濟責任的履行情況進行審計。關注境外企業負責人或其他管理人員由于玩忽職守、貪污腐敗、利益尋租等違法活動導致國有資產流失的情況。

2.以境內母公司對境外資產的管理審計為核心，促進企業境外資產管理能力的提高。作為境外資產管理的責任主體，境內母公司對境外資產的管理至關重要。從近些年審計和媒體披露的案例來看，境內母公司對境外資產的管理還不完善，有些企業一味追求“走出去”的政績，急于將境外業務“做大做強”，忽視了境外投資風險控制制度的基礎建設。境外投資業務復雜、專業性強，境外資產管理的核心在于境外投資的風險控制。提高境內母公司的境外資產管理能力顯得尤為重要。

審計機關應加大對境內母公司境外資產管理的審計，重點關注境外資產投資的風險控制制度建設，促進企業加強境外資產風險控制管理。一是對企業風險控制機構和職能設置情況進行審計。關注企業是否對境外企業風險控制進行指導，風險控制機構和職能設置是否滿足需要。二是對企業境外投資的項目管理流程進行審計。關注企業境外投資項目可行性論證是否充分，盡職調查和評估是否完備，項目篩選是否科學，項目過程管理是否符合程序，項目報告制度是否完善，項目結果評估制度是否建立等。三是對企業境外投資風險預警系統進行審計。關注企業境外投資風險預警系統是否建立和有效運行。四是對企業境外投資應急處置機制情況進行審計。關注企業境外投資應急處置機構和職能的設置、應急處置預案的制定和演練、應急處置能力建設等制度是否完備并加以落實。

3.以對境外投資監管機構監管職能履行的審計為基礎，促進完善企業境外投資的監管。審計機關對境外投資監管機構監管職能履行情況的審計，應重點關注境外資產監管體系的制度建設情況，促進境外資產監管體系的完善。一是關注境外資產監管權力清單、責任清單的制定，確定政府與市場的界限，推動公開、透明、規范的境外資產監管體系的建設。二是關注境外資產監管發現的主要問題，分析問題產生的體制、機制、制度原因，提出有針對性的解決辦法。三是關注境外資產監管的績效。通過分析境外資產監管的成本與實績，評價監管機構境外資產監管的績效。四是關注境外資產監管管轄權的國際協調。境外投資的企業從注冊地來看屬于外國企業，受東道國監管機構的管轄。我國監管機構應在維護我國監管主權的前提下，通過與境外監管機構簽訂監管合作協議，加強監管的協調、配合，建立信息暢通、合作共贏的監管協調機制。

（二）積極探索和研究“走出去”審計的規則、制度、方法，加強企業境外資產審計的基礎建設

目前從國家層面看，審計署主要對中央企業在香港的投資進行了一些監督，在其他國家和地區，由于各種原因還沒有涉及。障礙主要是目前我國還沒有制定境外審計實施細則，審計的職責、權限尚未明確。此外，法律上也存在一定障礙。企業在境外投資，接受其他國家法律規定，我國審計機關如何行使審計監督權是一個亟待研究解決的問題。作為國家最高審計機關，審計署要積極探索和研究“走出去”審計的規則、制度、方法，加強企業境外資產審計的基礎建設。一是要研究“走出去”審計采取什么樣的方式，積極地“走出去”審計。2015年，北京市審計局安排了市屬國有企業境外投資和經營狀況審計；云南省審計廳安排了對外投資總體情況審計調查，及時揭示境外投資領域的重大風險隱患，防止國有資產流失，維護國有資本安全完整。二是要促進相關主管部門加大信息化建設的步伐，對“走出去”企業重大項目的決策、重大項目的投資、重大資金的調度使用，通過信息化手段加強管控。三是要加緊修訂相關法律法規，明確對境外國有資產的審計監督職責，解決法律依據不足的問題。四是要從方法制度方面提前思考、提前布局，促進國有企業真正“走出去”，能夠科學發展，同時也能管得住，管得好。五是要建立統一管理平臺，明確企業“走出去”數據采集報送清單和報送頻率，推進企業“走出去”電子數據庫建設，提高運用信息化技術審計核查問題、評價判斷、綜合分析等能力。六是要加強境外審計機構和干部隊伍建設，加強對境外審計的法規政策研究，并積極促進國際審計和司法合作。

（三）拓展企業境外資產審計監督的范圍，提高審計實效

按照我國法律法規的規定，依法屬于企業境外資產審計監督對象的單位除了境外企業外，還包括管理境外投資企業的境內母公司，以及依法履行境外投資監管職能的國內相關監管機構。

1.加強對負責境外子公司管理的境內母公司的審計。負責境外子公司管理的境內母公司屬于國有企業，是審計法規定的國家審計的監督對象。根據2011年《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》第十六條的規定，中央企業是所屬境外企業監督管理的責任主體。根據該辦法第三十三條和第三十四條的規定，對境外企業經營管理的監督檢查和中方負責人的考核評價也由境內母公司承擔。按照2004年《中央企業內部審計管理暫行辦法》的規定，對境外子企業的定期內部審計也由境內母公司承擔。從《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》第四條的規定來看，境內母公司作為境外投資的投資人，對所屬境外企業國有資產履行下列監督管理職責：依法審核決定境外企業重大事項，組織開展境外企業國有資產基礎管理工作；建立健全境外企業監管的規章制度及內部控制和風險防范機制；建立健全境外國有資產經營責任體系，對境外企業經營行為進行評價和監督，落實國有資產保值增值責任；按照《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》規定，負責或者配合國資委開展所屬境外企業重大資產損失責任追究工作；協調處理所屬境外企業突發事件等。

審計機關對境內母公司管理境外資產情況進行審計，可依托對境內母公司領導人員的任期經濟責任審計，并視情況開展對境外子公司的延伸審計，實現境內境外審計一體化。審計機關通過對境內母公司履行境外子公司的監督檢查、考核評價、內部控制審計、經濟責任審計等職責情況的審計，可有效實現對境外資產審計監督的職能。對境內母公司履行境外投資管理職責的審計，是從股權運營管理的角度對企業境外投資的審計監督，有利于促進境內母公司加強對境外資產的管理，強化內部審計，提高境外資產管理水平。

2.加強對履行境外投資監管職能的國內監管機構的審計。根據《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》第三條的規定，國務院國資委依法對中央企業境外國有資產履行下列監督管理職責：制定中央企業境外國有資產監督管理制度，并負責組織實施和監督檢查；組織開展中央企業境外國有資產產權登記、資產統計、清產核資、資產評估和績效評價等基礎管理工作；督促、指導中央企業建立健全境外國有資產經營責任體系，落實國有資產保值增值責任；依法監督管理中央企業境外投資、境外國有資產經營管理重大事項，組織協調處理境外企業重大突發事件；按照《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》組織開展境外企業重大資產損失責任追究工作等。

對履行境外投資監管職能的機構進行審計，是審計機關對境外資產審計監督的重要手段。審計機關對境內監管機構進行審計，宏觀性、政策性、指導性更強，有利于從體制、機制、制度方面發現問題，提出加強監管的意見建議和相關對策。審計機關對監管機構職責履行情況的監督，是在監管基礎上的一種再監督，有助于督促國家境外資產監管政策的貫徹落實。

二、對“一帶一路”戰略落實情況進行審計檢查

為貫徹落實黨中央、國務院“一帶一路”的宏偉戰略，發改委、商務部、外交部己代表國務院提出《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）。各級審計機關要采取有效措施，在穩增長等政策措施落實情況跟蹤審計、財政審計以及經濟責任審計等工作中，加強對有關部門落實“一帶一路”戰略情況的審計檢查，促進各項規劃的制定，提高專項資金使用效果，推進重點投資項目建設。

（一）促進規劃制定和政策落實，防范投資風險

要重點檢查發改委、財政部、商務部、外交部、交通運輸部、人民銀行、海關總署等與“一帶一路”戰略緊密相關的政府部門，是否根據《愿景與行動》制定本部門規劃及配套政策；是否確立工作目標、線路圖和時間表并加以分解細化，明確職責；是否統籌整合各方力量和資源，發揮政府部門的引導作用、市場的主導作用和企業的主體作用；是否遵循市場規律和國際通行規則利用周邊國家市場拓展發展空間，充分發揮國際、國內市場調節機制，建立風險防范機制；相關地方省市政府部門是否科學制定規劃和實施意見，是否存在利用“一帶一路”戰略盲目上項目、忽視投資的經濟效益和社會效益，造成新的潛在投資風險的問題。

（二）促進加強金融體系建設，提高資金使用效果

要對中央財政資金、金融性資金及外匯儲備資金中涉及“一帶一路”戰略的專項資金進行跟蹤審計。檢查各項資金是否按照國家有關規定管理使用，有無違法違規問題；促進資金整合并發揮效益，對閑置不能形成有效支出的，要在揭示問題的基礎上，積極提出建議，推動專項資金統籌安排；檢查相關政府部門是否拓寬融資渠道、創新融資手段，保障企業發展和重大項目建設；檢查相關金融機構在推進亞洲基礎設施投資銀行，籌建金磚國家開發銀行，加快絲路基金組建運營等各項工作是否有序進行，銀行貸款、銀行授信等多邊金融合作工作是否開展，各項金融監管機制、風險應對和危機處置機制是否建立，分析產生問題的原因，積極提出審計建議。

（三）推進重點項目建設，促進政策目標落實

要加強對與“一帶一路”戰略相關的互聯互通基礎設施、產業投資、資源開發、生態保護等建設項目的審計。關注項目前期論證和可行性研究是否充分，配套條件是否落實，推動對已批復但開工和建設滯后的項目盡快形成實物工作量；督促項目建設單位按照有利于項目實施、政策目標落實、促進經濟增長的要求，盡快完善程序；對正在報批項目，重點揭示審批環節多、耗時長、效率低等突出問題，促進優化審批流程、加快進度。

（四）促進經濟結構調整和優化，推動產業轉型

要檢查相關政府部門在產業轉型和結構調整方面是否經過科學論證評估，地區產能轉移承接機制是否建立；是否因地制宜，發揮地緣優勢、產業優勢和經濟優勢，按照“優勢互補、互利共贏”的原則，加強在新一代信息技術、生物、新能源、新材料等新興產業領域的深入合作，建立創業投資合作機制；產業鏈分工布局是否進行優化，境外經貿合作區、跨境經濟合作區等各類產業園區的建設是否科學有序；是否存在基礎產業已轉移，先進產業無法落地，造成新的結構失衡現象。

主要參考文獻：

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［3］李天星.國際化經營的法律保障--《境外資產監管辦法》和《境外產權管理辦法》解讀. [J].中國石油企業.2011-08-15.

［4］審計署.審計署關于印發進一步加大審計力度促進穩增長等政策措施落實意見的通知. [N].中國審計報.2015-09-21.

責編:險峰

【中圖分類號】F239