我國城市化中農村土地新增價值再分配問題研究
——“城中村”模式與“宅基地換房”模式的比較分析

趙弈涵

·國民經濟·

我國城市化中農村土地新增價值再分配問題研究
——“城中村”模式與“宅基地換房”模式的比較分析

趙弈涵

新城鎮化進程中，納入城鎮發展規劃中的農村土地使用權流轉與新增價值合理分配問題，是一個未為理論界足夠重視卻具有典型意義的領域。目前，不同地區正在進行城鄉土地再規劃與再配置試驗，旨在透過試點找到適宜的政策模式。是否擁有政策制定的自主彈性、經濟表現的好壞、城市土地資源的多寡、城市發展瓶頸大小、土地轉移自由度、土地新增價值高低等都是影響城市規劃的重要因素。深圳特區與天津濱海新區分別為我國南北方的重要經濟熱點，兩者在發展階段、成長模式有所差異，但土地資源制約經濟增長的情況卻十分相近，具有一定的可比性。深圳“城中村”模式與天津濱海新區為解決發展用地問題而探索的“宅基地換房”模式彰顯我國城市化中農村土地資源再分配機制中政府扮演的角色差異及市場機制運行優劣，以此相互比較可了解農村土地再分配制度改革的全貌。在城市化進程中，農村土地資源再分配制度設計能否適時引入市場機制、解決農民身份問題、優化利益結構、權衡與民“爭利”與為民“謀利”等都是需要思考的關鍵性問題。探討城市化中農村土地再分配制度變遷對土地新增價值分配的影響，同時觀察政府、企業、民眾三者之間的互動，進而說明在城鄉二元化傳統與經濟改革對土地價格扭曲的影響下，如何提升我國城市化中農村土地再分配機制效能。

城市化中的農村土地使用權流轉； 土地資源再配置； 土地新增價值分配； 城中村模式； 宅基地換房模式

一 引 言

城市化是經濟發展的重要推動力，而土地是經濟發展的核心要素，城市化中的城鄉土地再規劃與重分配問題被稱為我國當下最重要的改革議題之一，也由于其牽涉經濟、政治、社會等方方面面而影響甚大。在城鄉二元結構條件下，對于我國的農村或農民而言，土地是重要的生產資料。1970年代后，農民開始擁有了土地的使用權、土地收成的處分權，這些由土地衍生出來的權利讓土地在農村經濟中扮演的角色更為重要。然而，伴隨著城市化進程的加快，城市工業經濟部門逐漸滲入農村領域，廠房擴建或工業園開發等項目使得農村土地資源的運用備受關注。目前，城市與農村發展差距擴大，土地流轉制度的調整顯得尤為重要。特別是城鄉交匯處，農村土地價格受城市擴張影響而水漲船高，城市開發的腳步導致農村土地轉為他用的情況日益明顯。那么如何在發展城市經濟的同時，將相對落后的農村經濟吸納至城市經濟發展圈？又如何一方面增加城市發展的土地資源，另一方面使農村土地得到更有效的開發與運用？這成為當前我國城鄉經濟整體發展規劃中的重要環節。

(一)研究背景與問題提出

城市土地資源的有限性約束了城市現代化發展進程。若土地使用權能通過市場機制充分流轉，則城市能夠打破土地資源緊缺瓶頸以推進可持續發展。換言之，如何讓農民將土地釋出并交由地方政府規劃運用，這成為地方政府關注的部分。然而，若從農民的角度來看，當農村集體土地轉入城市土地市場循環后，也就意味著城市化過程中產生的“新增價值”共同被轉移出去，此后農民能否參與分享“新增價值”？“新增價值”移轉過程是否符合公平、公正等原則？由于上述問題直接影響到農民的權益以及社會公平，因此，這樣的顧慮并非多余，例如：中央雖然曾于2008年十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，規定我國農村集體土地實行承包制，但實際執行中卻出現地方政府在土地轉移時濫權使用或中飽私囊的問題，讓人質疑土地轉移的合法性。在城鎮化推進過程中，一些群體對城中村潛在的商業價值趨之若鶩，但土地產權細碎化的“反公地悲劇”一再重演，簡單粗暴的處理方式只會加劇社會沖突(高學武和魏國學,2014)[1]。

此外，土地使用權流轉關系到另外一個重要問題，土地轉移所獲得的收入已經是地方政府財政最重要的來源，如何提高土地利用價值進而創造更高的土地處分價格？問題的答案對于地方官員至關重要。為了創造出更高的土地使用價值，必須進行土地再分配或城市再規劃工作，例如通過地目變更或城市改造，讓現有土地產生更高的價值。目前中央正在不同地點進行城鄉土地再規劃與重分配的試驗，希望通過試點找到適宜的發展政策。在城鄉統籌的政策思維中，當面對土地資源因為歷史因素而造成利益糾葛等問題時，采取何種解決方式較有效率？新的解決思路與經濟改革開放和市場化邏輯一致嗎？ 正是對這些問題的觀察與思考，引發了本文的研究動機。

(二)研究重點與個案說明

本文主要從“土地價值”的角度來進行觀察。一般來說，土地作為生產要素投入到農業生產過程中，則其價值較低，投入到工業生產則相對價值較高，但若土地作為商品標的則其價值可能大大高于生產要素狀態。一塊土地擁有多少價值，除了計算直接使用它進行生產所得的生產價值之外，還有由需求程度決定的最終售價，而售價與生產價值間的差額即是“新增價值”，例如城中村的農地，若繼續用于種植農作物則價值有限，但若改作商業大樓或房地產開發用則價值大增，新增價值因從農用轉作商用而大幅提升。我國獨特的土地制度使得土地所有權歸公，民眾享有土地使用權，而土地使用權的價值高低又取決于土地所在的區位及屬性(農地或商業用地)。在改革過程中，許多農村用地過去僅為農用，其后因為鄰近城市而逐漸轉為商辦或工業區用地，使得這些農地的價值升高。

而這種因為需求上升而帶來的土地新增價值，在重新分配的過程中是由民眾、廠商，還是政府所享有？價值重新分配能否為未來發展奠定良好的基礎？這些問題是本文的另一個研究重點。本文選擇深圳與天津濱海新區兩地土地再分配制度進行比較的原因在于：(1)兩者皆以特區經濟模式作為城市發展的主要策略，且兩者皆為當前我國重要的經濟成長點，深圳特區與天津濱海新區的發展關系到整個地區經濟發展，而土地供給則關系到工業發展速度與生產成本，兩地政府都將土地再分配機制作為施政重點；(2)深圳與天津濱海新區的發展都面臨城中村改建問題，因而在處理農村集體土地流轉與分配上有可比較之處；(3)深圳位于南方，是我國第一批經濟特區，天津濱海新區處于北方，是目前我國重要的經濟熱點，兩者發展階段雖不同，成長模式也有所差異，但土地資源制約經濟發展的情況卻十分相似，以此相互比較，可以了解我國土地再分配制度改革的全貌。

(三)理論框架和研究思路

農村土地流轉制度創新是我國深化經濟體制改革中的重要一環，現階段我國農村土地流轉過程中逐漸出現了方式多元化、過程復雜化等新特點(黃祖輝和王朋,2008)[2]，故而優化土地流轉模式首先需要重新探究我國農村土地的產權關系以及治權結構。土地流轉機制的完善離不開土地流轉行為的規范操作、流轉對象的廣泛參與、流轉過程的監督管理(鐘曉蘭等,2013)[3]，但是由于我國不同地區采取的土地流轉模式不同，因而有必要對各種模式的流轉行為、參與主體、流轉過程等差異作比較分析。土地流轉機制的完善還需尋求土地宏觀調控與微觀運作的最佳平衡點，國家層面的宏觀調控以及市場層面的微觀運作都關涉土地流轉中的主體因素，同時土地流轉政策的制定、形式和效果都取決于各參與主體的互動博弈(李勇和楊衛忠,2014)[4]，因此對農村土地再分配過程中參與主體的行為特征進行深入分析，將有助于制定完善的土地流轉政策。以此為理論框架，本文旨在探索現階段我國城市化中農村土地新增價值再分配的基本思維，分析當前我國土地再分配制度的運作與可能產生的影響，考察目前我國土地資源再分配的政策效應與民眾反應，通過深圳與天津濱海新區的個案比較，從經濟發展與產業的角度來觀察現階段我國城市化中土地流轉再分配制度的具體內涵，以及處理土地問題時中央政府、地方政府及企業在土地經濟中扮演的角色，并借此觀察類似的改革能否形成更有效的“新增價值”分配機制，期望對這些問題的剖析能夠為我國土地再分配制度改革提供有意義的解讀。

二 現階段我國城市化中農村土地再分配制度的基本思維

土地再分配過程應該如何兼顧發展與公平？如何讓土地新增價值為城市有關各方所共享？這需要一個好的制度，否則會因處理不當而引發社會問題。例如，土地使用權再分配產生的新增(潛在)價值令相關利益方的博弈互動關系緊張，特別是城中村現象讓農村集體因為利益關系與政府對抗(劉雅零,2009)[5]。為此，理論研究者與實踐研究者都在積極找尋城市化中農地流轉的新出路。或是從土地產權性質上的法理與制度角度，試圖梳理出我國土地流轉各層面的法律關系(主力軍,2010)[6]；或從市場角度切入，探索建立城鄉間土地市場的可行性，以及因應工業化發展需要，土地制度的調適發展，進而歸納出我國城鄉土地市場制度框架(張合林,2008)[7]；或從農地征用的角度，探討農民權益的保障之道(高漢,2004[8];孔祥智和王志強，2004[9])。而具體操作方案從農地流轉的途徑來看，包括產權制度(如私有化)、土地征收的強制流轉以及集體土地流轉的討論。集體土地流轉又可分成土地承包經營權流轉、集體建設用地入市以及宅基地轉讓問題的討論。

部分研究從社會學及沖突管理理論的視角，對現階段我國城市化中農村土地再分配過程中不同利益主體間沖突的類型和根源進行分析。而無論是土地使用權的流轉關系抑或土地再分配，都是沖突主體的利益衡量與利益分配過程。要系統解決現有機制中農村土地再分配過程中各主體間的利益沖突問題，需對農村土地再分配沖突的框架體系加以理性探討并作重新構建。我國未來經濟發展的速度與成長動力，與我國目前能否恰當處理土地再分配制度密切相關。首先，我國經過30余年的快速發展，雖然帶來城市迅速現代化，但也因為無法適時解決或妥善規劃土地使用，導致城市土地配置不科學，在尋求城市擴大或工商業轉型的后續進程中，無法提供適當的土地資源。其次，我國自推出城鄉統籌政策以來，希望通過城鄉統籌政策的引導，將部分農村的發展引入城市發展的軌道上，以解決困擾已久的三農問題。然而農地流轉過程涉及利益，常會出現官與民爭利，甚至侵民奪利的事件，農民如何合理地分享農地流轉的新增價值是避免農村土地再分配過程中矛盾的重要層面。第三，城鄉二元結構的制度限制造成了農村土地(集體所有)與城市土地(國家所有)管理體制的矛盾*城鄉土地的二元結構始自我國1982年憲法的規定“城市的土地屬于國家所有”，故而造成各級政府在處理土地問題時，特別是城市化所需的基礎建設用地、工商業用地、居民住宅等，必以政府征收農民土地，將農民集體土地國有化為前提。，這種體制與政策運行導致宅基地換房用地、集體土地建設流轉，甚至政府強制征地，均表現出城市發展優先傾向，未全面考慮農村發展和農民個體需求，顯示出制度性歧視。

三 深圳與天津濱海新區對農村土地再分配制度的比較考察

本研究選擇深圳與天津濱海新區作為城市化中農村土地資源再配置方式的觀察對象，主要原因在于這兩個地區農村土地再分配制度的典型性。

2009年廣東省出臺“三舊”改造政策(舊城鎮、舊廠房、舊村莊)后，深圳市馬上跟進推出了《深圳市城市更新辦法》，以此來推動城市更新。然而進度十分緩慢，特別是舊有“城中村”問題遲遲得不到解決*在中國，城中村發展的復雜性和內部的多樣性使其成為獨立于傳統農村和城市二元結構之間的、與之并存的“第三空間”。。因此，2012年深圳市進一步推動城市化中土地管理制度改革綜合試點，目前的工作重點是將原先屬于農村而后歸為國有的土地使用權進行“確權”，借助市場機制，吸引民營廠商參與整體工作。

天津市濱海新區快速發展，對鄰近塘沽、漢沽、大港等區的土地需求迅速增長，土地新增價值分配不均導致原先的功能區與行政區間的社會與公共管理出現矛盾，功能區與行政區之間常因各自的招商引資動作，導致產業布局重疊，更重要的是引發了土地資源配置與開發沖突。為了解決沖突，濱海新區政府組建開發公司(如天津泰達投資控股有限公司)、建設公司，以其作為開發與遷建的主要行動者，協助新區政府處理土地再分配的工作沖突。然而此類官建民營的企業在開發過程中，實際上是以官方代理的角色去面對農民、處理遷建。

究竟是引入民間企業參與土地再分配的模式比較好，還是官方代理的協助模式比較好？在這個簡單問題的背后，需要有更深入的觀察，為此本研究開展了相關的田野調查*選擇深圳與天津濱海新區兩地土地再分配制度進行比較的原因已在本文引言部分作了說明。本文展開的田野調查的范圍為深圳與天津濱海新區對農村土地再分配改革的基本方式、改革方向、相關法規、典型案例、工作重點、遭遇困境、房產開發商的態度、農民的態度、企業的地位、三方角色互動、改革的效果等。田野調查的對象為深圳佳兆業公司、鹽田區政府、鹽田三村等以及天津華明鎮、濱海新區政府。田野調查的時間為2013年3月-2014年6月。。

(一)深圳市土地再分配制度的改革方式及典型案例

自1979年設立特區以來，深圳依托港資的大量注入迅速發展。中央對深圳采取權力下放與市場開放的做法，為深圳市提供了其他地區無法比擬的政策彈性。然而，隨著制造業在深圳興起，數百萬人遷徙至深圳尋求就業與發展機會，使原本腹地就不大的深圳，面臨企業建設工廠及白領、藍領居住的巨大土地需求。為了滿足建設需要，深圳市快速開發土地，許多農村集體藉此將原先的農地改建為樓房、工廠，形成特殊的“城中村”現象(藍宇蘊,2007)[10]。2005年初討論深圳經濟發展面臨困境時，當時深圳市委書記李鴻忠就提出四個“難以為繼”——土地有限，難以為繼；資源短缺，難以為繼；人口不堪重負，難以為繼；環境承載力嚴重透支，難以為繼。這也反映了深圳在追求高速經濟增長中出現的窘境。在土地、資源、人口、環境等突出問題的制約下，深圳市政府面臨城市重新規劃與整頓的急迫性，要深化改革促進發展就必須切實解決土地流轉問題，特別是原先的城中村改造問題。

對于深圳而言，由于其享有法律創制的權利，因此通過法律創新來解決施政問題，這在過去早有先例。例如，1987年深圳市第一次土地拍賣標志著我國開啟新時期城市化中農地使用制度的改革創新，也開啟了深圳市土地資本化的探索。

目前深圳市對土地再分配制度改革的方向是提高現有土地的利用效率并創造更高使用價值，在深圳關外區域，將部分產業升級或轉移后的閑置廠房轉型為文化創意產業空間；在關內區域，土地再分配方式大致有兩種：一種是老城區、舊廠房的改造。如工業廠房轉變成商業大樓，由原企業改造既有土地，免除了招拍掛的程序*之所以如此，是為了避免在拍賣的過程中，土地被其他企業拍走，造成現有企業的損失。。由于我國規定經營性土地需通過招拍掛的方式進行，故這一方式與有關法令有所沖突。另一種是小產權房的改革。即將原先集體所有的土地改為國有，原在集體所有土地上改建的樓房，經過轉手買賣，再由農民賣給市民，但此與我國法令相違背，無法取得房屋權證，造成許多爭端，并使整體市政管理工作無法整合。故深圳市政府在2012年5月出臺了《深圳市土地管理制度改革總體方案》，改革的重點是完善產權制度，明晰產權，發揮市場在土地資源配置中的作用。小產權房實際上是房地分離的權屬登記制度。

從農村集體土地流轉的角度分析，深圳市土地再分配過程與其他地區不同，主要原因在于深圳快速發展，實際上已不存在農業生產形態的土地資源。這種城中村形態下的農業用地已經轉換為小產權房或營業性建筑，其雖位于市區，但仍由村委會負責管理，不屬于城管部門管理范疇。下面以佳兆業公司參與的鹽田村案例來說明深圳市城改的實際操作方式。

深圳佳兆業公司*佳兆業集團成立于1999年，總部位于深圳，2009年12月于香港聯交所上市，是深圳市土地市場中重要的企業集團，以地產開發業務為主，業務涉及大型住宅物業和綜合商用物業的規劃、開發、營運，至2013年該集團有超過2300萬平方米的土地總建面積。在以地產業務作為集團發展主軸之下，其業務范圍地區分布為：包括深圳在內的珠三角區域；長三角區域(如上海、江蘇、常州、杭州)； 華中地區則包含長沙、株洲；成渝地區包括成都、南充；以及環渤海地區包括北京、遼寧、沈陽、山東等，各地均設有佳兆業分支機構。從經辦城改項目起家，隨后陸續開發“桂芳園”、“可園”、“金翠園”、“深圳佳兆業中心”等，并成功地將“爛尾樓”改造為大型住宅社區或商業廣場，逐漸奠定地位。其成功的原因，大致可分為兩點：其一，從其資金來源與企業特性來看，佳兆業的經營模式以深圳城市改造為主軸，企業扮演著政府與市民之間的中介角色，與當地社會的人際脈絡關系，使其在推動城改項目上有著得天獨厚的競爭優勢；其次，佳兆業在香港上市，資金主要來源于香港，在深、港交流日趨頻繁的情況下，佳兆業靈活的資金調度彈性使其在深圳推動大型城改項目時擁有一定優勢。

深圳市政府為整合鹽田港后方陸域的土地資源，實施“區港聯動”及“以港強市”戰略，2005年2月對鹽田三村、四村和西山嚇村實行整體搬遷的方案。2011年1月14日，鹽田區政府發布了鹽田三村、四村和西山嚇村整體搬遷項目改造權招標公告。佳兆業集團獲得的項目位于鹽田港后方陸域，此案建成之后將成為鹽田區首個包含電影院、酒店、大型百貨、購物中心以及休閑娛樂中心等配套措施的綜合型項目。

為解決土地再分配問題，深圳市采取了“推倒重建”、“綜合整治”與“城市更新”等3種做法，鹽田村屬于綜合整治的個案。在這一案例中：首先，由于其土地再分配創造的新增價值較高，相關動遷的影響面較為廣泛，以及考慮民眾抗議事件可能帶來的沖擊，地方政府無法僅憑自身的力量來完成此項工作，因而采取與廠商合作的方式。在本個案中，深圳市政府另外提供11億元人民幣的項目補貼以利廠商運作。其次，廠商注重經營地方人脈(地方政治關聯背景)，擁有良好的政商關系，資本充裕，故有能力處理城中村改建項目。但過程也充滿困難，例如在訪談中，受訪者指出：政府要求廠商在改建時協助建設相關公共設施并吸收施工成本﹔在處理與釘子戶的溝通協調及拆遷補償等問題時，區政府態度與廠商立場有差異。這表明城市化過程中土地再分配制度的建構涉及多重利益關系，在解決問題時需要具有處理高度復雜關系的技巧。這個調研結果也與一些學者的觀察相吻合(周素紅等,2011)[11]；最后，政府在土地再分配過程中，曾在2004年做出“關內外一體化”的政策宣示(2010年獲得中央批準)，將原先關外土地全部以行政命令方式轉為公有而非農村集體所有，同時解決相關的戶口問題。此后于2012年又推出城市更新規劃。這些政策措施的配套使深圳市土地再分配制度的變遷相對平穩順利。

(二)天津市濱海新區土地再分配制度的改革方式及典型案例

另一個調查個案是天津市濱海新區。我國在出臺“十一五”規劃時，將推動建立天津濱海新區作為華北地區發展的重要任務，希望能夠吸收上海浦東的成功經驗，進而促進區域經濟之間的平衡發展。國務院于2006年5月下發《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》，批準天津濱海新區為全國綜合配套改革試驗區；2008年3月，國務院批復了《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》。設立濱海新區的戰略意義包括推進區域開發，提升環渤海灣的競爭力，探索新的全國區域協調發展模式(王家庭,2009)[12]。按照天津濱海新區的總體規劃，其空間發展戰略為“一城雙港三片區”*“一城”是新區的核心區，包括天津港、天津開發區、天津保稅區和塘沽區。“雙港”既指海空兩港，也指海港的南北兩個港區。“三片區”是指西部臨空高新技術產業區，包括臨空產業區和濱海高新區；北部生活旅游區，包括中新天津生態城、海濱旅游區和漢沽城區；南部石化產業區，包括大港區、大港油田等。。在《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》中，共包括10個方面的改革試驗重點內容，其中第5項為“改革土地管理制度，創新土地管理方式，增強政府對土地供應調控能力”。土地管理制度改革的內容主要有五方面：創新土地利用規劃計劃管理和耕地保護模式、改革農用地轉用和土地征收審批制度、建立征地補償和被征地農民安置新機制、改革集體建設用地土地使用制度、改革土地收益分配使用管理制度。

天津雖為我國重要的直轄市，但整體經濟卻相對滯后。在后發趕超過程中，天津市為發展濱海新區而實施相關土地運用規劃，其土地分配機制創新能否發揮后發優勢？若從產業發展的角度思考，工業發展需考量城市承載的程度與規模，此發展過程中土地成為重大制約因素。因此，要解決好工業發展與城市發展的關系，首先是要解決土地利用的問題。如何建構土地再分配制度，以避免如深圳城市發展與農村土地規劃滯后所產生的產權交錯不清情況的出現，天津市做了一系列探索。例如，2006年，天津市津南區葛沽鎮展開“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的試驗，通過建立土地儲備中心、宅基地換房須經民主程序、土地換保險等，讓土地新增價值與城中村村民共享，同時確保離地后的城中村村民享有國家擔保的生活福利，進而完成土地再分配工作。其中特別值得關注的是“宅基地換房”模式。這種通過讓農民遷居、農村土地整并轉為工商使用的做法，讓城市化過程中的土地與資金不足問題得到順利解決，而整并之后的農村土地則可供工商業發展所用，并進行更有效率的運用。

然而天津宅基地換房后的農改非則遭遇了不少困難，主要是農民不愿意改變身份成為居民，其原因在于部分農民進入“城鎮社區”后，心理上尚難適應，甚至有很多農民仍自稱“來自某村”，而非“來自某社區”，其適應和融入新生活形態的認知仍有待加強(程同順和杜福芳,2012)[13]；另一原因是農村集體資產形態仍存在，農民在擁有集體資產的情形下不愿改變身份。下面以華明鎮為個案來闡述天津市土地再分配制度的變遷。

華明鎮*華明鎮地處天津市中心區和濱海新區之間，在行政區劃上屬天津東麗區，但被作為濱海新區圈層化體系的一個重要節點區域和重要組成部分，是我國農村城市化的典范，也被作為反映濱海新區農村城市化的最佳實踐區案例，故為突出研究重心本文將之作為濱海新區的典型案例予以考察。該鎮過去是一個典型的北方農村，農村空間無序拓展，公共建設無章，家家戶戶都有抵御冬天寒風的大土炕。因為缺乏發展空間規劃，產業空間布局雜亂，土地亦未能集約使用，在城鄉統籌發展過程中，希望以“試點”推進農村城市化，規劃建設農民安置住宅和配套公共建設。示范鎮大體分四區塊：農民安置區、出讓開發商業居住和商務區、產業功能區和設施農業區。作為新農村建設“宅基地換房”的示范鎮，在天津乃至全國率先實施“宅基地換房”試點工作。《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》公布后，村民以宅基地置換小城鎮中住宅，但其土地承包關系不變、可耕種土地不減、維護農村集體經濟組織和村民合法權益。2010年華明鎮的案例納入上海世博會的城市發展項目。原村莊建設用地進行復耕，而節約下來的土地則部分用于商業開發。事實上，華明鎮在進行“宅基地換房”工作前，天津市政府即因濱海新區的設立與開發而有土地整治的想法。2005年10月11日國土資源部印發的《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》通知中，天津市成為增減掛鉤的試點。接著，財政部、國家稅務總局支援天津濱海新區開發、開放，給予高新技術企業所得稅優惠政策，如對內、外資高新技術企業減按15%的稅率征收企業所得稅。倚靠濱海新區開發的發展軸線，華明鎮成為結合工商業新區、農業現代化的土地重新分配試點區域。從示范鎮推進中可以看到，天津市所采取的土地再分配制度是以宅基地換房方式進行的，其特點是將農村分散的土地集約使用、重新規劃后，有效率地解決農民居住問題；將農地使用的范圍重新整合，借以提升規模性生產的效益；配合濱海新區規劃，將土地分配給工業區使用。但同樣地，宅基地換房也遭遇到許多困難或沖突。在宅基地換房的搬遷或交換過程中，農民權益的保護受到質疑，許多農民也因此而產生抗拒情緒。

在調查中，受訪者認為，宅基地換房的做法使農民得到了較高的補償，但由于整體經濟發展相對滯后，土地新增價值有限，因此雖然農民對于土地再分配的做法沒有太大的抗拒，但農民也關心一旦離開土地之后，自己的生計、子女的未來缺乏保障等問題(魏鳳,2013)[14]，不過由于天津市社會保障制度的支持，再加上新區經濟快速發展的帶動，整體項目進行順利。

(三)深圳城中村模式與天津濱海新區宅基地換房模式的比較

關于地方政府主導的城中村模式的特點，已有研究表明地方政府雄厚的資金支持是該模式順利實施的基本前提，引入開發商后各方利益的協調是該模式能否順利實施的關鍵因素，村民合法利益的最大化是該制度能夠操作的最大誘因(王軼等,2015)[15]。城中村模式的具體改造進程需轉變單純的三方博弈格局，改造方式上需將傳統激進式、強硬式轉變為漸進式、柔性化的改造，同時兼顧各方主體利益、引入多元主體協商機制(王海龍,2014)[16]。而對于城中村模式的主體要求，需要充分利用政府部門、社會組織、市場主體和社區傳統治理組織資源，實現多元化主體治理機制并合理協調市場機制、自主治理機制、政府保障機制(章平和唐娟,2015)[17]。關于宅基地換房模式的特點，學者實證研究發現宅基地換房模式在實施和推廣上有著較為明顯的地域特征，需要在土地單位價值偏高的地區實行，該制度高度依賴于資金平衡和土地平衡，且需兼顧中央、地方和農民的利益(楊成林,2013)[18]。由于實行宅基地換房后，農戶經濟壓力增加、農民再就業問題突出，因此該模式的順利實施需要兩個基本前提：政府對于農戶未來住房需求的宏觀政策調控以及政府對于農民再就業的額外關注(于麗衛和王剛,2014)[19]。

根據前述對深圳市、天津市濱海新區土地再分配制度改革方式的分析，結合鹽田村與華明鎮兩個典型案例，可以發現兩地政府為解決土地新增價值再分配問題而建構出來的土地流轉制度各有特色。本文對深圳城中村模式與天津濱海新區宅基地換房模式這兩種土地再分配制度作比較分析如下。

首先，深圳市由于快速發展因而土地新增價值較高*在田野調查中得知，深圳市鹽田村的拆遷補償是1平方米9000元人民幣。，房產開發商介入的意愿較強，但處理農村集體土地或營業建筑物的成本也較高。并且過去對這些城中村建筑物的收益分配制度，讓城中村居民可以通過租金分享而獲利，在土地轉讓后，這個紅利便被取消或必須一次性兌現，故如何安置農民以及如何讓農民安心脫離土地，成為整個過程中最繁瑣的一環。在深圳，由于農民只是身份類別而不是職業，故在面對土地再分配時，并不抗拒土地改革，而是以議價者的心態，力爭更高的利益。在整個議價過程中，農民、開發商進行雙邊博弈，政府則扮演中介協調的角色，三邊互動的結果讓土地新增價值再分配過程中遇到問題相對比較容易協調，進而也讓深圳土地改革經驗成為各地方參考的對象*深圳土改過程中較少出現民眾與政府沖突的信息，進而成為其他地區學習與參考的對象。。

其次，在天津的案例中，由于天津市整體建設正在起步，為了將來發展，目前先行處理農村土地流轉問題。雖然農地價格較低，但所處位置多數較偏僻，房產開發商介入的意愿不高，相關建設與開發多由政府部門的派出機構或下屬公司來完成。在這一背景下，農村集體土地的價格較低、農村營業建筑物的收益有限，土地新增價值再分配的過程中只有政府與農民兩方，雖然通過公權力介入能使事情處理得較快，但當農民有異議時，只能聽由官員解釋，若政府無法取信民眾則容易滋生矛盾，進而導致社會抗議事件的發生。簡言之，天津這種由政府帶頭、官辦企業與開發商合作的土地再分配機制，在處理變更、動遷時十分有效率，但是在土地新增價值的創造與分配上卻無法獲得最佳效果。

具體而言，城中村模式與宅基地換房模式的比較見表1：

四 土地新增價值再分配中的模式選擇及啟示

基于以上對深圳“城中村”模式與天津濱海新區“宅基地換房”模式的比較，本節將進一步對這兩種模式進行理論分析，從國家角色、市場以及集體之間的關系來觀察兩地土地新增價值的再分配過程。

(一)土地新增價值再分配過程中的模式選擇

深、津兩地從土地改革的本質來說，是應城市化以及經濟發展的需求而進行，但在方式上卻有極大的差異。過去我國解決土地開發、房產(釘子戶)過程中多由政府主導，征收農民的土地，再交由開發商進行開發與建設，但其中問題在于：政府是通過低買高賣的方式進行，從中賺取大量的剪刀差利益，這種通過政府收購將集體土地變更為國有土地后售出的做法，可能造成社會力量與政府部門直接沖突。

深圳則采用了不一樣的做法，2004年深圳即開始推動關內外一體化，亦即希望將關外集體所有土地部分收為國有。到2009年底，集體土地征收極為困難，城市化工作受到嚴重阻礙，其原因在于所有制不同，關內為國有制，而關外多屬集體所有制，集體所有的土地在憲法規范中不得轉向商業使用，但深圳采取的方式是邊改造邊確權，這是一種極富實驗性質的做法，因為當集體所有土地在改造后或進行城市更新后，變為國有土地，土地產權有了極大的不同。當然深圳的這種做法是在政策框架內的一種變通，在正確處理政府主導與市場化運作關系的前提下，“城中村”舊村改造被統一納入城市化總體框架，與深入推進城市化進程緊密結合起來后，通過市場化運作的方式解決問題，保障村民的利益。

2004年深圳已開始進行城市更新(或稱城改、舊改)，重點在于城中村改造，基本目的是希望通過城市更新將城中村隱藏的治安、消防、環境污染問題一次性解決。但因為深圳市房地產價格處于較高水平，一旦小產權房獲得政府承認，從中可獲得高報酬，因此，法令未出，民眾就紛紛搶建(陳文定,2011)[20]。

這種操作模式的特別之處應從深圳的市場層面談起。深圳現有的城改項目含有極大的利益空間，而深圳市政府利用開發商作為行動者，進入政府與業主之間談判的環節，在進行城市更新時，開發商肩負前期征集意愿、規劃改造、補償談判等工作。其目的在于政府不直接與民眾面對面，希望借以降低政府與民眾之間的沖突與對抗*目前深圳主要城改項目企業包括佳兆業、萬科、華潤等集團，其中佳兆業與萬科在2012年發生同業之間惡性競爭，為爭奪城改項目“南園新村”，雙方不斷提高拆遷賠償比例，使得事件越演越烈，導致最后不得不由政府出面喊停，禁止雙方再度以臺面下交易或惡性競爭的方式爭取項目。。因此，對于深圳的企業來說，參與城改主要有四大問題*資料來源：筆者與深圳進行城改項目企業訪談的匯整。：

(1)城改時間長。一般而言城市更新項目約需8-10年的時間，特別是住宅區的改建，由于住宅的權利主體多、政府審批的時間長且過程繁瑣，再者需要住戶同意的比例達到百分之百，增加企業取得住戶同意拆遷的難度，改建工廠或商業大樓則相對容易。

(2)城改項目容積。深圳從30多年前的小漁村，蛻變成重要的制造業輸出和服務業創新城市，農民集體所有土地在短時間內成為廠房建設的主要來源。而在集體土地與國有土地二元體制的影響之下，集體土地無詳細的規劃與利用方案，且不像國有土地需要政府規劃，集體可自行決定利用方式，在沒有政府引導的情況下，配合當時三來一補、來料加工的企業所需，以及蓋成住宅收租借以增加收入的想法，集體土地的利用方式雜亂無序。除此之外，還涉及到公共基礎設施配套比例設置的問題，城改項目在承擔本身建筑物規劃、設計外，還需按照政府規定，保證搭配保障性住房、公共基礎設施配套的比例，現有規定為至少需達15%的比例。

(3)融資保障。城改項目特別是住宅項目耗費的時間長，資金量大，流動性受到限制，風險較高，加上許多未預期的成本，需要著重考慮資金的來源及保障。

(4)釘子戶處理。釘子戶問題可能使企業面臨較高風險，深圳市政府通過事業單位與市場機制連結的方式解決，其中最重要的單位即深圳土地房產交易中心(下稱房產中心)*房產中心設立于2000年底，2001年深圳市出臺《深圳市土地交易市場管理規定》，主要負責進行全市國有土地公開出讓、拍賣的業務、舉行每年春秋兩季展銷會以及處理法院拍賣的物件。。與企業不同的是，房產中心最大的貢獻在于提供“公平”，擔任政府與市場之間第三者的平衡角色。站在房產中心的立場而言，可通過市場解決的部分，交易中心就不會介入。依據我國法律規定，空地不得私自轉讓(除非有超過四分之一以上的土地已經開發)，必須通過交易中心始得進行。部分土地開發比例未達標準，又面臨必須轉讓的地步，此時交易中心則會介入土地轉讓的程序中。換言之，房產中心雖然通過機制監控深圳土地與房產的交易，但在實質作用上，仍較偏向于市場角度來思考土地與房產的置換。

天津的土地再分配制度卻與深圳迥然不同，市場機制固然存在，但天津仍是以政府為主導，與村民之間的互動亦無類似于深圳通過企業中介的市場機制，許多農民在政策引導下進入農改非、村改居的過程，而其權益是否受到完整保障，遭到相當大的質疑*政府作為改革的主導者，自上而下進行改革探索，雖然可以提高城市化的凈收益，卻可能因為農民參與度降低而減少農民分享收益的比例。。這在田野試驗中具有明顯表現，被訪談者質疑其土地再分配效率。

觀察天津的土地改革政策，大致可歸納為幾種方式：

首先是宅基地換房，將數個農村土地集結，在新選址建設社區給農民居住，集結之后的土地則重新劃分，有些部分仍作農用，但多以大規模生產為主，配合經濟作物的栽種，部分村民仍可保有原農務工作。

其次，天津市政府采取的是填海造地，不過這種方式遭遇到的最大困難在于目前法令與體制之間相沖突，且成本過高，因為填海造地后，仍須經過招拍掛的程序，且并非全數開發完再行分配招商，而是以企業用地數量進行申請，故而土地無法統整利用。

第三，天津以征轉分離的方式處理土地，政府先行向農民征地，之后再依據開發需求或商業考量，慢慢進行轉移，如此一來，地價的高漲便經常可見，而政府則可在高地價中取得收入，提高地方財政的能力。

(二)深圳與天津濱海新區土地再分配制度變遷的啟示

本研究選擇具有土地制度變革典型性的深圳、天津濱海新區作個案分析，旨在探究土地再分配制度的模式選擇問題。總體來看，深圳主要是著眼于提升土地資源投入所產生的經濟回報，土地再分配改革中，農民、開發商進行利益博弈，政府則扮演中介協調的角色，三邊互動的結果使土地新增價值再分配過程中遇到的問題相對比較容易解決，其土地問題的處理在我國具有示范作用。而由于其土地再分配制度牽涉到個人身份的轉變，進而涉及到戶籍制度的規定，因此，這種因果鏈讓土地改革不僅具有經濟政策上的意義，同時也有高度的社會意識與政治色彩。

天津濱海新區的土地再分配過程中，政府積極參與，具有較強的職權主義色彩，在土地資源博弈過程中，政府扮演莊家的角色。如何有效地將農地轉換為商業用地或工業用地，這個部分涉及到的土地問題主要屬于行政治理層面，政府通過造鎮、換地、整地、開發等一系列的操作方式，促進農民遷居來充實小城鎮發展，也通過農地重整與開發的方式來協助廠商建設并提高財政收入*土地財政的問題在1998年進行房改時就有所顯南，而中國進行分稅制改革后，地方原有的重要財政來源消失，土地處置收入成為地方財政新的主要來源。。天津市政府一方面推動了自身城鎮化的進程，另外一方面也汲取到土地新增價值中的大部分。雖然這種由政府帶頭、官辦企業與開發商合作的土地再分配機制，在處理變更、動遷時十分有效率，但是在土地新增價值的創造與分配上卻無法產生最佳結果。

不僅如此，深圳、天津濱海新區土地再分配制度變遷對我們的啟示還在于：目前的土地制度下，政府在土地市場中具有一定壟斷勢力，土地市場化的程度較弱，因為土地而產生的矛盾可能會直接沖擊社會和諧穩定。正因為如此，近來我國各地政府積極探討如何防止房地產價格過度膨脹。土地改革勢必要許多制度相配合，例如戶籍制度、社保制度、教育制度等，目前戶籍依托著土地，綁住了社會生活制度的發展。正因為房屋承載著太多非經濟功能，所以使類似的土地改革十分復雜，成為政府的燙手山芋。若政府無意直接介入而由市場中的廠商擔綱演出，那么這個想法也有值得探討之處，目前深圳推動城改的啟動機制仍由村或區為單位向政府提出申請，交由市場機制進行，村民或區民可自行開發或與開發商合作進行城改，而非由政府強行介入。但就企業的角度而言，推動城改有許多政策不明之處，例如城改必須由企業先向業主洽詢，再將規劃送交政府，直到政府同意，再進行下一步。這樣的方式可能給企業帶來非常大的負擔與風險，企業在業主與政府之間需擔負起溝通協調的角色。最明顯的例子就是折賠條件如何制定，如何避免企業間的惡性競爭。

五 結論及政策建議

對目前我國各地開展的城鎮一體化、城市更新和農村再造工作，學界始終保持著高度關注，其一是因為土地使用權流轉和新增價值分配制度改革與我國未來經濟發展密切相關，其二是土地使用權流轉和新增價值分配制度改革這個命題關系到政府執政效能與社會穩定。隨著1980年代承包制的承包時效陸續到期，土地使用權的重新分配*關于土地再分配的決定因素，有學者大概總結為人口因素、交易成本因素、上交配額因素等三類。本文側重探究土地再分配過程中不同政策下應該采取何種策略以及土地再分配制度重建順利與否的影響因素。、城鄉一體化中的土地權利確定與歸屬等類似問題陸續顯現，使得土地制度迫切需要重新建構。

首先，越是先開發的城市其土地再分配制度的重建需求越高。先開發城市(如深圳)的土地新增價值較高，因而能夠引入市場機制，民間廠商因為尋利而產生加入的動機，此舉讓政府得以退居二線，緩解了與農民直接沖突的可能性。而后開發城市(如天津)，土地再分配的新增價值相對較低，主要是由農轉工，政府收集零星農地給予完整規劃后，提供給工業發展所用，整個遷建、開發由政府轉投資的企業來承擔。土地新增價值的高低決定政府與民眾對土地再分配的態度，新增價值高則農民議價或惜售的心理明顯，新增價值較低則農民接受政府建議的概率較高。由于與民眾議價成本高且不確定，因而深圳市政府引入佳兆業等公司進入城市綜合治理的范疇，而華明鎮則無須如此。

其次，由于深圳市基本上已經是一個無農村的城市，農民身份因城鄉一體化而獲得改變，因土地流轉而產生的“身份”問題的解決難度相對較低。但華明鎮的農民身份轉變需由市、區政府協助，在確定后續福利之后，農民方能放心搬遷，故身份問題的解決是其土地再分配制度重建順利與否的另一關鍵。

再次，產業形態不同使得土地再分配的處理方式不同。深圳市正進入由制造業轉型至服務業的階段，而天津濱海新區則處在重工業與制造業快速發展的時期，深圳市的土地再分配之后需要擔負更多帶動經濟增長的角色，天津市的土地再分配則是需要協助解決離土農民的生活問題。前者類似與民“爭”利，要從現有用地者的手上移轉土地使用權來進行改造運用，這涉及到既得利益的再分配﹔后者則類似為民“謀利”，從現有運用效能較低的使用模式流轉至高產出的使用模式。不同的產業形態使得土地再分配的方式也有所不同，商業用地一經變更所產生的利益更高，工業用地即便改變使用目的，其結果也要視經營成果而定，故可能引發問題的性質也不同。

最后，采用“城中村”模式的深圳市土地新增價值較高，房產開發商介入的意愿較強，農民在面對土地再分配時并不抗拒土地改革，而是以議價者的心態力爭更高的利益。通過對農村土地使用權進行“確權”，借助市場機制吸引民營廠商參與整體工作，民間企業與政府、開發商合作，農民、開發商進行雙邊博弈，政府則扮演中介協調的角色，三邊互動的結果讓土地新增價值再分配過程中遇到的問題相對比較容易協調。同時，作為先行者，深圳市目前面臨的問題將會是其他追隨者日后可能遇到的問題，深圳市城中村改革的經驗同時也提供給我們一種政策建議：商業用地的高昂價格使得農村集體土地收益水漲船高，持有者因為享有既得利益而抗拒改革，進而使得城市規劃運用上出現矛盾，“城中村”模式中的農民已成為收租的食利群體，在商言商的市場邏輯使土地再分配機制有推動的機會，市場化運作模式使得我國城市化中農村土地再分配的成本自然也就相對較小，這也正面驗證了市場化改革趨勢。

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Research on the Mode of China’s Rural Land Add Value Redistribution: Comparative and Reference Between “Village in Urban” Mode and “Homestead Exchange” Mode

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At present, central government is trying to carry out some tests on urban and rural land re-planning and redistribution in different locations, hoping to find out the appropriate policy mode through pilot projects. However, whether having the autonomy flexibility in policy making, the performance of local economy, the amount of urban land resources, the bottleneck size of urban modernization, the liberalization extent of land migration, the level of residual value of urban land are all important factors which will affect local urban planning. Shenzhen and Tianjin Binhai are on behalf of our most important economic hotspots, despite the differences in their development stage and growth mode, it is very similar in the case of land resource’s restraining effect to economic growth. So, the comparison between this two can be roughly understand the overall reform of our country. Shenzhen “village in urban” mode and Tianjin “homestead exchange” mode can highlight the different role which the government plays in land redistribution mechanism and the operation quality of market mechanism. In the reconstruction process of land redistribution system, whether or not introduce the market mechanism timely, solve farmer’s identity problem, optimization configuration of vested interest and reform class, balance the trade-offs between “struggle” people’s interest and “profit” people’s interest, are all keys to whether the reform succeeds. To create a high efficiency usage patterns, it still needs the promotion of market logic and the directly affect of market reform. This study will investigate the impact of the changes of land redistribution process system to land surplus value distribution, at the same time, observe the interaction between the government, enterprises and the public, and also, how rural land redistribution seek out from the two element structure and land price distortions lead by economic reform.

rural land use rights transfer in the process of urbanization; reallocation of land resources; land add value redistribution; “village in urban” mode; “homestead exchange” mode

2015-08-18

教育部2013年度哲學社會科學研究重大攻關項目“農村土地股份制改革的理論探索與制度設計”(項目編號：13JZD007，主持人：劉云生)；司法部國家法治與法學理論研究項目“我國土地銀行法律制度構建研究”(項目編號：12SFB2040，主持人：劉云生)。

趙弈涵，西南政法大學民商法學院博士研究生，主要研究方向為民法學、土地法學。

F301

A

1674-8298(2016)06-0133-12

[責任編輯：顧乃華、劉鴻燕]

10.14007/j.cnki.cjpl.2016.06.011