完善原則監(jiān)管體系

文/龐亮 編輯/李淑玲

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完善原則監(jiān)管體系

文/龐亮 編輯/李淑玲

當(dāng)前，我國(guó)外匯監(jiān)管正逐步由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但尚未形成較為完整的原則監(jiān)管體系。相對(duì)而言，英、德、日等國(guó)在金融監(jiān)管領(lǐng)域有著較為成熟的原則監(jiān)管框架，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。本文在借鑒國(guó)際實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建我國(guó)銀行外匯業(yè)務(wù)原則監(jiān)管的初步框架。

原則監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

確立頂層監(jiān)管原則，基本實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范的全覆蓋。原則監(jiān)管體系較為完善的國(guó)家，大多根據(jù)本國(guó)金融生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，將從具體規(guī)則中提煉出的數(shù)項(xiàng)基本原則作為最高監(jiān)管要求的原則。這些原則較全面地涵蓋了金融交易行為的各個(gè)方面，形成了一個(gè)完整、系統(tǒng)的監(jiān)管體系。如，英國(guó)確立了金融機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)儲(chǔ)備、商業(yè)行為、內(nèi)部控制、金融服務(wù)、消費(fèi)者保護(hù)、信息公開(kāi)、配合監(jiān)管等方面行為的基本原則。

強(qiáng)化內(nèi)控制度的內(nèi)在約束力并實(shí)行正向激勵(lì)，確保監(jiān)管成效。為充分發(fā)揮內(nèi)控制度的約束效力，監(jiān)管者有權(quán)對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行不力的金融機(jī)構(gòu)做出處罰。如，德國(guó)法律規(guī)定，銀行內(nèi)部要通過(guò)業(yè)務(wù)部門(mén)合規(guī)經(jīng)營(yíng)、合規(guī)部門(mén)監(jiān)督檢查、內(nèi)審部門(mén)獨(dú)立評(píng)估的“三道防線”來(lái)落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管要求，監(jiān)管層有權(quán)處罰不按要求落實(shí)者；英國(guó)則要求金融機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)管原則自行決定業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)控制，監(jiān)管層以金融機(jī)構(gòu)的行為產(chǎn)生的最終結(jié)果作為評(píng)判、處罰標(biāo)準(zhǔn)。此外，為激勵(lì)監(jiān)管對(duì)象自覺(jué)依照原則開(kāi)展業(yè)務(wù)，監(jiān)管層可以給予執(zhí)行原則較好的監(jiān)管對(duì)象降低檢查頻率、減免處罰等優(yōu)惠舉措。

確立明確的處罰依據(jù)并適時(shí)公布違規(guī)案例，維護(hù)監(jiān)管的權(quán)威性。針對(duì)原則監(jiān)管理念下的處罰邊界問(wèn)題，英國(guó)將違背原則列為行政處罰的法律依據(jù)之一，即監(jiān)管者如果認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)的行為違背了基本原則中的任一原則，無(wú)需考量該行為是否違反具體規(guī)則，就可對(duì)其做出處罰。如，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）于2013年以“未能保證給予客戶合適建議，系統(tǒng)管理缺陷”為由，對(duì)西塞姆投資公司罰款600萬(wàn)英鎊。此外，為提高被監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管原則的認(rèn)知準(zhǔn)確度，并維護(hù)監(jiān)管的權(quán)威性，監(jiān)管者會(huì)向社會(huì)公開(kāi)因違反監(jiān)管原則而受到處罰的典型違規(guī)案例。

強(qiáng)化審計(jì)、評(píng)估等第三方機(jī)構(gòu)的外部約束力。外部約束是維護(hù)監(jiān)管權(quán)威、確保監(jiān)管成效的重要一環(huán)。通過(guò)引入外部審計(jì)、評(píng)估，可客觀、全面地反映金融機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行情況。這一環(huán)節(jié)的重點(diǎn)，是考察金融機(jī)構(gòu)行為是否達(dá)到了監(jiān)管層的監(jiān)管目標(biāo)，是否對(duì)不當(dāng)行為及時(shí)進(jìn)行了整改，以此倒逼銀行守法經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而增強(qiáng)管理的有效性。如，德國(guó)要求銀行每年必須選擇一家審計(jì)公司對(duì)銀行落實(shí)監(jiān)管要求的措施進(jìn)行審計(jì)評(píng)估，并將評(píng)估報(bào)告報(bào)送聯(lián)邦金融監(jiān)管局。

注重監(jiān)管者與被監(jiān)管者的雙向溝通。在確定基本監(jiān)管原則后，監(jiān)管者通過(guò)與被監(jiān)管者的充分博弈和溝通，制定出具體的細(xì)則和指引。如，英國(guó)對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)設(shè)有專(zhuān)門(mén)聯(lián)系人，負(fù)責(zé)與金融機(jī)構(gòu)溝通并監(jiān)督其日?；顒?dòng)；同時(shí)，針對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)設(shè)立了金融機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)中心，專(zhuān)門(mén)處理其問(wèn)詢(xún)。

制定與基本監(jiān)管原則相配套的細(xì)化規(guī)則或指引解釋。為保障監(jiān)管目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，監(jiān)管部門(mén)會(huì)出臺(tái)一系列對(duì)監(jiān)管原則進(jìn)行解釋說(shuō)明的指引性文件，以保證被監(jiān)管者準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、理解監(jiān)管者的意圖，提高監(jiān)管效率。如英國(guó)在基本原則之外制定了《監(jiān)管手冊(cè)》，對(duì)基本原則進(jìn)行詳細(xì)解讀和說(shuō)明。

中國(guó)原則監(jiān)管中存在的問(wèn)題

一是未建立與基本監(jiān)管原則相配套的規(guī)則體系或操作指引，導(dǎo)致業(yè)務(wù)審核標(biāo)準(zhǔn)不一?，F(xiàn)行的外匯管理法規(guī)中沒(méi)有對(duì)落實(shí)展業(yè)三原則的具體要求，銀行在履行原則時(shí)以自身對(duì)原則的主觀理解為基礎(chǔ)，導(dǎo)致政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)業(yè)務(wù)合規(guī)性審核松緊不一。此外，還容易導(dǎo)致銀行人員以法規(guī)無(wú)具體規(guī)定為由逃脫審核責(zé)任，減弱了外匯局對(duì)異?？缇迟Y金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，不利于維護(hù)外匯管理的權(quán)威性。

二是實(shí)施原則監(jiān)管的基礎(chǔ)環(huán)境較為薄弱。多年來(lái)，銀行機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)人員一直在規(guī)則監(jiān)管框架下開(kāi)展業(yè)務(wù)，對(duì)于如何貫徹落實(shí)原則監(jiān)管并不十分明確。原則監(jiān)管需銀行從業(yè)人員具有較高的守法意識(shí)和自律能力，但有些銀行從業(yè)人員為了追求收益最大化而忽視業(yè)務(wù)本身存在的風(fēng)險(xiǎn)。這表明，銀行從業(yè)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)亟需增強(qiáng)。

三是事后定性處罰依據(jù)有待進(jìn)一步明確。在當(dāng)前外匯管理實(shí)踐中，部分銀行外匯業(yè)務(wù)雖然符合表面真實(shí)性要求，但實(shí)際潛藏著違規(guī)和加大跨境資金波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。而在現(xiàn)有管理政策框架下，管理部門(mén)缺乏對(duì)此類(lèi)行為進(jìn)行定性處罰的依據(jù)。

四是對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)的重視程度亟需提高。原則監(jiān)管以結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防范主要依賴(lài)于內(nèi)控制度。但有些監(jiān)管者和被監(jiān)管者不注重內(nèi)在約束作用，致使內(nèi)控制度形同虛設(shè)。如一些銀行的內(nèi)控制度內(nèi)容僅是對(duì)管理政策的簡(jiǎn)單引用，同質(zhì)化嚴(yán)重、約束性不強(qiáng)，且調(diào)整滯后于監(jiān)管政策變動(dòng)。

完善原則監(jiān)管體系

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，確立全面、系統(tǒng)的監(jiān)管原則。應(yīng)根據(jù)我國(guó)銀行外匯管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確立基本監(jiān)管原則，以促進(jìn)被監(jiān)管者對(duì)外匯管理目標(biāo)的準(zhǔn)確把握，提高外匯監(jiān)管有效性。具體可從市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)開(kāi)展、風(fēng)險(xiǎn)防范、信息公開(kāi)、配合監(jiān)管等方面對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管約束。如：從市場(chǎng)準(zhǔn)入方面確定“準(zhǔn)入三原則”，即有充足的外匯資產(chǎn)、有完備的軟硬件設(shè)施、有健全的規(guī)章制度；在業(yè)務(wù)開(kāi)展方面確定“安全穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)原則”，即銀行提供的外匯資金清算服務(wù)、開(kāi)發(fā)的外匯產(chǎn)品應(yīng)確保具有安全性、非套利性；在風(fēng)險(xiǎn)防范方面確定“義務(wù)性報(bào)告原則”，即外匯指定銀行有義務(wù)及時(shí)向外匯管理部門(mén)報(bào)送市場(chǎng)主體異?？梢傻目缇迟Y金交易行為；在信息公開(kāi)方面確定“信息實(shí)時(shí)披露原則”，即銀行需恰當(dāng)披露管理部門(mén)所希望獲取的任何信息；在配合監(jiān)管方面確定“共同監(jiān)管原則”，即銀行有維持跨境資金健康、有序雙向流動(dòng)的義務(wù)。

二是構(gòu)建充分體現(xiàn)原則監(jiān)管理念的外匯管理法規(guī)體系。要提高原則性監(jiān)管的法律地位，將銀行外匯管理基本原則納入《外匯管理?xiàng)l例》，并以此作為外匯管理檢查處罰的依據(jù)。應(yīng)從市場(chǎng)實(shí)際和監(jiān)管實(shí)踐中提煉出一些基本、關(guān)鍵的操作要求，在《條例》的下位法中予以規(guī)定或是編制成操作指引，以形成對(duì)基本監(jiān)管原則的細(xì)化，提高原則的可操作性和管理效率。此外，還要建立正向激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于執(zhí)行較好的銀行給予一定的政策優(yōu)惠，如擴(kuò)大其結(jié)售匯綜合頭寸限額、適度減少外匯違規(guī)行為的處罰金額等。

三是構(gòu)建高效的外匯管理政策傳導(dǎo)反饋機(jī)制?？山⑼鈪R指定銀行聯(lián)系人制度，加強(qiáng)與監(jiān)管對(duì)象的溝通交流，了解監(jiān)管對(duì)象執(zhí)行原則的情況，幫助監(jiān)管對(duì)象更加清晰地了解監(jiān)管原則邊界。同時(shí)，要及時(shí)出臺(tái)公布監(jiān)管指引，引導(dǎo)監(jiān)管對(duì)象正確領(lǐng)會(huì)監(jiān)管意圖。此外，定期向社會(huì)公布部分違反原則監(jiān)管的典型案例，促使銀行準(zhǔn)確把握合規(guī)邊界。

四是建立強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè)和外部審計(jì)的雙重約束機(jī)制。要求銀行根據(jù)其經(jīng)營(yíng)實(shí)際狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，科學(xué)制定自身內(nèi)部管理制度和操作規(guī)范，并根據(jù)政策的變化及時(shí)加以調(diào)整。對(duì)制度建設(shè)不到位的機(jī)構(gòu)，要處以罰款或是限制其開(kāi)展業(yè)務(wù)。此外，還需加強(qiáng)對(duì)銀行的外部審計(jì)評(píng)估?？山L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和第三方機(jī)構(gòu)定期審計(jì)制度，對(duì)銀行的制度建設(shè)、職能設(shè)置、檔案保管等內(nèi)容進(jìn)行全方位的評(píng)估審查。

作者單位：匯豐銀行 （中國(guó)）有限公司北京總部