新形勢下加強行政事業單位預算管理工作的對策

孫玉梅

（北京市衛生監督所，北京100034）

?

新形勢下加強行政事業單位預算管理工作的對策

孫玉梅

（北京市衛生監督所，北京100034）

摘要：本文在簡要描述行政事業單位特性及其預算管理基本內涵的基礎上，闡述了行政事業單位預算管理面臨財政收入增幅總體趨緩、預算法治化、廉政建設加強、預決算公開化等新形勢，著重梳理分析當前行政事業單位在預算管理中存在的主要問題，包括預算編制與業務工作脫節、預算申請“虛高”、臨時性事務預算不規范、預算調整要求不明確、績效評價不夠科學等，針對這些問題提出各級行政事業單位應當加強業務規劃計劃與預算編制的有效銜接、強化受托意識和財政資金使用責任感、增強預算執行嚴肅性和科學性、合理設置預備費并明確預算主體責任、強化績效管理，進一步提高經費使用效益。

關鍵詞：行政事業單位；預算管理；問題；對策

行政事業單位是行政單位和事業單位的統稱，其主要履行行政決策、行政執行、行政監督以及受托管理社會公共事務等公共職能，代表社會公共利益，滿足為人民服務的需要。對于一個獨立核算的行政事業單位而言，履行職能、開展各項業務工作以及維持單位日常運行管理均離不開必要的經費保障。我國長期執行財政經費收支預算制度，各級單位通過編制預算合理預測收入、明確經費支出投向和用途，按程序逐級審核匯總后，經財政部門提請人民代表大會審批，作為年度開展工作和經費支出的根本依據。

一、行政事業單位預算管理工作面臨的新形勢

1、財政收入增幅總體趨緩

我國經濟增速近期呈現逐年放緩的態勢，據公開數據顯示，我國的國內生產總值2003年至2007年年均增長11.6%，2008年至2011年年均增長9.6%，2012年和2013年增長7.7%，2014年國內生產總值增長7.4%。與之相對應，我國政府的財政收入也由高速增長轉為中低速增長。2003年至2007年年均財政收入增長22.26%，2008年至2011年年均增長19.33%，2012年至2014年財政收入增速分別為12.9%、10.2%和8.6%。未來一段時間內，財政增收困難，但為轉變經濟增長方式、優化調整經濟結構、應對人口老齡化、加強生態環境修復治理等，財政支出剛性增強，加強預算管理，向管理要績效成為必然。

2、預算法治化

2015年1月1日新《預算法》施行，其立法宗旨就是“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”。本次預算法修訂強調預算管理理念的轉變，預算不僅僅是政府收錢、支錢的工具，更是用來約束政府行為的制度保證。各級人民代表大會代表人民利益對預算進行審查，審查范圍更廣、程序更嚴、內容更細。經過人民代表大會的全會表決通過的預算，具有法律文件的效力，改變我國財政預算管理多年來“軟約束”的狀況，增強了預算的嚴肅性和約束力。

3、廉政建設加強

腐敗是諸多社會問題中最具破壞力的因素，也幾乎成為所有社會問題的導火索，腐敗會阻礙經濟、政治、文化和社會的發展，最終導致整個社會體系的失靈、紊亂甚至崩潰，因此廉政是任何一個國家在任何時期都必須重視的問題。在民主與法治的基礎上通過廉政制度建設來治理腐敗是現代民主國家的共同經驗，其中預算作為能夠有效規范和約束政府行為的制度，更是國家廉政制度體系中的核心內容。《郎咸平說：讓人頭疼的熱點》一書中指出，100年前美國的腐敗程度超乎想象，2012年12月13日《華爾街日報》登出《中國腐敗程度不及美國當年》，19世紀70年代的美國和1996年的中國在人均年收入都是2800美元的情況下，前者的腐敗程度相當于后者的7—9倍。但是美國通過建立完善的預算制度，杜絕了政府官員的權力尋租，在透明國際的排行榜上它的廉潔度排到了19位。

黨的十八大以來，中央先后制定出臺了“八項規定”、反對“四風”等一系列規定和措施，行政事業單位加強預算管理，管好、用好財政資金，從源頭上治理腐敗，促進廉政建設。

4、預決算公開化

預決算公開是政府信息公開的重要內容和公共財政的本質要求，也是新預算法的基本要求。預決算公開有助于保障公民的知情權、參與權和監督權，加強法治政府建設，發展社會主義民主政治；有助于促進黨政機關厲行節約，改進工作作風，加強反腐倡廉建設；有助于促進依法行政、依法理財和民主理財，推進財政管理的科學化、規范化，提高財政資金使用效益。近年來，隨著我國財政收入的持續增長和財政支出規模的不斷擴大，我國財政預決算公開也不斷邁出實質性步伐。主要體現：一是公開范圍逐步擴大。2010年，中央部門預算首次實現向社會公開，全年共有74個中央部門亮出賬本，向社會公開了部門預算收支總表和財政撥款支出預算表。2011年報送全國人大審議預算的98家中央部門中，有88家公開部門預算。而2015年除法定涉密信息外，中央和地方所有部門預決算都要公開，全面接受社會監督。二是公開內容不斷細化。2014年財政部要求政府預決算全部細化到支出功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算細化到具體項目。細化地方部門預決算公開內容，除涉密內容外，部門預決算全部公開到支出功能分類的項級科目，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出。2015年，中央部門決算公開的表格由上年的6張增加至8張，首次公開了支出經濟分類款級科目數據，使得中央部門一般公共預算財政撥款基本支出的最終用途一目了然。首次公開財政撥款收支匯總表，使中央部門財政撥款收入支出結余情況一清二楚；首次公開政府采購支出、機關運行經費和國有資產占用等情況，使中央部門政府采購支出金額、機關運行經費支出金額、車輛及大型設備占有情況等一目了然；首次公開公務接待費相關的批次及人數，注釋說明更加細化。

隨著依法治國的不斷推進，預決算公開將不再是一句口號，預決算公開的范圍、程度等將成為衡量民主政治的重要內容，依法公開預決算成為回應社會呼聲、順應時代潮流的公共選擇。

二、行政事業單位預算管理存在的主要問題

1、預算編制與業務工作脫節

預算一般是為了服務和保障下一年度工作，并依據實際支出需要編制的財務收支計劃。其核心的要求是按照“錢隨事走、按需定錢”的原則，按照工作實際進行測算。但是，目前我國的行政事業單位安排下一年度工作通常是結合年度工作總結進行，一般是在當年第四季度甚至是年底之前。而與之不相適應的是，財政部一般于每年5月份下發編制下一年度預算編制的通知，地方各級財政部門一般于每年的8月份或9月份下發通知，同期各級政府下一年度工作部署并沒有完成，導致各行政事業單位只能根據現有工作水平和當年工作計劃編制下一年度工作經費需求，這也是當前零基預算無法在各預算單位開展的一個重要原因。各預算編制單位僅根據當年工作適當增減即形成下一年度預算，實際執行時經常發現業務工作要求與編制預算有很大變化。

2、預算申請“虛高”

通常而言，財政部門是根據年度財政收支情況，對本級全部行政事業單位編報的預算進行二輪的綜合平衡。作為財政主管部門，往往會對各單位的編制預算進行不同程度的調減，預算審核部門和資金申報單位之間存在博弈現象。因此，各單位在編制預算時已做好討價還價的準備，而財政部門核定時往往要結合下一年度財政收入增長情況，造成在財政收入寬裕時預算核定率偏高（最終導致結余），財政收入緊縮時核定率偏低（不利于工作的開展），并不完全是按照實際工作開展需要來核定經費需求。實際上編制人員編制的預算缺乏精確的測算和可靠的依據，財政審核人員由于對實際業務工作缺乏了解，很多情況下屬于跟著感覺做、憑著經驗辦，這樣預算申請就變成走過場。

3、臨時性事務預算不規范

行政事業單位是社會公共事務的執行者和公共服務的提供者，隨著現代社會中公共事務、公共問題日益增多且日益復雜，超出計劃的臨時性事務也日益增多。為完成部門職責，各行政事業單位在接受任務時都要求“不講條件，不計代價”完成任務。但由于申請經費需履行一定的程序，在任務下達時，沒有明確經費保障情況。如有經費支出需要，承擔工作單位先行墊支，后續產生的問題包括：一是跨年撥款沖銷問題。因決算工作已完成，跨年撥款沖銷存在困難。二是過度預算。在完成臨時性任務時，行政事業單位往往更注重任務的完成及其效果，而忽略完成任務所需的投入，重視算“政治賬”，不重視算“經濟賬”，導致實際支出與撥款之間總是存在差額。如果實際支出小于撥款，就會導致結余的產生；如果實際支出大于撥款，就會擠占其他資金。三是多頭撥款。一項臨時性任務需要由多部門多級別的行政事業單位聯合完成，上級主管部門在分配一項任務時，由于經費撥付情況不確定，因此在向下級單位布置任務時，并不能及時在通知中明確經費保障情況。下級單位可以向上級主管部門以及同級財政申請經費，這樣可能產生同一任務不同級別財政同時撥款的情形。

4、預算調整要求不明確

預算法規定行政事業單位在需要增加或減少預算總支出等四種情況下可以進行預算調整，且要求“應當先動支預備費；預備費不足支出的，各級政府可以先安排支出，屬于預算調整的，列入預算調整方案”。對于一般行政事業單位，在項目經費預算執行中可能遇到涉及預算調整最常見的的情況主要有：一是發生超出計劃的突發事件，需要向上級主管部門或財政部門申請追加資金；二是計劃無法或無須開展，資金使用減少，需要申請減少支出；三是計劃開展的工作發生變化，進而影響支出的經濟科目分類。在實際工作中，發生第一、二種情況時，行政事業單位的靈活性相對較小，針對第一種情況，行政事業單位往往采取給錢就干活、不給錢就不干活的對策，不利于政府發揮公共服務職能。針對第二種情況，為保證執行率和以后年度不縮減經費，行政事業單位會繼續使用該項經費。對于第三種情況因為預算與決算的對比要求不高，行政事業單位通常自行調整，影響了預算的嚴肅性。

5、績效評價不夠科學

財政資金的使用實際是納稅人委托政府花錢購買服務。通常情況下，該類服務多屬于公共產品范疇，具有顯著的外部性特征，難以簡單通過貨幣值計算投入產出效果。財政績效管理是對財政資金使用效益進行評價，目的是提高資金運行效率。但目前存在以下問題：一是評價制度體系不完善。目前，我國開展財政資金績效評價主要依據財政部2011年印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，其約束力和權威性相對較低。由于缺乏法律法規和上級部門制度的支撐，各級財政部門雖然建立了一系列制度，但對績效評價的要求、對象、內容、比例等缺少科學的界定，缺乏績效評價的長效機制。二是評價指標體系不科學。指標設置較為粗放，指標權重的確定、定性指標的計分等也缺乏科學的方法，評價結果可比性不強。但由于財政支出的多樣性和復雜性，績效評價指標體系設置難度很大，即使可以量化，往往很多項目間也缺乏可比性，而且指標本身也在逐步變化，需要逐步建立。三是評價方式不合理。目前主要是部門自我評價、財政綜合評價、績效審計評價等方式，缺乏獨立的第三方專業機構評價，其結果的公正性、客觀性難以有效保障。評價報告最終由財政部門發布，因此難免有資金使用單位和財政部門既是“運動員”又是“裁判員”的嫌疑。四是評價周期不盡合理。現行多數評價的周期選擇在資金使用后的第二年，而財政資金投入效益難以在短期內充分顯現，因此目前的評價很難全面客觀準確。

三、加強行政事業單位預算管理的對策建議

1、加強業務規劃、計劃與預算編制的有效銜接

業務規劃、計劃的制定決定了能否準確、精細、全面地編制預算，行政事業單位應當重視業務規劃、計劃的制定，并同時考慮規劃、計劃所需經費，將規劃、計劃和預算約束有機統一，確保獲批的規劃、計劃具有科學可行性。現階段可考慮實行滾動的“五年規劃—三年計劃—年度預算”的編制方法，每年制定更新五年規劃、三年計劃，并根據三年計劃的第一個年度計劃編制年度預算。通過規劃、計劃與預算的結合，形成連續、動態的預算發展機制。

2、強化受托意識和財政資金使用責任感

財政資金實際是國民將公共資金委托政府代理，解決市場或個人不能解決或不能有效解決的國防、治安、教育、社會保障、環境保護和基礎設施建設等社會公共事務。行政事業單位在使用財政資金時，應牢固樹立財政資金取之于民、用之于民的意識，并積極接受人民監督；逐步建立規范和制衡政府收支行為的法治型預算，增強預算法治觀念，明確預算是各級人大審核通過的具有法律效力的文件，對預算的編制、審批、執行、變更、調整、審計、決算等整個預算動態過程必須依法進行，否則需要考慮相應法律后果。

3、增強預算執行嚴肅性和科學性

現階段各級財政在原則上不對行政事業單位進行經費追加調整。各級行政事業單位在預算編制時，應全面考慮經費需求，科學編制預算，準確測算可用財力，力爭應編盡編，在預算執行中，合理安排支出項目，建立“無預算不支出、先有預算后有支出”的規范原則。

與此同時，也應當認識到預算是各級行政事業單位對經費使用的一種合理計劃，計劃必然會與實際存在一定差異，在存在差異時為保證財政資金使用的合理、有效、規范性，需要各行政事業單位在滿足一定條件下申請預算追加和調減。對于項目經費因工作具體內容發生變化，導致經濟款級科目發生調整時，應規定在達到一定額度或比例須上級主管部門審核批準、財政部門備案等管理規定。

4、合理設置預備費，明確預算主體責任

預算法規定“各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支”。各級行政主管部門應利用以往統計數據合理確立本部門預備費提取比例，明確預備費的支出范圍，加強對預備費的管理監督，提高預備費使用的規范性。

對由多部門聯合處理的突發事件，需要向財政申請經費時，須明確預算編制主體部門，由該部門匯總參與各部門單位的預算，并進行內部協調統籌后提交預算申請。

5、強化績效管理，進一步提高經費使用效益

根據財政科學化精細化管理的總體要求，將績效觀念和績效要求貫穿于財政管理的各個方面。一是健全預算管理規章制度。要將績效觀念和績效要求貫穿于立法、執法、監督等各環節。強化預算績效管理法規和制度建設，明確預算績效管理的發展方向、基本目標、工作任務。要研究制定符合本地區、本部門特點的預算績效管理規劃和實施方案。二是健全評價指標體系，加強績效管理信息系統建設，積極建立專家庫、中介機構庫和監督指導庫。加強宣傳力度，讓社會各界了解預算績效管理、支持預算績效管理、監督績效結果應用，共同營造“講績效、重績效、用績效”的良好社會氛圍。三是減弱政府主導績效管理模式。財政部門應當制定評價制度，將績效評價工作交由專業的第三方實施，公開、公平、公正實現評價結果的客觀性，并保障評價結果的應用。四是建立中長期財政資金評價機制。財政資金的投入不僅關注短期，更應關注中長期效應，有效避免因為追求短期政績而造成財政資金的浪費。

參考文獻

[1]曹鯤、徐琴：中國的預算改革與廉政制度建設[J].湖北社會科學，2012（3）.

[2]齊勇、周普芳：加強軍隊預算管理的幾點思考[J].審計與理財，2009（12）.

[3]傅嬈：如何加強行政事業單位預算管理[J].中外企業家，2013 （27）.

[4]陳玉梅：如何完善行政事業單位預算管理[J].行政事業資產與財務，2014（30）.

[5]王歡：行政事業單位預算管理存在的問題分析與對策研究[J].中國經貿，2015（4）.

（責任編輯：徐悅）