結構性改革視角下農村脫貧攻堅方略

[摘要] 我國7000萬農村貧困人口全部脫貧，是全面建成小康社會的攻堅任務。河南貧困地區在產業結構、區域結構、收入結構等方面均存在問題，貧困人口自我發展能力不足、貧困地區產業結構不合理、“三山一灘”地區扶貧問題突出。應因地施策，制定結構化的扶貧策略，對貧困地區的扶貧主體結構、扶貧要素投入結構、扶貧地區產業結構及區域結構等進行改革調整，創新扶貧攻堅策略。

[關鍵詞] 結構性改革 河南 脫貧攻堅

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0075-04

[基金項目] 河南省教育廳第八批河南省重點學科“區域經濟學”（54-20202）。

[作者簡介] 羅煜（1971 — ），四川巴中人，黃河科技學院副教授，研究方向：區域經濟學。

一、在結構性改革中

制定扶貧攻堅策略的意義

結構性改革具有豐富的實踐指導意義，是制定扶貧攻堅策略的基本依據。其一，從“先改什么，后改什么”的角度來看，授之以魚不如授之以漁，扶貧攻堅不可能一蹴而就，應首先著眼于構建支撐貧困地區人口持續改善收入的條件和能力，再進行生產要素的傾斜。其二，從貧困人口的分布特征和所處地區的經濟特征來看，導致貧困的原因不一而足，應具體問題具體分析，從產業結構、區域結構、收入結構等多個角度審慎分析，因地制宜地制定脫貧攻堅對策，對結構化的貧困特點，制定結構化的策略。從產業結構來看，單一的和缺乏競爭力的支柱產業，是貧困地區經濟增長和收入提升遇到瓶頸的又一原因，應適當挖掘當地產業的多種附加值，提升地方經濟的多樣性。從區域結構來看，人口分布分散、貧困人口自我發展能力不足，是導致商業無法發展，制造業和第三產業缺乏發展動力的根源，應通過搬遷扶貧、協同扶貧等方式，調整扶貧主體結構，促進分散居住的人口通過多種形式進入城鎮和城市。從收入結構來看，貧困家庭的勞動人口往往在就業上具有一定的模仿效應，使家庭的收入結構和某一產業高度相關，一旦產業發展速度減緩，企業利潤率下降，家庭收入便受到極大影響，呈現周期性的“脫貧-返貧-脫貧-再返貧”，應通過大學教育、職業教育等多種形式的人力資源投入，引導家庭收入結構豐富化，使家庭收入具有更強的穩定性。因此，筆者認為，結構性改革就是以破解阻礙經濟轉型升級的結構性、體制性矛盾為導向，通過體制機制的改革實現經濟結構的轉型升級。在扶貧攻堅工作中，要以結構性改革的視角，去審視貧困地區在扶貧主體結構、扶貧要素投入結構、產業結構、區域結構等方面存在的問題，有針對性地開展精準扶貧，提高扶貧效果的可持續性。

二、結構性改革視角下

河南脫貧攻堅面臨的新挑戰

截至2015年底，河南省還有576萬貧困人口，扶貧開發工作任務依然繁重，扶貧對象都是貧中之貧、困中之困，扶貧開發工作進入了攻堅階段，面臨著許多新的問題和挑戰。

1. 貧困人口自我發展能力不足。第一，貧困人口主動參與脫貧的積極性不高，扶貧仍以政府主導為主，社會組織及貧困人口自身參與扶貧的積極性不高，沒有形成多方發力、共同給力的扶貧格局；第二，貧困人口技術技能低、受教育水平低，制約其自我發展能力的提升。以往的扶貧模式以勞動力、土地、資源等一般性生產要素投入為主，忽視了技術、知識、人才、信息等高級要素在扶貧開發中的重要作用，導致扶貧效果不佳、返貧率高等問題的出現。以全國扶貧重點縣平均文化程度作為參考，河南貧困地區在高中以下的占貧困戶的 88.2%，其中小學文化程度占 32.1%，初中文化程度占 45.8%，高中文化程度占 8.5%，整體文化水平偏低，初中及以下文化水平占大多數，導致他們學習新知識、掌握新技能的愿望受限，無法掌握脫貧致富的技術本領，難以真正實現自主脫貧。

2. 貧困地區產業結構單一。產業結構很大程度上影響著貧困地區的資源配置效率和經濟增長效益。在傳統的平原農區，產業結構不合理表現較為明顯，產業結構呈初級化、低級化、粗放化特征。從三次產業內部來看，貧困地區的產業結構呈現“農業大而不優，工業全而不強，服務業不大不強也不優”的格局，綜合競爭力不強。第一產業吸納了貧困地區一半以上的勞動力，但第一產業的產出比重卻遠低于50%，造成單位勞動創造較少產出的局面，呈現出高就業、低產出的特征；第二產業已超過第一產業成為豫東貧困地區的主導產業，但由于自主創新能力不足，多數產品處于產業鏈前端和價值鏈低端，經濟效益不高；第三產業發展迅速，但新型服務業發展緩慢，行業龍頭企業較少，沒有發揮出充分吸納貧困地區剩余勞動力的優勢，對區域經濟發展的牽引作用不夠。總體來看，大多貧困地區產業結構不合理，不同產業的融合度低，缺乏多業互補的能力，當主導產業遭遇災害損失時，無法通過其他產業及時彌補填充，造成貧困地區抵御風險能力低、脫貧進程緩慢的局面。

3. “三山一灘”區域貧困問題突出。大別山片區自我發展能力不足，且貧困發生率高達17.02%；伏牛山區交通不便，群眾行路難、飲水難、就醫難等問題仍亟待解決；太行深山區241個貧困村散落分布在整體經濟發展水平較高的8個縣（市），深山區的貧困村特別貧困，占當地農民人均純收入的39.38%，發展困難；黃河灘區以農作物種植為主，產量低而不穩，生存條件惡劣。總體上，“三山一灘”地區貧困范圍廣，貧困程度深，屬于困中之困，是扶貧工作最難啃的硬骨頭，扶貧難度較大。

三、基于結構性改革視角的

河南脫貧攻堅策略

（一）調整扶貧主體結構，構建多元參與的大扶貧格局

第一，發揮企業家在扶貧開發中的帶領作用，支持各類企業和社會組織參與扶貧開發。倡導更多具有“達者兼濟天下”情懷的企業家加入扶貧開發隊伍，開展“萬企幫萬村”的精準扶貧策略，支持各類企業和社會組織以捐資、捐物、捐建等形式扶貧濟困，助力脫貧。第二，積極推廣貧困主體參與扶貧的新理念，發揚當地群眾自力更生、艱苦奮斗、勤勞致富精神，支持和引導貧困主體全程參與扶貧的各個環節，發揮他們在家園建設中的主體作用。第三，采取獎勵驅動扶貧策略，使各級扶貧干部與貧困人口一起共享扶貧成果，從而調動其深入扶貧一線的積極性。對于2018年之前實現脫貧或扶貧工作有進步的縣給予資金項目獎勵，并對扶貧工作中表現優秀的相關負責人優先提拔任用。

（二）優化貧困地區的要素投入結構，開展高效扶貧行動

第一，成立河南技術扶貧專家指導組，面對面分享種植、養殖、生產建設等方面的經驗與技術，加快先進適用技術成果在貧困地區的轉化。第二，構建以知識、人才等高級要素為支撐的教育扶助體系，對建檔立卡的家庭經濟困難學生實施普高、職高免除學雜費，減輕貧困家庭的教育負擔，將普通教育、職業教育、成人教育有機結合起來，健全面向貧困人口的終身職業技能培訓體系，確保貧困家庭勞動力至少掌握一門技能；同時，加大政策激勵力度，鼓勵各類人才扎根貧困地區基層建功立業。第三，積極響應國家“互聯網+”扶貧的號召，加快貧困地區“信息高速公路”建設，實施電商扶貧工程。在建設貧困地區物流配送體系的基礎上，支持電商企業拓展農村業務，把當地特有的農產品推向更廣闊的市場，從而實現信息推動貧困地區就地脫貧致富的目標。

（三）調整貧困地區產業結構，發展特色產業脫貧

特色產業是指富有本地區特色的具有核心市場競爭力的產業或產業集群，“你無我有，你有我優”是特色產業最大的特點。河南的扶貧攻堅工程應以產業脫貧為抓手，充分發掘貧困地區資源，找準特色產業，培育好龍頭企業，融合好一二三產業，發展特色產業脫貧，實現差異競爭、錯位發展，提高發展質量和效益。第一，結合貧困地區特有的資源稟賦和產業基礎，制定當地特色產業發展規劃。煤炭、油氣等自然資源豐富的地區，可以合理有序地開發這些自然資源，并將其作為當地的特色產業發展；人均耕地面積大，種植糧食和果蔬等農產品有優勢的地區，可以加大對農產品品牌的推介營銷力度，形成以干鮮果、商品蔬菜、茶葉等某一類產業為主的優勢扶貧產業；生態、文化資源豐富的地區，可以將旅游業作為自己的特色產業，重點扶持旅游產業群。第二，引導和支持各類企業到貧困地區投資并參與產業開發，加大貧困地區農村合作社和龍頭企業的培育。應重視當地道路、通訊、管網、環保等基礎設施的建設，吸引各類企業到貧困地區投資參與產業開發、產業園區建設等。第三，支持貧困地區發展農產品加工業，促進貧困地區產業結構調整升級，完善農產品的全產業鏈，使農民更多地分享價值鏈增加的收益。

（四）調整區域結構，“三山一灘”地區以搬遷扶貧為主

對大別山產業結構較為單一的問題，可以借鑒該地區潢川縣的經驗做法，豐富大別山區的產業結構，帶動貧困人口脫貧致富。2013～2015年，潢川縣重點培育六大產業——培育華英鴨、糯米粉、花木、生豬、水產、食用菌六大現代農業產業化集群，提倡“一村一品”的到戶增收模式，先后培育壯大了華英集團、黃國糧業、裕豐糧業等98家農業產業化龍頭企業，形成“農業產業化、農區工業化”的成功模式，用“公司+基地+農戶”的方式帶動了潢川及周邊30萬農戶脫貧致富。對太行山區的部分貧困地區，可推行生態脫貧的扶貧模式，結合當地森林覆蓋率高、生態旅游資源豐富的特點，積極開發旅游資源，以旅游業帶動當地經濟社會的發展。對無法實現就地脫貧的其他地區，可實行搬遷扶貧，將貧困人口向小城鎮和城市集中，改變因人口分布過于分散而阻礙商業發展的現狀，促進貧困地區經濟快速、有效發展。在搬遷過程中應因地制宜做好遷出地的選擇；解決好“三山一灘”地區貧困群眾搬出來后的就業和生計問題。規范搬遷扶貧資金的管理與使用，提高扶貧資金利用效率。

四、結 語

河南的扶貧開發工作已進入攻堅克難的特殊時期，貧困人口多，貧困程度深，脫貧難度大，要實現全省574萬貧困人口如期脫貧，需要把政府和社會縱向的、行政性質的扶貧行為有效轉化為政府、社會組織和貧困地區廣大人民共同參與的、可持續發展的扶貧行為，以結構性改革為視角，分析不同貧困地區所處的經濟特征和區域特征，具體問題具體分析，因地制宜地創新扶貧方法，優化資源配置，促進扶貧主體結構、要素投入結構、產業結構、區域結構的調整升級，使貧困人口不僅能獲得擺脫貧困的機會和物質條件，而且能夠獲得自主擺脫貧困的權利和能力，從而有尊嚴地走出貧困。在脫貧攻堅過程中 ，應注重對現有扶貧體制機制的改革，促進貧困地區經濟結構的轉型升級，以提高貧困人口的綜合素質和就業創業能力為目標，持續開展卓有成效的扶貧行動，盡早實現河南全面建成小康社會、達到共同富裕的目標。

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