探索社會組織參與社會治理的新途徑

[摘要] 社會組織在社會治理中發揮著十分重要的作用。目前存在著法律法規體系不完善、社會組織和政府關系尚未理順及自身發展不足等現實困境。促使社會組織更好地參與社會治理，需要制定并完善相應的法律法規，保證社會組織的合法性；改革雙重管理體制并理順與政府間的關系，提高社會組織的先進性；加強社會組織自身建設，保持社會組織的獨立性。

[關鍵詞] 社會組織 社會治理 政社協同

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0079-04

[基金項目] 國家社會科學基金青年項目“基層社會管理創新中的協同治理研究”（13CZZ038）。

[作者簡介] 周定財（1979 — ），湖北南漳人，江蘇師范大學副教授，碩士生導師，博士，臺灣暨南大學高級訪問學者，研究方向：地方政府與基層社會治理。

改革開放以來特別是20世紀90年代后，我國社會組織發展快速，已經形成了類別齊全的體系，在一定程度上承擔了政府轉移過來的公共服務職能，但總體的發展水平依然不容樂觀，與實現“善治”的目標尚有不小的差距，需要在實踐中不斷探索與完善。

一、社會組織參與社會治理的必然性

我國社會組織，包括民辦非企業單位、社會團體和基金會，不斷發展壯大，日益顯示出強大的生命力，在參與社會治理、維護社會穩定、改善民生等方面發揮著越來越重要的作用。社會組織的自身特征與社會治理要求相適應，有利于社會公共事務的有效治理；社會組織最大程度地調動了各階層民眾的積極性，鼓勵公眾自我建設、自我協調、自我整合和自我管理，從傳統的社會管理走向社會治理；社會組織的出現和發展有助于解決不利于和諧穩定的社會矛盾和社會問題，它不但可以提供優質、專業的公共服務、保護特定群體的利益、緩和社會矛盾，同時還可以分擔部分社會風險。

二、我國社會組織參與社會治理的現實困境

（一）立法形式及內容不完善

第一，法律法規不夠健全。我國現有的與社會組織相關的法律主要有國務院公布實施的《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》和民政部制定的《民辦非企業單位登記暫行辦法》和《取締非法民間組織暫行辦法》等。我國仍未形成關于社會組織發展的完備配套法律，缺少《社會組織法》，造成了社會組織注冊登記不統一、業務主管單位審批不科學等現象。對社會組織的作用、地位及性質等缺少應有的法律支持，制約了社會組織的發展。

第二，法律規定不夠明確。現行法規對社會組織的規定過于籠統，而且相關規定具有很大的隨意性。特別是法律法規中存在重程序輕實體、嚴進寬出和雙重管理等各種各樣的限制性條款，使得很多社會組織無法順利完成合法成立程序。比如《社團登記管理條例》中對社團的名稱提出了“規范”的要求，但是對于什么才是“規范”則無明確的標準，無法保障社會組織的合法性。

第三，立法層次較低。行政法規是目前我國用來規范社會組織日常運作的主要規章制度，直接導致了在運作管理過程中，只能依據行政部門的規章制度。我國社會組織立法還沒發展到與憲法相銜接的水平，法律保障不足，當社會組織違反規定時很容易造成有關部門勸誡等“溫和處理”的方式，或者政府既是當事人又是執法者，無法公正處理的非法治現象。

（二）政府和社會組織間關系尚未完全理順

第一，一些政府部門對社會組織缺乏信任。政府與社會組織本該實現“共治”模式，但一些政府部門對社會組織缺乏信任，把社會組織當作自己的下級單位，甚至淪為政府的“二政府”。社會組織對政府的依附地位不利于社會組織的健康成長，甚至妨礙社會管理體制發展及改革。

第二，社會組織定位不清。我國社會組織的產生不只是因為市場經濟的發展，也契合了黨和政府簡政放權的時機。在這種環境下，社會組織不可避免地在行政上具有一定的依附性。許多社會組織由政府扶持，在資金、目標、領導以及行動策略等方面嚴重依賴政府，從而帶有較濃的行政化色彩和官辦性質。這不但制約了社會組織的發展，使得社會組織提供的服務和管理常常不被信任和接受。

第三，政府設置門檻過高。我國對社會組織的管理模式雖進行了一定的改革，但在實際管理中仍為傳統的雙重管理體制，其最大特征是登記機關和業務主管單位的審批登記制度不明確，這直接造成很多能在社會治理中發揮重要作用的社會組織找不到與其相應的業務主管部門，或不能滿足登記的一些條件而不能依法通過登記，最后無法成為合法的社會組織。

（三）社會組織參與社會治理受限制

第一，發展規模受限。近年來，社會組織的總數量在不斷增加，現在已經初步發展形成了一個龐大的具有中國特色的社會組織體系。據相關部門統計，截至2015年底，我國登記在冊的社會組織共66.2萬個，從業人數約734.8萬。而同期我國事業單位總數約為126萬個，從業人員3100多萬人。這就是說，我國社會組織的數量只有事業單位數量的一半，而社會組織從業人數更只有事業單位從業人數的1/4，其規模相對較小。這主要體現在資金和人才兩個方面：資金受限，目前我國社會組織籌集發展資金的渠道較窄，很多外部資金募集困難、創收能力有限的社會組織處于無法開展常規運作，無法維持自身生存的境地；人力資源受限。由于缺乏運作資金，許多社會組織能提供給工作人員的工資待遇也偏低，無法吸引招募專業人才及留住高級人才。

第二，自身發展不足。首先，在治理結構方面，有些社會組織常常只是走了注冊程序，通常缺乏完善的治理組織結構：規模大的社會組織盡管成立了理事會，但其理事會成員多為出資人或發起人，缺乏其他社會人士的監督、參與、運營、決策等；規模小的社會組織則連成立理事會的條件都沒有。此外，還有很大一部分的社會組織的運行活動是在行政部門的主導下進行的，其自身無法獨立自主地發揮社會治理職能。其次，由于章程本身不完善，同時因資源有限、資金不足、物資缺乏及專職人員過少等原因，其運作難以取得預期效果；少數社會組織缺乏自律，各項制度難以落實；更有少數的社會組織，在登記注冊成為法人以后從末開展過相關活動；而那些只需備案并不要求其建立完善的規章制度及章程的社會組織，就更沒有規范管理可言了。最后，在外部管理和監督方面，社會組織處于既要接受業務主管部門的指導又要接受登記管理機關監督管理。這種“雙重管理”對社會組織的運作有一定的約束和規范作用，但落實起來卻有諸多困難。一方面，各個主管部門之間信息溝通不及時、不全面，工作難以協調，甚至相互推諉扯皮，合作程度不高；另一方面，登記管理機關對社會組織的監管顯得力不從心甚至有些松懈，導致部分不夠自律的社會組織出現違規行為，給社會組織帶來負面影響。

第三，獨立性缺失，公信力不足。隨著互聯網的發展，社會組織開始被廣泛認知并受到越來越多的關注，其存在的各種問題漸漸被暴露在公眾的視野，致使社會組織的公信力連續下跌。一些社會組織主要資金來源是政府財政撥款，這使其對政府形成很強的經濟依賴，常常表現出官僚化和商業化傾向，甚至有些社會組織開展營利性活動，使其不以營利為目的的宗旨和公益性受到質疑。從被曝光的事件來看，我國社會組織的公信力危機主要來自社會組織運作過程中的財務不公開不透明、賬目混亂，甚至出現款項被挪用、欺詐和腐敗、經濟犯罪等嚴重問題。

三、社會組織參與社會治理的對策建議

黨的十八屆三中全會提出了“激發社會組織活力，充分發揮社會力量參與社會管理的基礎作用”的要求。隨著我國社會轉型和社會結構的變化，我們應當加大社會治理的力度、探索新的社會治理方法，同時提高社會組織自身建設水平，積極探索社會組織參與社會治理的新途徑，讓社會組織在社會治理中更好地發揮協同作用。

（一）保證社會組織合法性

第一，轉變立法觀念，制定基本法。當前急需轉變立法觀念，強化社會組織參與社會治理的法人主體資格，明確其法律主體地位，使其能以平等身份與政府一道協同治理社會公共事務。同時，需制定一部與我國憲法相銜接、適用于所有社會組織的《社會組織法》。并確立完善社會組織享有的權利、所負的責任、地位，保障社會組織在公共服務中的自由自愿、平等參與、公平競爭、有效運作、獲取相應的成果和名譽等合法權益，營造有利于社會組織發揮作用的法制環境。

第二，建設配套、明確的政策法規。一要建設完善的針對社會組織財政稅收的法律制度，為社會組織的發展提供必要的稅收優惠和法律保障，修改完善《公益事業捐贈法》。二要建立對社會組織資產的監管制度，保證社會組織的公益資產得到充分利用。三要完善社會組織成員的社會福利保障體系，把社會組織成員的養老、醫療、失業等納入社會保障體系。

第三，實現結社自由與結社管制相協調。結社自由是社會組織得以形成的關鍵條件，結社管制是社會組織健康發展的重要保障。結社管制為結社自由服務，二者并不矛盾，互為表里。結社自由作為一項憲法性基本權利，立法機關不能任意地對結社自由進行限制，對其管制應采取影響最小的方式為之。實現自由與秩序、權利與權力、社會與國家的雙贏。

（二）提高社會組織先進性

為保持社會組織先進性，必須理順社會組織與政府的關系，對其科學分類，加強組織內部管理。

第一，推進政府職能轉變，理順政府和社會組織關系。黨的十八大報告指出：“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。這就為社會組織的發展方向作出了指引，而同時政府也要轉變職能，更好地為社會組織的發展服務。在強調社會組織“互益性”、“專業性”等功能時，政府應加強對“純公共性”和“時效性”等特殊公共服務的提供，為社會組織活動的開展創造便利的條件。政府還可以把社會組織的運作交還給市場，通過各種合作機制和契約關系，協同合作提升公共服務的質量和效益。此外，政府還應發揮平臺作用，促進社會組織能力建設。以社區為著力點，加強社區社會組織與街鎮社會組織的良好對接，開展社區社會組織能力建設，提升社區社會組織服務水平。

第二，對社會組織進行科學分類。根據各個社會組織的特點對其進行分類，并作相應的管理。首先對不同組織形式和性質的社會組織分別制定相應的注冊條件，登記程序和登記形式也應相應區別。對社會組織的監管要求和監管重點也應有所區別，加強對社會組織運作中存在的違規、違法等不良行為的調查處理和懲罰工作，把對社會組織管理的重點從成立時的“登記”管理轉移到對成立后的運作管理。

第三，加強社會組織內部管理。一要強化服務理念和參與理念，樹立自律管理意識和風險責任意識；二要規范內部治理機制，包括內部質量控制機制、民主決策機制、財務監督制度、績效評估制度以及會員代表大會、理事會、監事會等治理機制；三要提升多渠道的籌資能力，構建籌資為導向的社會關系網絡，提高籌資的精準度；四要加強人才隊伍建設，建立學習型團隊，建立健全外部學習交流機制以及內部培訓機制、激勵競爭機制、有利于人才開發和使用的管理機制。

（三）保持社會組織獨立性

第一，發揮自身優勢，提高非營利收入。通過在自己的專業領域提供相關的服務，或者進行權威的檢測、調查，從中收取相應的報酬作為社會組織運作的資金。一些歐洲國家社會組織的服務收費占其總收入的70%左右，而政府財政撥款僅占總收入的11.3%。在臺灣地區部分社會組織的收入中，經營性收入也能占到其總收入的50%以上。要提高社會組織的獨立性，就要讓社會組織最大限度地實現財務自由，讓社會組織自力更生，自主經營。

第二，完善社會組織內部治理機制，提高管理水平。首先，通過培訓，從多方面提高社會組織成員個人的能力，并在社會組織內部建立一系列選撥競爭管理機制等，以及給予成員必要的物質保障，實現社會組織成員職業化、專業化和精英化。其次，要加強對社會組織成員的思想政治教育工作。

第三，加強社會組織的誠信建設。一要建立完善、民主的決策制度，成立會員代表大會、理事會、監事會等部門，以民主協商、公開公正的方式處理社會組織的內部事務。二要嚴格依法執行財務公開制度，定期、主動、及時、真實地公布財務狀況，保障普通社會民眾、社會組織成員以及政府機構的知情權、參與權和監督權。三要完善對社會組織的網絡問責體系，提升網絡問責的水平，規范、凈化網絡問責的環境，同時社會組織信息要公開透明。

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