論地方國有企業的集團管控

王正宇

論地方國有企業的集團管控

王正宇

對一個龐大的國有企業集團而言，如何通過強有力的有效管控，將層級復雜的子孫企業整合到一起，高效率地配置資源，創造出比單體企業更大的經濟效益和社會效益，是企業做大做強的一個顯著標志，也是企業走向集團化以后必須直面回答和迫切解決的問題。加強國有企業的集團管控，是做大做強國有企業的本質要求。企業領導團隊的駕馭能力、務實管用的制度保證、現代技術手段的靈活運用，這幾者的有機統一，是國企集團管控得到有效落實的基本保證。

國有企業；集團管控；路徑；重點

一、導言

作為現代企業的組織架構——集團化運作，已經是大企業和特大型企業為世人所熟知的外在表現形式。

考察世界發達經濟體，人們會發現，幾乎所有重要產業都是大企業集團在發揮著主導作用，幾乎所有知名產業、知名產品的背后都矗立著一個巨人集團。盡管它們的名稱或許有所不同，但其集團化的理念、構架及其運作等，確有異曲同工之處。

近年來蓬勃興起的許多新興產業的開發、新興市場的拓展，大都是由企業集團組織實施的。小到一個地方的區域經濟，大到一個國家的經濟，再到全球的經濟，真正舉足輕重發揮重大影響力的，也都是那些大企業集團。

在我國，國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。這種力量的顯現，主要是依賴于一批大企業、大集團來實現的，行業集中度和產業集中度的相對聚集，是這些集團的基本特征。

對一個龐大的國有企業集團而言，如何通過強有力的有效管控，將層級復雜的子孫企業整合到一起，高效率地配置資源，創造出比單體企業更大的經濟效益和社會效益，是企業做大做強的一個顯著標志，也是企業走向集團化以后必須直面回答和迫切解決的問題。

二、聚焦地方國企集團管控問題的現實意義

應該看到，任何一種經濟形態或是經濟體，都存在體制、機制、管制的問題，其生存和發展，社會影響和貢獻，對股東的回報以及對員工的期許等等，都承受著體制、機制、管制這三者的不斷挑戰。于是，形形色色的變革主張及其探索實踐總能成為人們口口相傳的熱門話題。

在當代中國，提出體制、機制方面的任何改革主張，如果不能與基本國情相適應，不能與現行政治體制相匹配，勢必難以施行、難以落地。就國有企業自身來說，如果始終在體制上頭轉圈圈、做文章，往往會勞而無功、事倍功半。筆者以為，國企面臨的改革、發展、經營、管理、社會責任、社會擔當等等，任務繁重而艱巨。企業的領導者更應當聚精會神，在強化管理中滲透改革精神，通過改革提升管理水平。一打綱領抵不過一個實實在在的行動。舞動大旗、叫響口號、花拳繡腿，而企業賺不到錢，企業資產總額、國資總量、營業收入、利潤總額得不到增長，活力、控制力、影響力得不到增強，做強、做大、做優得不到體現，國有企業就失去了自身的價值。

應當指出，提升國有企業的控制力主要有對內和對外兩個指向。對外，是指該企業對國家或者區域經濟的控制影響程度；對內則是企業內部的組織指揮水平及對下屬企業的掌控力度。有數據顯示，國企出現的風險、事故，90%以上都是來自于所轄的子企業或是更下一級的經營單位，都是源于集團對下屬企業失控所致。正是在這個意義上，筆者認為，聚焦國有企業集團管控問題，提升對所轄各層級公司的管控能力，對于推動國有企業做強做優做大，從整體上增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，具有十分重大的現實意義。

三、地方國企集團組建的簡要回顧

企業從單體經營走向集團運作，是企業的規模、效益達到一定程度后適應市場需求的一種自然擴張，它不應當是行政的疊加，不應當是簡單的歸并，不應當是人為的捏合，而應當是企業走向產業高端、順應市場變化、對組織架構的一種內在需求，是企業實現大而強戰略目標的一種能量聚合。

這些年，一些地方國有企業集團的組建值得總結反思：有的是通過對大型企業進行集團化改組，并對集團核心企業實行國有資產授權經營而形成；有的是通過對撤銷的政府行業公司改組而成；有的是通過對政府行業主管部門合并而成；有的是通過集中國有股權管理、組建國有控股公司而成；也有的是通過投資體制改變重組而成，等等。

顯而易見，這樣的集團組建是特定歷史條件下的產物，具有濃厚的行政推動色彩，因而不可避免地留下了明顯的“行政印記”。盡管它們都履行了公司法相關手續，但這類企業集團催生過程的前前后后，改變不了行政色彩濃厚的基本事實，因而在與市場經濟接軌的過程中，它們或多或少必然會出現先天不足、后天失調的窘態。

地方國企與中央大企業有許多不同點，但是比較相同的地方卻是它們都與生俱來具有行政的、官本位色彩，干部管理比照行政級別等因素，使得國有企業面向市場成為獨立的法人實體和邁向市場競爭的主體之路，更加步履維艱、困難重重。因此，一個時期以來，地方集團管控中暴露出的種種問題就變得具有某種必然。

四、當下地方國企集團管控中存在的主要問題

一方面，一些地方國有企業集團“行政化”為主的組建方式，有其歷史的原因，某些貌似合理的制度安排，打上的是特定歷史時期鮮明的時代烙印。另一方面，當下一些地方國企集團管理暴露出的問題已經嚴重影響地方國企功能的發揮，嚴重制約著地方國企的發展，亟待研究解決。

（一）先天不足

由于歷史原因，地方國有企業集團大都是“先有兒子，后有老子”。大部分情況下，集團母公司都是晚于下屬子公司成立，雙方的資產紐帶并非是通過投資而形成；集團旗下的眾多企業大都是以“堆積木”的方式拼湊而來。更有的集團公司，是由本來幾個同級別的行政事業單位捏合而成。集團總部山頭林立、派系混戰、分而治之，某種程度上更像一個“獨立國家聯合體”，較長時期內無法成為真正意義上的國有資產經營實體。這種集而不團的狀況，決定了該類企業集團的所謂管控，只能是象征的、應付式的、被動的管控。

（二）層級復雜

一些地方國企集團的下屬企業眾多，參股、掛靠不計其數，枝蔓繁多且變化迅速，集團總部甚至都搞不清楚自己究竟有多少家底？自己的家族究竟有多大？由于集團旗下眾多的小微企業的事實存在，加劇了道德風險、法律風險、資金風險，事故頻發、訴訟不斷、效益低下，集團總部承擔經濟、法律責任，疲于招架、應付，根本無暇顧及企業改革發展的深層次問題。

（三）主業不清

一些地方國有企業集團經營多年，時至今日仍然形不成具有較強競爭力的主業。由于集團的發展定位不清晰，主業不突出，多種經營、主副并舉，業務體系的運行長期處于分割、分散狀態。一方面，業務多元、低水平重復，惡性競爭；另一方面，某些傳統業務涉及不同行業和領域幾乎沒有任何關聯度，使得集團管控雜亂無章、名存實亡。

（四）管理混亂

地方國企集團普遍存在行政化、機關化傾向，一些行政部門的機關病，在企業集團層面有所滋生；有的不作為、慢作為、官僚習氣、衙門作風盛行；有的一線力量薄弱，前臺力量不足；有的因為各種關系的平衡考量，集團機關機構重疊、互相牽制，人員臃腫、人浮于事；有的文來文去、推來推去、文牘主義蔓延，辦事效率低下；有的對子企業的運作情況，若明若暗、導致風險事故頻發；有的人才外流、激勵失效；有的企業領導人渾水摸魚、中飽私囊，大搞權錢交易、效益體外循環等等。

（五）收放兩難

平心而論，一些地方國有企業集團在加強管控方面也做出了不少探索，但大多數依然停留在以行政控制作為母子公司管控的主要方式，管控措施停留于文件，難以落地。母公司習慣于繞過子公司的治理結構，采取直接行政命令的方式對子公司實施管理，常見的情形是，隨意干預作為獨立企業法人的子公司的經營自主權。管少了，怕集團總部被架空而失去對子公司的控制；管多了，又擔心控制太死而影響業務發展，于是就容易陷入一種“一管就死、一放就亂”的怪圈。

現階段，不少地方國有企業集團管控方面或多或少上述存在問題。其直接結果是，集團綜合優勢得不到釋放和體現，集團優質資源難以得到合理有效的配置，難以形成清晰合理的母子公司管理界面，難以建立規范的管理制度和工作程序，難以發揮出企業集團的規模效應和整體效應，更無力提出做大做強的目標和規劃。強化國企集團的管理管控，是做大做強做優國有企業的必要前提，應該把上述幾個方面的問題作為重要切入點組織克難攻堅。

五、基于治理體系的地方國企集團管控的路徑

國有企業集團管控的核心既是產權關系，更是基于集團治理的價值創造和效率提升。應該通過建設集約共享的資源管控體系、集成貫通的業務管理模式、統一規范的企業運營機制，從而實現由多樣到統一、由松散到集約、由粗放到精益的經營管理的轉變，從而實現做強做優做大做久的目標。唯有以頂層設計方式再造公司管理體系，建設強有力的集團總部，實施戰略引導、整合優化企業集團資源，才能實現對企業集團的有效管控，進而從根本上扭轉“集而不團、大而不強、管而不控”的被動局面。

總結一些成功的實踐，加強地方國企的集團管控，有以下路徑：

（一）全面強化總部職能

面對子公司日益增多的情形，企業集團要合理劃分母子公司職責，大幅度地壓縮企業層級結構，實現扁平化管理，切實做到集權有序、分權合理。集團總部作為戰略決策和投資決策中心，要從頂層設計的高度，實施總體發展戰略控制、業務組合的協調發展、投資業務的戰略優化以及戰略協調效應的培育等，善于通過對子公司的經營管理戰略施加影響從而達到有效管控的目的。

（二）重組業務流程

在資源重組整合過程中，國有企業集團應從自身實際出發，著眼企業的當前和長遠發展，打破子公司原有的經營和管理模式，實施資源整合，按照價值鏈理論重新進行規劃，對價值鏈上的各個環節進行綜合研判、準確定位，通過再造業務流程、重組行業組織架構、重定業務模式，合并、重組、清退、割斷，多管齊下，突出企業主業，彰顯企業優勢。

（三）突出責權統一導向

集團要通過實施供應鏈管理、客戶資源管理等信息管理技術，搭建統一的市場營銷、物流采購、資金管理、技術研發等平臺，統籌使用集團人力、財力、物力和技術等核心資源，提供共享業務服務。與此同時，責權體系和核心治理流程必須相互對應，只有流程實現過程中所需要的責權被納入到責權體系當中，集團母公司才能實時監控集團各子公司的經營信息，協助決策層把握企業經營情況，實現對市場的快速反應，提高企業集團資源整合配置與使用效率，進而較好地實現對所屬企業管控的目的。

（四）健全治理結構

根據強化黨對國企領導和現代企業制度的要求，國有企業集團要建立健全黨委會、股東會、董事會、監事會、經營管理層、紀委等相互配合又相互監督制衡的治理結構，針對決策內容的重要程度，公司的重大事項經由不同的機構討論決策。集團母公司要通過對子公司《章程》、《董事會議事規則》等的規范，嚴格確定重大事項的決策機制，充分把握子公司重大經營狀況，及時掌握和識別重大風險，善于通過治理結構的設置掌控子公司的重大經營活動，依法落實好出資人的基本權利。

（五）財務指標管控

集團母公司作為一個企業群的核心主體，董事會確定年度經營目標和計劃后，必須充分借助具體的財務工具，層層分解各項財務指標，最終使集團的目標和計劃落實到各子公司財務預算中，并據此作為考核、評價的標準。財務指標下達后，集團公司一般就不應干預子公司日常的經營管理，使其擁有較大的自主權，積極參與市場競爭，努力實現分配的財務指標。日常管理主要以監控大額資金流向為主，及時進行必要的預警或者調撥。

（六）委派關鍵高層管理人員

鑒于國有企業“委托代理”機制的不完備性，集團公司與下屬公司之間經常出現信息不對稱的問題。為有效掌握企業日常經營的準確信息，集團公司可以考慮授權委托相關人員進入子企業的管理層，具體參與企業的經營管理，并定期進行輪崗交流。與此同時，還要從制度層面提出實時將子公司的經營狀況報告集團的剛性要求，達到集團公司有效管控下屬子公司的目的。

六、基于經營行為的地方國企集團管控的重點

集團管控的薄弱是國企的一大軟肋，管不住、控不了的局面絕不能再延續下去了。處于深化國企改革的宏觀背景之下，強化地方國企集團的管控更加具有緊迫性和針對性。這既是國有企業成為市場競爭主體的需要，也是深化國企改革之必須；既是增強國有企業控制力和抗風險力問題中的應有之義，也是國有企業領導人員不可推卸的神圣職責。《中國共產黨問責條例》、《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》和《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》等法律法規的頒發，不僅使國企集團管控的責任和職責更加明確，也使得出現管控不力的嚴重后果更加清楚。

集團管控無疑屬于企業自身的管理范疇，這里既有責任心和事業心強弱的問題，也有能力和水平高低的問題。地方國企集團管控的內涵十分豐富，從宏觀方面來看，諸如企業的改革方略、企業的發展戰略、企業的文化、企業的人才工作、企業的社會責任等等都應當納入其中；從微觀方面分析，集團管控應當體現在具體的經營管理之中。應當借助信息化、現代化的技術手段，實施大型管理軟件，大力推進管理流程再造和管理變革，實現管理的精細化、現代化，推動企業健康持續發展。

國有企業最可寶貴的是人才，是各類經營管理人才。在深化國企改革、強化問責追責的新形勢下，各級各類國企的領導者要切實增強使命感和責任感，再不能當甩手掌柜，切不可大而化之。在一定程度上，微觀管控更顯功力、更見高低。當前，強化地方國企的集團管控，可著重圍繞四個方面進行。

（一）資金管控

資金是企業的血液和靈魂。集團管控必須在著力優化財務結構，加快資金周轉，拓寬融資渠道，盤活資金存量，創新金融品種等方面花功夫。一些地方的做法是采取組建集團財務公司，加強集團公司的資金統一集中管理，這是現階段的一種行之有效的資金管控模式。通過形成集團的資金池、票據池、外匯池等，實現集團內部金融資源的優化配置，打造資金監控平臺、賬戶管理平臺、支出管理平臺，從而實現發揮規模效應，整合調配資源，提高使用效率，監控資金流轉，顯著降低成本，集中資金實現集團戰略意圖的目的。

（二）成本管控

成本控制是企業管理的重點，是企業管理的基礎工作、常規性工作。成本核算的意識、成本控制的措施、降本增效的辦法等等，應該在企業經營管理全過程中得到充分體現。在國企內部各個層級，一定要加強全員成本核算意識，在生產經營管理的所有環節大力推廣降本增效、開源節流，譬如，采購成本、生產成本、資金成本、勞動成本等等，都必須精打細算，實施精準化考核和精細化的管理。

（三）投資管控

投資是經常性的企業行為。集團企業及其子企業的發展速度與質量，往往與投資的正確與否緊密相聯。投資失控帶來巨大風險的案例人們已經司空見慣。

投資決策的準確、及時，取決于決策者對市場的洞悉力；為防范投資風險，集團要統籌集團內部的投融資管理，形成務實管用的促進投資管理辦法；對全部投資項目的投向、投量、投速、投效等，必須進行全過程動態跟蹤監督管理，及時發現并果斷處理下屬企業的無效、低效投資，保證投資的準確有效。

（四）風險管控

市場經濟就是風險經濟，地方國企邁入市場經濟后，面臨著種種風險，譬如，投資決策的風險、資金運行的風險、安全生產的風險、涉足新興產業新型業務的風險，對下屬子公司管控的風險等等。要下決心、花氣力強化風險管理和風險防控，集團總部和所屬各企業要層層建立健全風險管理制度和相關組織體系，落實嚴格的監管措施，不間斷地排查堵塞風險敞口和“跑冒滴漏“，嚴防小的風險釀成大的風險，局部風險演化為集團性風險事故。此外，要不斷增強化解風險的能力，將那些可能出現的風險及其產生的損失降到最低水平。

（五）廉政管控

對于國有企業而言，廉政建設的要求來得更高更嚴。企業領導人員的廉潔經營、企業職工的廉潔從業，是國有企業廉政建設的兩大抓手。近年來國企發生的腐敗案件說明，廉政風險往往為大家始料不及。廉政風險造成的經濟損失、信譽損失十分驚人。因此，地方國企需要把廉政風險的管控放在重要位置，落實好黨要管黨、從嚴治黨的主體責任，既對企業資產保值增值負責，又對企業干部職工負責；既保證企業的安全，也保證企業干部的安全。

七、結語

綜上所述，加強國有企業的集團管控，是做大做強國有企業的本質要求。企業領導團隊的駕馭能力、務實管用的制度保證、現代技術手段的靈活運用，這幾者的有機統一，是國企集團管控得到有效落實的基本保證。希望本文能引發國企領導人員更多的思考，推動更豐富的實踐，為國有企業的做強做優做大做久，為不斷增強國有企業活力控制力影響力作出新的努力和貢獻。

王正宇，現任江蘇省國資委副主任，主要經歷：江蘇省泰縣縣委宣傳部副科長；揚州市委組織部干部科長、部務委員；揚州市外經貿委副主任；高郵市委副書記、政法委書記；高郵市市長、市委書記；南通市委常委、紀委書記。主要著述：《壯大縣域經濟論稿》《反腐倡廉建設論稿》《國有企業改革發展研究論稿》《金融市場學概論》副主編、《紀檢監察機關辦案規程》主編、《國企改革十大難題》主編等。

276.1

A

1008-4428（2016）10-03-03