城鎮建設中宅基地換房的約束與破解

[摘要] 宅基地換房實現了人口集中和土地集約利用，在城市近郊地區取得了較好的成效。但宅基地換房侵害了農民土地權益，這種政府推動的小城鎮化模式在偏遠地區難以推行，可復制和可推廣性受到質疑。“十三五”時期，應以產業植入激發小城鎮建設內生動力，實行宅基地變性后農民自建住房的遠郊城鎮化模式，加強小城鎮自然和人文景觀營造，協同推進農民市民化和職業農民培育。

[關鍵詞] 宅基地換房 示范小城鎮建設 天津

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0037-03

[作者簡介] 劉洪銀（1968 — ），山東昌邑人，天津農學院人文學院教授，經濟學博士，研究方向：人力資源經濟學、農村城鎮化。

一、以宅基地換房推進示范小城鎮建設成效

宅基地換房就是農民以宅基地使用權換取住房，實現農民集中居住，在此基礎上實現小城鎮化。宅基地換房是利用宅基地變性后的級差地租補償住房建設成本，實現居民社區建設的資金平衡。宅基地換房促進農村社區向城市社區轉變，為小城鎮化奠定了基礎。

1. 示范小城鎮建設提高了農村城鎮化水平。“宅基地換房”政策促使天津的城鎮化率從2007年的76.31%迅速提高到2012年的 81.55%，平均每年有50萬農民成為擁有城鎮戶籍的城鎮居民。不但農民實現市民化，轉戶農民的生活條件也得到改善。

2. 實現了人口集中和土地集聚集約利用。宅基地換房后，大多數示范小城鎮總人口數都不低于1萬人，中心村的人口也都超過1000人。人口集中后，社區管理也相應跟進。新建小城鎮內部以3000戶為單位設立社區居委會，以鄰近的300戶為單位設立鄰里，以鄰近的30戶為單位設立居民小組。人口集中居住后，集約節約出大量宅基地。

3. 示范小城鎮建設在近郊地區取得了較好的成效。天津近郊區縣示范小城鎮建設與農民就業質量較好，主要源于近郊地區區位優勢明顯，農村土地的級差地租較高，土地變性后的增值收益較高，能夠實現宅基地換房項目資金平衡。近郊地區具有較好的農村工業化基礎，農民再就業方式趨于多元化。

二、以宅基地換房推進

示范小城鎮建設的約束問題

1. 宅基地換房小城鎮化模式在偏遠地區難以推行

第一，偏遠農村宅基地換房不能實現資金平衡。示范小城鎮試點項目由土地中心委托建設平臺企業實施融資、補償和還遷房建設，建設平臺企業根據預期收支平衡與土地中心約定出讓用地面積。與城郊地區相比，偏遠農村交通不夠順暢、區位優勢不夠突出，土地變性的增值空間有限，項目建設平臺企業要求的出讓用地面積較大。近年來，預期的土地出讓收益出現下降，部分試點項目不能實現資金平衡，平臺企業融資出現困難，項目建設推進緩慢。第二，偏遠地區產業層次和農民轉移就業水平不高。遠郊地區村鎮不具備區位優勢，街鎮基礎設施建設不完善，工業企業吸納力不高。入住工業園區的企業規模較小，產業層次不高。街鎮工業園區傳統制造業的低水平發展抑制農民轉移就業的增收空間，農民轉移就業的收入水平不高。根據2013年國家統計局天津調查總隊對151個產業發展特征村農民收入狀況的調查結果，遠郊街鎮工業園區企業工資標準不如環城四區高，農民就地轉移就業的工資水平較低。

2. 宅基地換房侵害了農民土地權益

第一，宅基地與住房分屬兩種不同性質的物權，以宅基地換房本質上是兩種不同物權之間的交換。宅基地權利是農民的永久保障性物權，用于保障農民基本居住權利。宅基地物權價值與日俱增，一定面積的宅基地能換多少面積的住房，即使考慮房屋的價值增值因素，不同時期也有不同的答案。以宅基地換房實際上是用永久產權的地產換取固定產權期限的房產。第二，宅基地換房后節約出來的土地名義上仍歸村集體所有，實際上由鎮政府統一委托經營。農民喪失了部分土地的實際控制權。不但如此，部分村鎮農民承包經營的土地也一并收歸鎮政府統一規劃經營，農民失去了農地承包經營權。第三，宅基地換房后節約出土地的復墾質量較低。按照掛鉤項目區占補平衡要求，節約出的宅基地應復墾復耕為耕地，但項目實施中節約出的宅基地被直接用來發展設施化科技農業，設施農業對土地品質依賴性差。名義上實現了土地復墾，實際上仍是建設用地的土地品質，不能用于大田生產。

3. 政府推動模式的可復制和可推廣性受到質疑

天津市以宅基地換房推進示范小城鎮建設采取的是政府推動模式，屬于自上而下的城鎮化。這種模式推進快、效率高。政府先期進行城鄉協調發展規劃并主導公共基礎設施和公共服務供給，以此帶動傳統農村改變落后面貌。但這種模式依賴政府投入和政策偏向。如果村鎮具有較好的區位優勢和產業發展基礎，政府推動進入城鎮化軌道，亦未嘗不可。但城鎮化條件不成熟的村鎮自身經濟基礎薄弱，小城鎮建設需要激發村鎮自身活力，培植壯大產業和擴大農民轉移就業，發展村鎮經濟。如果政府不分區別地加以行政推動，將欲速則不達。

三、“十三五”時期以協同與共享

推進小城鎮建設的思路與對策

1. 因地制宜選擇差異化城鎮化模式，協同推進城鄉一體化建設。同步推進生態村與示范鎮建設。靠近城區、依靠土地征轉能夠實現資金平衡的街鎮可以同步推進示范小城鎮建設和三改一化工程；離城區和交通干道較遠的街鎮，如果鎮村集體經濟發展較好，可以依靠土地變性和村集體出資共同分擔城鎮化建設成本。村集體經濟發展較差、試點項目推進困難的街鎮可退出示范小城鎮建設，轉而建設生態文明村。鎮村經濟不發達的遠郊街鎮可以先行開展生態村和美麗鄉村建設，暫緩推進城鎮化。

2. 偏遠地區城鎮化應產業先行，促進產城融合發展。遠郊鎮村推進城鎮化前應先行發展壯大鎮村產業，尤其鎮村工業。蘇南模式依靠鄉鎮經濟發展推進城鎮化建設。遠郊地區城鄉一體化也要產業先行，以工業化發展促進農民轉移就業和增收。基層政府應加快街鎮工業園區建設，吸納外部企業進園區發展。當工業化發展到一定程度，農民實現就地就近轉移就業，鎮村集體經濟具有一定積累，城鎮化建設才水到渠成。

3.探索以宅基地建房的農民自建模式，推進遠郊地區小城鎮建設。在農村土地確權、登記、頒證基礎上，中央政府開始推行農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作。“十三五”后期，“三塊地”改革將推向全國，農村集體建設用地將與國有土地同地、同權、同價。村集體經濟發展較好的遠郊地區可以探索實行以宅基地建房的農民自建模式推進小城鎮建設，實現宅基地換房和宅基地建房兩種模式的并行。第一，農村集體經營性建設用地入市和居民樓建設必須經過全體村民的同意并經所在街鎮政府審核批準，農民自建模式的小城鎮建設必須符合小城鎮發展規劃和土地利用總體規劃。第二，籌資模式采用村集體經濟組織出資和集體經營性建設用地出讓收入為主，政府財政補助為輔的方式，輔助以土地抵押貸款和社會融資。第三，運營方式可以采用村辦開發公司承建或政府委托項目建設平臺公司，承建公司對項目實行獨立核算。

4. 構建城鄉一體化投資分擔機制，分類建設美麗家園。城鄉一體化建設可以采用村集體出資、社會融資和財政扶持的多元融資模式。村集體經濟發展好的遠郊街鎮優先開展示范小城鎮建設，村集體承擔部分建設成本；區位優勢明顯的村落有序推廣示范小城鎮建設，政府根據投融資能力、信譽、經營產業類型等遴選確定項目建設平臺單位資質，平臺企業以自有資金和土地融資等方式籌集建設資金；財政扶持示范小城鎮規劃設計、節能環保、公益事業、公共基礎設施和建設平臺企業貸款貼息。具體而言，針對遠郊人口密集村莊，如果具備一定產業發展基礎，可以由村集體出資在集體建設用地原址改建為樓房，增配各類公共配套和基礎設施，整治、美化環境，形成新型農村社區。遠郊人口較少的村莊，如果產業基礎較好，經濟實力較強，可以村集體出資，政府補助方式在集體建設用地原址建設高標準、低密度、生態型住宅，增配公共配套和基礎設施，整治、美化環境。遠郊人口較多、以工廠化種養殖業為主的村莊，應建設美麗鄉村，補充公共配套設施和平房翻建，開展清理整治。距城區較近，人口較少的村莊，如果納入撤村并城規劃，暫時以村容村貌整治、配套設施補充為主，由環保市容主管部門牽頭，重點進行路面硬化、垃圾治理、污水治理、村莊綠化、環境清整等工作。

5. 加強小城鎮自然和人文景觀營造，打造宜業、宜居、宜人城市環境。成功的城鎮化都是努力做好人的文章。產城融合不但需要植入工業和工業集群，還需要集聚人氣，圍繞人的需求培育服務產業。圍繞就業、居住和生活打造宜業、宜居和宜人的城市環境是城市建設管理的根本。其中，營造城市自然和人文景觀，打造綠色生態城市是培育宜人環境的關鍵，也是農村城市化的短板。國家綠色生態示范城建設中應依托自然地理環境，以山水田園為要素進行綠色規劃，建設綠色城市；依托人文歷史進行城市文明塑造規劃，保護和傳承城市文明，建設文化城市；依托智慧型人才進行綠色創意，以綠色創意產業打造綠色生活。

6. 引導農村勞動力進一步分流分化，協同推進農民市民化和職業農民培育。“十三五”時期農村城鎮化需要協同推進農村勞動力轉移就業、職業農民培育和農民市民化。第一，職業農民要基于農民意愿，采取農閑時節參加培訓學校或進入農業職業院校進修方式，學習掌握現代農業專業技術知識和現代企業經營管理知識。第二，創新農民市民化政策。建立實施各級財政轉移支付與農民市民化掛鉤政策。在國家政策框架內，各級財政轉移支付要與農民市民化數量掛鉤，市、區縣和鎮政府按比例分擔農民市民化成本。

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