地方政府簡政放權及其動力機制問題分析

李秀艷

（撫順市委黨校　公共管理教研室，遼寧 撫順 113006）

地方政府簡政放權及其動力機制問題分析

李秀艷

（撫順市委黨校公共管理教研室，遼寧 撫順 113006）

當前一些地方政府簡政放權改革中呈現出選擇式、應付式放權的種種弊端，改革含金量不高，已成為社會關注焦點。究其原因，“自我革命”式改革的內在動力不足和外部約束乏力，是制約改革進程與效果的重要因素。克服“自我革命”式改革動力不足的弊端，內外結合，優化并增強地方政府及其職能部門簡政放權的動力機制，提高簡政放權含金量，是促進簡政放權改革向縱深推進的現實要求。

簡政放權；內在動力；外部約束力

簡政放權是全面深化改革、科學履行政府職能、增強持續增長動力的關鍵性環節。新一屆政府履職以來，高度重視簡政放權改革，并將其作為全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，統籌推進行政審批、投資審批、職業資格、收費管理、商事制度、科教文衛體等領域改革，有效釋放了市場活力，激發了社會創造力，取得了積極成效。然而，以“量化改革、協商改革和交辦改革”為特征［1］、更多由被改革部門自行控制與主導的“自我革命”式簡政放權改革，在推行過程中也暴露出改革動力不足、外部約束乏力而出現選擇式、應付式放權的種種弊端，導致觸及核心利益的改革事項難以推進，改革的含金量不高、群眾獲得感較差，政府監管職能履行不充分等突出問題，嚴重制約改革進程與效果。優化并增強政府職能部門簡政放權動力機制，提高簡政放權含金量，是“十三五”時期持續推進簡政放權改革亟待解決的現實問題。

1　內在動力不足及其帶來的簡政放權問題

任何改革都是一種利益的調整和博弈，簡政放權改革更是如此。從各地簡政放權改革的實踐看，以削弱和限制政府部門權力為核心要求，并更多由被改革部門自我削權為主的簡政放權改革，在推行過程中必然表現出改革內在動力不足，并由此帶來種種簡政放權難題。

1.1自我削權動力不足，導致選擇式或應付式放權

在“觸動利益比觸動靈魂還難”的改革過程中，并不是每一個政府部門、每一個政府工作人員都能從全局出發，充分認識到簡政放權改革的重要意義，主動投身改革之中［2］。相反，一些權力部門自我削權動力不足，不愿放權，不愿改革，甚至抗拒改革的情況都在所難免。政府及其工作人員具有反感社會分權的本能情緒，這是長期以來政府取代市場和社會包打天下的體制養成的權力任性。提及分權，政府工作人員深感地位失落的切膚之痛，本能地形成采取各種手段應對改革，既在面上交差審改任務，又在里面固守最后的權力堡壘［3］。在各地簡政放權改革的實踐中，較為普遍的表現出選擇式或應付式放權的種種問題，諸如 “放小不放大”、“放虛不放實”、“放輕不放重”、“放責不放權”，這些本質上都是出于自身地位和利益的考量，對簡政放權缺乏內在動力的表現。特別在經濟社會欠發達地區、老工業基地等這一問題更加突出，遼寧日報記者曾撰文：其走訪的行政審批中心，相關部門下放的205項行政審批權中，有111項沒有實際發生；另一個行政審批中心，承接的 10項下放項目中，有7項一直沒有群眾來辦理，多是專業性比較強的項目。這些“含金量”不高的下放或精簡事項，帶來的“溫差”影響了改革成效［4］，拉大了政府成績單與社會獲得感的差距。

1.2權力銜接動力不足，導致一放了之的不負責任下放

簡政放權改革，政府自身利益不斷受到削弱，導致履職動力不足，對放權缺乏積極性，更對銜接工作缺乏應有的動力與責任，出現較為突出的“一放了之”現象。權力下放過程中，上下聯動與協調乏力，制度建設滯后，上級政府培訓和指導不到位，下級政府（特別是基層政府）無力承接下放權力的現象較為突出，成為各地簡政放權改革反響較為集中的問題之一。與此同時，權力下放過程中，缺乏明確的規范性要求，也導致下級政府尤其是社會組織簡單復制權力，表現出同樣的權力傲慢與任性，手續繁雜與亂收費現象時有發生。不負責任的權力下放，帶來的不是預想的市場與社會活力，相反卻導致權力運行斷裂或簡單轉手，企業和公民辦事仍然困難重重，獲得感較低。

1.3履行監督管理職責的動力不足，導致淡化或忽視監管責任

做好經濟和社會運行的監督管理是政府的一項重要職責，然而監管難度大、責任重，費力不討好，長期以來政府重審批、輕管理，監督職能弱化、動力不足由來已久。在簡政放權過程中，一些政府部門按要求將市場可以自我約束與管理的審批權力下放給市場主體后，往往忽視事中事后監管職能，甚至出現“放責不放權”簡單將監管職能下放的現象，導致權責錯位，上級有權無責、下級有責無權，形成市場監管的“忙點”與“漏點”。同時，政府監管體制不順，多頭監管、交叉執法、重復執法現象仍然存在，監管方式欠科學，人情關系干擾普遍等因素，導致突出的監管不力問題，監管效率低下較為突出。加強政府監管動力、完善監管體制，也成為簡政放權改革中急需解決的現實問題。

2　外部約束乏力加劇部門簡政放權的選擇彈性

內在動力不足是形成簡政放權問題的核心基礎，而外部約束乏力則是導致簡政放權問題的關鍵。政府相關權力部門“自我革命”的勇氣和內在動力天然不足，簡政放權單純依靠內在動力難以實現改革目標，需要借助適度的外部約束力與推動力，最大限度壓縮其選擇彈性，提高簡政放權的品質與效率。

2.1簡政放權缺乏明確標準和具體要求

簡政放權的前提和基礎，事實上是要求明確政府與市場、政府與社會的權力邊界，哪些權力歸市場，哪些權力歸社會，哪些需要政府行使審批權限，明確具體的標準和要求，是簡政放權的硬性約束。我國市場經濟起步晚，社會發育遲緩，市場和社會主體都需要靠政府扶持，加之長期以來受計劃體制和全能政府思想影響，政府與市場、社會權力邊界不清，認識不到位，雖然從國家的角度屢次提出簡政放權的任務與目標要求，但多是精簡額度與時間節點的明確規定，而對具體精簡項目的規定較少。

2.2缺乏權威機構的推動與主導

簡政放權直接觸動政府部門及其工作人員的固有利益，單存依靠政府“自我革命”，顯然難以有效完成改革任務，特別在缺乏客觀標準的情況下，更需要形成主導與推動改革的權威部門，一方面在摸清本級政府權力家底的基礎上，吸納各方力量，研究探討本地需要取消和下放的權力事項，提出地方簡政放權的明確要求；另一方面形成權威力量，強力推動簡政放權改革。當前，雖然各地大都成立簡政放權領導小組，但很多領導小組并沒有真正發揮推動改革的實際效果，具體指導和實際推動相關職能部門改革，確保簡政放權落到實處。

2.3缺乏有效的社會監督與問責

當前對于政府職能部門下放哪些權利、下放的效果怎樣，缺乏嚴格的法定程序規范，對于地方層面的權力清單、行政審批改革實踐缺乏法定化監督機制，以及有效的社會監督渠道，無論是上級機關、監察部門、企事業單位，還是社會公眾與媒體，都難以形成有效監督，這是簡政放權外在動力不足的又一種表現。同時問責機制不健全，對監管不力等情況缺乏科學有效的問責，加劇相關職能部門忽視監管和選擇式履職現象。

3　優化簡政放權動力機制的幾點建議

在全面建成小康社會的關鍵階段，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，兩者不可偏廢。而簡政放權、放管結合、優化服務恰是科學發揮政府作用的核心要求。克服“自我革命”式動力不足的弊病，需要內外結合，從不同角度積極優化和增強地方政府及其職能部門簡政放權的動力機制，提高簡政放權的含金量，促進簡政放權不斷向縱深推進。

3.1多管齊下提升相關權力部門簡政放權的內在動力

內因是基礎，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，必須不斷提升相關權力部門對簡政放權改革的認識，切實轉變思想觀念，樹立正確的權力觀、大局觀和服務理念，主動聽取社會呼聲，清理取消和下放手中不適合經濟社會發展的權力事項，自覺為經濟社會健康發展服務。同時適度提高公務員工資待遇，促使工資收入與公務員職業地位以及勞動付出相符，保證其起碼的職業尊嚴，杜絕靠權力尋租獲利現象，形成收入多少不與擁有職權多少掛鉤的環境氛圍，以此提高公務員對簡政放權改革的支持力度。

3.2探索權力有效期制度，倒逼簡政放權內生動力

通過制度設計消除權力無限存續和延伸的弊病，也是提高權力機關簡政放權內在動力的有效途徑。有學者提出借鑒國際社會普遍推行的“日落法則”，建立行政審批的有效期制度，即設定政府審批權的有效期限，倒逼相關職能部門定期考慮是否有延續權力的理由，如不申請延續或無理由延續，權力將自動失效，以此最大限度限制政府權力泛濫，平衡政府與市場權力效力。

3.3加強地方簡政放權的頂層設計，增強改革的權威主導力量

為克服部門缺乏客觀標準而根據自身利益選擇性放權的弊病，一方面要不斷加大國家指導力度，由國務院明確提出地方簡政放權的重點領域和具體事項，壓縮地方政府簡政放權的自由裁量空間，提高簡政放權含金量。領導小組匯集本地區人大、政協以及相關職能領域專家學者，積極聽取社會各界意見建議，通過各方“會診”，認真研究本地需要取消和下放的行政權力，形成本地簡政放權的明確規定，結合權力清單、責任清單、負面清單等制度建設要求，將保留的權力事項以清單形式公布于眾，以便社會各界監督；另一方面，通過簡政放權的權威機構，積極督促和指導各職能部門認真履行簡政放權要求，克服職能部門自身動力不足的弱點，加強簡政放權的外部約束力和推動力，提高簡政放權的實際效果。

3.4加強簡政放權的社會監督與問責機制

根據公布的權力清單和簡政放權的標準要求，形成上級機關、監察機關、企事業主體單位、公眾媒體等各方有效監督，督促政府部門認真履行職能，大力簡政放權，提高簡政放權的實際效果。特別是形成企業和公民對行政權力精簡的實際評價和反饋機制，據此做出動態調整；同時引入第三方社會評估機制，有效監督相關職能部門有效放權，提高簡政放權含金量。

建立和完善政府監管的問責機制，加強對政府履行監管職責情況的問責力度，督促各級政府全面履行政府職能，充分重視市場和社會運行的監督管理職責。對忽視監管和由此帶來監管漏洞，特別是造成責任事故的情況，嚴肅問責，嚴格追究，切實增強政府履行好監管職責的動力機制。同時加快監管體制與監管方式改革，探索符合地方實際的綜合監管和執法平臺，加大監管力度，避免交叉執法重復執法等問題。推廣隨機抽查監管、“智能”監管等，提高監管實效，切實履行好政府監管職責。

主要參考文獻

［1］顧平安.加快推進行政審批制度改革的二次設計［J］.中國行政管理，2015（6）：21-24.

［2］唐曉陽，陳家剛.深化簡政放權改革的當務之急是抓落實［N］.南方日報，2015-06-15.

［3］石亞軍.當前推進政府職能根本轉變亟需解決的若干深層問題［J］.中國行政管理，2015（6）：8-20.

［4］張建.找準四個發力點打通“最后一公里”［N］.遼寧日報，2015-12-19（2）.

10.3969/j.issn.1673-0194.2016.11.127

D035.5

A

1673-0194（2016）11-0211-03

2016-04-06

李秀艷（1968-），女，中共撫順市委黨校公共管理教研室副主任，副教授，主要研究方向：公共管理、社會建設與社會治理。