完善新能源汽車產業政策訴求與實踐

[摘要] 我國制定了很多促進新能源汽車發展的政策措施，實踐中又面臨著以傳統政策手段為主、政策著力點不夠精準、實施有效性差等問題。需要從新能源汽車的成長特性和政策需求出發，總結政策實踐中的經驗和教訓，改進、完善包括政策制定機制、放寬市場準入、研發支持方式創新、財稅補貼政策調整、產業發展環境建設等在內的新能源汽車政策體系。

[關鍵詞] 新能源汽車 追趕型產業 成長特性 產業政策

[中圖分類號] F269.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0097-05

[基金項目] 新時期產業政策的理論創新和我國產業政策轉型研究（A2016041006）（中國經濟學術基金資助研究課題）。

[作者簡介] 徐建偉（1983 — ），山東泰安人，國家發展和改革委員會產業經濟與技術經濟研究所助理研究員，博士，研究方向：經濟全球化與產業轉移、產業結構演變。

當前，新能源汽車技術正處在加速突破之中。相比傳統汽車領域的長期落后，我國在新能源汽車領域逐步走出產業導入期，蘊育著更大的發展空間和領先可能。如何通過合理的產業政策有效發揮政府作用，抓住技術變革窗口期率先實現產業發展突破，是一個值得認真思考的問題。

一、新能源汽車產業的成長特性

（一）創新驅動性

作為典型的新興產業，新能源汽車產業研發密集、創新引領的特征明顯。通常來說，一款新能源汽車車型的研發費用約為1～8億元。2015年，全球電動汽車領先企業特斯拉研發投入占營業收入比例高達15.65%，超過汽車行業平均水平的3倍；國內新能源汽車領先企業比亞迪研發費用占營業收入的4.59%，在國內乘用車企業中處在最高水平之列。

（二）成長不確定性

一是技術不確定。判斷一項新興技術是否能夠推動產業發展或是形成新的產業，是一項非常困難的工作。二是市場不確定。新產品進入市場不論是滿足新的消費者群體，還是對原來的產品進行替代，都存在消費者對新產品的認同問題。2015年中國汽車行業用戶滿意度測評結果顯示，新能源汽車用戶滿意度水平僅有65分，比傳統燃油汽車低14分；新能源汽車用戶抱怨率為34.5%，是燃油汽車的2.4倍 ①。

（三）環境外部性

從能量轉換來看，汽油機的能量轉換效率在15%～30%之間，電動機的能量轉換效率在70%～97%之間，差距很大①。從污染排放來看，新能源汽車可以將污染物從數量眾多的流動污染源轉移到數量有限的固定污染源，有助于提高生產效率和減少污染排放。根據有關測算，國內正在推行燃油車百公里5升油耗標準，碳排放相當于150g/km，普通電動車百公里電耗為15度，碳排放相當于75 g/km②，節能減排效應明顯。

（四）平行競爭性

在傳統燃油車領域，我國技術水平與國外相比大概有20年的差距，但在新能源汽車領域，我國起步不晚、發展不慢。特別是相比跨國車企在傳統燃油車領域已經構建起較為完整的專利池、建立起相對封閉的供應鏈、樹立起強大的品牌感召力，新能源汽車領域尚沒有企業具備絕對領先的技術優勢和市場地位，各方面的成長空間很大。

（五）新能源汽車與傳統汽車產業的特性比較

新能源汽車在技術發展上具有較大顛覆、在產品功能上具有較大突破，其產業特性與傳統汽車有很大差別。特別是對于我國這樣的發展中國家來說，新能源汽車意味著更大的發展空間和趕超可能。在產業發展的核心要素上，傳統汽車領域國際上有大量成熟的研發資源、技術資源和管理資源，我國既有趕超突破之難，也有引進學習之利；新能源汽車總體上處在起步成長期，發展理念、產品設計、技術路徑等還不成熟，創新發展的空間和潛力很大。在產業成長方向上，傳統汽車領域技術路徑清晰、生產組織完善、市場需求明確，我國可以以先行國家為參照，采取路徑明確的定向學習；新能源汽車領域技術路徑不清晰、生產組織不確定、市場需求有待培育，產業發展無可借鑒、面臨多重不確定性。在國際競爭關系上，傳統汽車領域國際分工體系穩定、發展層級清晰，我國作為后起國家努力嵌入國際分工體系，實現對發達國家的產業追趕；新能源汽車領域各國起步有先后但差距不是很大、技術有高低但均未完全突破、市場有大小但均未完全占領，國家間具備平行競爭的可能，我國同樣有得一拼。

二、新能源汽車產業的政策特點

（一）產業政策制定依賴產業行動者的信息和實踐

與政府主要從產業發展外部實施干預不同，企業、科研機構、高等院校等既是產業發展的主體，也是產業政策作用的對象，可以稱之為產業行動者。在新興產業發展初期，雖然產業行動者比政府更了解技術與市場，但是政府也掌握著大量的研發等資源，對產業發展方向擁有較強話語權。因此，政策制定的核心是要實現政府的資源優勢與產業行動者的技術、市場優勢有效對接。產業行動者處在新能源汽車發展的前沿和一線，對于產業發展的技術方向、關鍵環節、瓶頸制約、需求狀況等有更加直接、更加敏銳、更加精準的了解和把握。政策制定需要相關的產業行動者充分參與其中，使產業政策能夠更加符合產業發展演進的客觀規律，更加充分地反映產業行動者的發展訴求。

（二）技術政策的重心在于引導鼓勵企業自主創新

當前，新能源汽車產業發展的關鍵問題是加快核心技術的研發創新。這與新能源汽車的創新驅動特性相對應。由于新能源汽車尚處在發展早期，在技術上具有顯著的不確定性，不論是政府還是產業行動者都無法做出“非此不可”或“非此即彼”的技術選擇。故而，技術政策的重心在于充分釋放各類企業、各類主體、各類資源的創新積極性，鼓勵各個技術方向的創新探索。配套于此，創新政策的立足點在于努力創造良好的環境氛圍，推動各種創新要素優化配置、釋放活力。政府在鼓勵和支持新能源汽車產業發展時，需要建立公平有序的市場競爭環境，使所有的企業都能各盡其能、各顯神通，從而使真正有技術優勢、市場優勢、組織優勢的企業在競爭中脫穎而出。

（三）市場政策要著力降低環境外部性的負面影響

由于存在環境外部性，新能源汽車發展使社會面臨著生態環境問題內部化的可能，由此產生了企業、消費者與公共社會之間的成本效益失衡。環境外部性的存在可能致使消費者承擔過高的成本，從而阻撓延緩產業發展。因為很多消費者并不會因為追求環保而愿意付出更多的成本、充當“環保使者”。因此，新能源汽車發展應該突出新能源汽車的全部費用，政府需要通過政策措施對新能源技術的研發、推廣和應用給予一定的利益補償或返還。需要說明的是，對新能源汽車生產和使用的利益補償要適度而為，綜合考慮研發生產成本、購買使用成本、社會環境效益等多方面因素，防止補貼不到位、過度補貼等情況的發生。

（四）配套政策主要圍繞提高使用便利性等而展開

北京市的調查結果顯示，對于猶豫觀望或者不準備購買以及放棄購買的人群來說，“充電不方便”、“續航里程短”是影響購買新能源汽車決策的兩大主要因素。加快基礎設施建設是降低消費者里程焦慮、增加續駛里程的有效辦法，對新能源汽車大規模使用和推廣至關重要。由于充電基礎設施建設投資成本高，回收周期長，在新能源汽車產業發展初期，基礎設施建設在很大程度上是由政府來投資或推動的。此外，平臺建設、標準制定也在新能源汽車產業發展中起著重要作用。例如質量檢測、環境測試、產品數據庫、標準信息數據庫等服務對新能源汽車技術研發、引導規范產業發展至關重要，是政府及公共部門可以有效發揮作用的領域。

（五）新能源汽車產業與傳統汽車產業的政策差別

相比而言，傳統汽車產業政策具有明顯的政府干預色彩，在很多情況下甚至是直接干預而不是間接干預。這主要是因為后發國家的政府部門可以循著先行國家的產業發展路徑，確定自身在相應階段的產業發展方向、技術追趕路徑、生產組織模式等。作為新興產業的典型代表，新能源汽車產業政策具有明顯的政府引導色彩，政府部門在追趕型產業中發揮作用的技術路徑選擇權、組織模式選擇權都需要交還給產業行動者（主要是企業）。由于技術方向與路徑不確定，政策著力點主要是從營造創新環境、培育要素條件、引導市場需求等方面發揮作用，政策作用是輔助、引導性的，而不是直接干預性的。

在政策導向上，如何做大產業規模以滿足消費需求增長，是傳統汽車產業政策的首要出發點。新能源汽車具有強烈的功能屬性和催生特征，不是“順勢而生”，而是“負重而來”。因此，能否抓住新能源汽車技術突破窗口，通過產業發展緩解資源環境壓力、培育新的國際競爭優勢是政策制定的重要出發點。在政策重心上，傳統汽車產業政策主要包括外資和技術引進、自主技術和產品開發、組織結構優化三個方面。由于技術創新是新能源汽車發展的主要動力，其政策制定主要包括加強研發創新投入、引導產品示范推廣、完善消費使用環境等方面。在產業管理上，以行政性前置審批為主的經濟性管制是傳統汽車產業管理的主要手段，新能源汽車管理則嘗試從“嚴格準入”向“寬進嚴管”轉型。由于新能源汽車并不具備傳統汽車的需求驅動特征，通過推薦車型目錄、制定財稅補貼等方式提供產品消費指向、刺激消費需求也比較重要。

三、新能源汽車政策實施中值得關注的問題

（一）規劃引導并不完全切合產業發展實際

在技術路線選擇上，增程式電動汽車雖然不是政策鼓勵的重點，但一些企業卻十分看好其發展前景。在產業化速度上，相關規劃表現得過于樂觀。截至2015年底，我國新能源汽車累計銷量447183輛，距離2015年累計產銷50萬輛的目標差距不大。但是，2015年新能源汽車銷售出現爆炸式增長，卻是補貼退坡等政策因素導致的。剔除2015年12月異常增長的8.4萬輛銷售量，2011～2015年的新能源汽車銷量僅有36.3萬輛，距離50萬輛的銷售目標尚有較大差距。截至2015年8月份，在39個新能源汽車推廣應用城市中，只有4個城市完成既定目標，14個城市完成推廣目標的20%～50%，16個城市僅完成推廣目標的20%以下。

（二）事前管理、技術管理政策制約產業發展

對于新興產業來說，政府很難在產業準入上做出適當的裁決，過高的準入門檻并不符合產業發展的技術要求和實際特征。政府在產業管理上還存在技術干預泛化、管理過細過碎的問題。例如新能源汽車作為整車產品推向市場、交付消費者使用，整車產品的系統性安全最為重要。但現有政策把安全性要求細化分解到各個零部件，過分強調單個部件的安全性，導致企業投入大量資源和精力去滿足汽車零部件的過高要求。

（三）關鍵技術和核心部件的研發激勵不到位

整車制造環節過熱，基礎性研發和終端應用環節投入較少，呈現“兩頭冷、中間熱”的不協調現象。現有政策對新能源汽車零部件企業重視不夠，首先獲得補貼的是整車企業，其次是關鍵零部件企業，最后是更下一級的供應商，而且補貼額度和力度層層減少。國內新能源汽車零部件企業的研發投入比例一般都低于1%，遠低于國際上5%的平均及格線。關鍵技術和核心部件成為新能源汽車產業發展的巨大短板，給新能源整車“繁榮”埋下不可忽視的發展隱憂。

（四）市場培育存在補貼依賴及“騙補”問題

財政補貼政策粗放，僅僅圍繞續駛里程和最高時速制定財政補貼標準，沒有嚴格的產品參數、質量檢驗等補貼標準區分，難以體現對提升技術水平、降低成本的激勵。另一方面是補貼額度不合理、總體偏高。以6～8米純電動客車為例，可獲得國家和地方補貼54萬元，遠高于25.5～40萬元的生產成本。由于以上政策漏洞的存在，再加上監管不完善等原因，導致一些企業不是全心提升產品技術水平，而是挖空心思騙取補貼。

（五）設施建設面臨政策缺位、機制不順約束

除少數城市外，多數城市并未出臺新能源汽車充電基礎設施建設的配套政策，導致充電設施建設審批程序復雜、報建運營方向不明，設施建設的總體進展相對滯后。即使是一些已建成的充電設施，也存在布局不合理、兼容性較差、使用率較低等問題。由于建設和運營維護成本較高，缺乏長效盈利機制，社會資本對充電基礎設施的投資積極性不足。盡管有的地方出臺政策對充電樁建設進行補貼，但具體的申領細則并不明確，而且審核力度過于嚴格，大部分充電領域企業的補貼款項沒有落實。

四、啟示及借鑒

（一）適應新興產業發展特點，建立企業參與政策制定新機制

當前，企業在政策制定過程中處于被動地位，參與政策制定的有效機制并未建立起來。要充分發揮新能源汽車企業發展先行者、探索實踐者的主體作用，在政策制定過程中積極對接企業發展實際和需要。一是要采取多種有效方式，保障企業及相關主體充分參與政策制定，不搞政府“說了算”的閉門政策，確保政策“出得來、接得住”。二是要加強企業發展調研，圍繞企業發展的新動向、面臨的新情況、存在的困難和問題，進行政策謀劃和安排，確保做到“不越位、不缺位”。三是鼓勵企業參與各種平臺和政策載體建設，引導企業參與起草制定相關標準、創建行業協會或聯盟、設計實施研究項目，確保政策內容“有依據、能落地”。

（二）放寬準入與加強監管并重，最大程度激發市場創造活力

放寬市場準入意味著行業發展擁有更大的活躍度。實際上，包括傳統汽車制造商、零部件制造商、科學研究機構、互聯網公司等在內的優質資源，都可能成為促進新能源汽車發展的關鍵力量。因此，要進一步放開新能源汽車市場準入，按照目標導向明確、技術路線中立的原則，充分發揮各類市場主體積極性，釋放各種創新資源的創造活力，支持具有技術創新能力的企業和其他社會資本參與新能源汽車科研生產，由企業依據市場需求自主決策技術研發方向和要素配置模式。同時，改革以事前監管為主的準入門檻管理制度，加強事中、事后監管體系建設，避免試驗檢測不充分、存在安全隱患的新能源汽車進入市場。

（三）聚焦重大關鍵技術環節，實現研發支持方式轉型與創新

新能源汽車產業要實現領先發展，必須聚焦產業重大任務和主要瓶頸制約，加快突破關鍵核心技術。一是圍繞動力電池與電池管理、電機驅動與電力電子、純電動力系統、燃料電池動力系統、插電/增程式混合動力系統等領域進行戰略布局，搭建協同攻關、開放共享的產業創新平臺。二是明確專項研發經費功能定位，加強對產業化技術、前瞻性技術、儲備性技術的分類管理，避免研發經費要求過高、功能泛化的做法。同時，通過給予企業自主權、簡化科技經費申報和評審程序，激發企業創新發展的空間和積極性，提高科技經費使用效果。三是推廣事前立項事后補助、獎勵性后補助、共享服務后補助等資助方式。

（四）結合市場需求變化趨勢，加快補貼政策調整與退坡安排

按照鼓勵先進、扶優扶強的原則，改變按照最高時速、續航里程等簡單標準進行補貼的做法，科學設定能耗、安全性、可靠性等補貼標準及額度，避免有悖節能減排、改善環境、汽車輕量化導向的標準設定。同時，規范補貼申領程序，加強補貼發放監管。長期來看，要結合補貼政策退坡安排，建立新能源汽車積分交易機制，確保補貼政策退出后引導政策不斷檔。一是探索在碳排放權交易試點城市將新能源汽車減排量納入碳排放權交易體系，逐步建立全國統一的新能源汽車碳排放交易市場。二是推動激勵政策由直接的財政補貼轉向普惠型的稅收優惠，對新能源汽車產品和關鍵零部件施行稅收優惠或費用減免。

（五）推進建設運營機制創新，引導基礎設施有序適度超前發展

針對城市建設規劃不能適應充電基礎設施建設要求的問題，將充電設施作為重要基礎設施納入城鄉規劃和城市規劃，同時加強和改進相關規劃工作，明確審批、建設、驗收、運營等管理流程。充分發揮專項基金作用，在確保資金安全、防止騙補的基礎上，協調銀行簡化手續，優化程序，加大對充電基礎設施建設的支持力度。引導激發市場積極性，通過推廣政府和社會資本合作模式、建立合理價格機制等方式，引導社會資本參與充電基礎設施建設和運營，推進住宅小區、黨政機關、企事業單位、社會停車場的充電設施建設。針對基礎設施區域間相互分割、企業間互不兼容、利用效率偏低等問題，實行統一的標準和認證，推進基礎設施互聯互通，實現車樁兼容、信息共享、規范兼容、方便監控。

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