■楊淑慧，趙城暉，吳志堅

新履職環境下人民銀行內部審計的深化發展

■楊淑慧，趙城暉，吳志堅

十八大以來，面對以《國務院關于加強審計工作的意見》、《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》為代表的系列制度的出臺，理論及實務界普遍認為人民銀行內部審計的發展將趨于嚴苛。但對于新政策背景下，人民銀行內部審計如何回應新環境的期待，破解審計整改難、審計成果運用機制不健全及同級審計監督困難等內部審計所存在的問題。本文從滿足公共治理環境、提高同級審計監督效率、建立審計監督體系和樹立內審價值增值為審計中心工作等方面進行了初步探討。

同級審計監督；成果運用；審計整改；價值增值

楊淑慧，趙城暉，吳志堅，中國人民銀行南昌中心支行。（江西南昌330008）

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《國務院關于加強審計工作的意見》，對審計工作提出了新要求，將審計地位提升到了新高度，賦予了審計工作新的使命。面對新的履職環境，轉變新思路，找準新位置，推動組織機構依法治理、內部控制體系不斷健全和完善、高效有序提升績效，促進內審工作的深化發展，是人民銀行內審人員當前面臨的重大課題。

一、新環境對內審工作的期待

十八大提出“要健全質詢、問責、經濟責任審計等制度”,十八屆三中全會提出“要加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督，加強行政監察和審計監督”。審計監督范圍擴大和重點突出，對審計工作機制、發現問題、整改落實、審計能力提升和組織領導等提出明確的要求。基層央行內審圍繞黨委重點關注領域進行審計監督，陸續將中央“八項規定”精神執行情況調查和“執行財經紀律暨糾正四風、落實中央八項規定精神”專項督查納入審計視野。審計范圍由執行中央“八項規定”精神、“三公經費”延伸到水電、房屋出租等內部管理各領域，充分發揮內審的預防、揭示和抵御功能。及時發現管理漏洞，提出加強管理和控制的建議，分析和促進建立完善相關管理制度，調整管理方式，不斷凸顯其在維護財經紀律、推動黨風廉政建設等方面的作用。

內外部審計環境發生深刻變化，其實質是審計監督的全方位“升級”，人民銀行內審工作自轉型以來，在審計功能定位、目標任務、技術方法等方面有所新探索。但是，面對新環境發生的變化，內審工作在同級監督、成果運用、審計質量等方面尚有很大提升空間。

二、內審工作的現狀及存在問題

（一）同級監督壓力增大。2015年底中辦、國辦出臺《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，提出公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況應實行審計全覆蓋。對省會中心支行而言，在審計資源約束下實現全覆蓋，關鍵是處理好同級監督和授權審計的關系。現行內審管理體制，各級內審部門接受本行行長的直接領導，同時業務上接受上級行內審部門的領導。內審部門與被審計部門在本單位處于平行地位，不能充分體現其獨立性。開展同級監督時，內審人員普遍存在怕得罪人的畏難情緒，主觀上不想開展同級監督，在審計中難以堅持原則，同級監督壓力增大。

（二）確認和咨詢功能失調。隨著經濟的不斷變化發展，要求內部審計職能從之前的“監督和評價”轉變為“確認和咨詢”。確認和咨詢活動是內部審計的核心和基礎，確認主要是指對被審計對象進行客觀評價，以合規型審計為主，偏重對基層央行的業務操作流程、財務及業務真實性的檢查，例如預算管理審計、經濟責任審計、反洗錢審計等；咨詢以管理型審計為主，主要是指對特定業務性質和范圍提出合理化的建議，聚焦風險集中區域，助力改善業務流程，促進目標的實現，例如資源整合專項審計及管理隊伍專項審計調查等。就目前審計情況而言，審計確認功能發揮遠多于咨詢功能。

（三）成果運用機制不夠健全。內審工作重新定位以來，內審部門從加強內部管理的角度，采取問題通報、風險提示、后續審計等多種方式促進審計成果運用，內部審計在加強管理、防范風險等方面的作用日益彰顯。但目前，內審成果運用方式還比較零散，效果不夠理想，大量審計成果仍處于沉淀狀態，未能真正轉化成管理效益，內審成果利用效果還有很大的提升空間。加強內審成果運用，是實現“為組織增加價值和改善組織運營”目標，優化完善內部治理、防范審計風險的重要措施。但成果運用不可能在現場審計全部實現，大多數需要提煉挖掘審計發現、拓寬應用渠道等才能體現。由于缺乏系統性的制度安排，部分領域仍然缺少對審計成果運用的剛性約束。

（四）審計整改工作有待完善。內審工作長期以來實行“檢查-報告-歸檔”的線性流程，對審計整改效果缺乏有效監督,制約了審計效能。一是跟蹤問效乏力。如審計整改缺少相關的制度依據和程序規定，沒有形成可操作性的監督責任制，缺少必要督促整改手段。二是整改聯動機制不健全。由于欠缺系統性的制度安排，目前內審部門、業務主管部門和被審計部門三者之間的信息共享層次較低，責任分工也不清晰。三是缺乏責任追究手段。由于審計權與處理權不匹配，目前以內審意見書、內審結論和處理決定等形式，通知被審計對象限期整改，對于拒不整改或敷衍了事的單位，缺乏責任追究手段，以致少數部門存在屢審屢犯現象。

（五）審計信息化程度有待提升。當前央行各項業務基本實現信息化，業務處理電子化，數據存儲海量化，內部控制隱性化，但審計電子化水平不高。一是計算機輔助審計手段應用較少。二是數據分析和運用不夠，目前僅局限于查找單個問題，缺乏數據篩選、數據分析、函數計算等分析系統。三是內審業務綜合管理系統利用率低，目前只是錄入項目資料，“審計資料管理”、“內審事務管理”等信息化功能還需要進一步完善和推廣應用。

三、內審工作深化發展初探

面對新常態，要想把內部事業推向更高的水平，在內部審計理論與實踐已經發展到一定階段的今天，必須通過將內部審計工作深入推進，從滿足公共治理、加強同級審計監督、實現內審價值增值和細化審計工作程式等方面入手。

（一）應滿足公共治理環境的要求。人民銀行作為行政機關，其內部審計的重心突出體現在對機關行政的內控流程、風險管控、咨詢服務上，通過提供為政府決策有重要參考價值的審計建議來提升行政管理水平。各央行分支機構的內部審計部門，應站在滿足公共治理的高度上履好職，從提高審計質量、防控行業風險、提高機關依法行政水平上著手。

（二）加強同級審計監督。基層行黨委應充分認識同級監督的重要性，把同級監督作為減少被外部、上級行監督問責的重要措施。持續關注“紅線”問題，圍繞敏感地帶、重要風險，要依據風險評估結果立項選題，不斷提升同級監督比例。合理、有序安排領導干部經濟責任審計，對重點項目實行周期循環審計，避免出現監督空白和斷層。優化項目管理，注重將兩種項目在內容和組織方式上相結合，最大限度地利用審計資源，實現一審多用，提高同級審計監督效率。

（三）建立健全內部監督機制。在基層行內部監督過程中，內部審計體系是一項重點內容，同時也是展開控制的有效手段。內部審計監督體系的建立，應當保障審計人員的權威以及獨立性，使其具有一定的客觀性和職業素養，從而能夠有效評價相應的控制活動，特別是要有效評價各業務條線效能發揮等方面。控制風險關鍵在于制度執行、業務督查和責任追究。建議各部門按周期對相關業務及管理情況進行自查，形成各領域負責人簽批的報告，并提交至監督部門。

（四）拓建內審信息化平臺。推行國家審計信息化工程建設電子審計體系，在現有“人民銀行輔助審計系統”和“內審業務綜合管理系統”基礎上，積極構建央行內審信息化平臺，完善管控內容和技術功能，全面提升審計監督效能。可將“人民銀行輔助審計系統”細分，對常規審計項目根據性質進行分類，由簡單的輔助審計軟件逐步升級至計算機協同模式。逐步完善“內審業務綜合管理系統”內容，建立審計對象資料庫、審計依據法規庫、審計人才資源庫、審計經驗成果案例庫、審計工具方法模板庫，實現審計電子化向審計信息化提升。

（五）全面實現內審價值增值。以價值增值作為審計中心內審工作的最高目標，致力于審計工作由事后審計監督逐步向事前審計預警的積極轉變，由常規審計向信息化動態審計的積極轉變，由日常業務審計向研究性審計的積極轉變，讓審計研究與審計職能發揮的有效結合，充分發揮信息審計的優勢和特點，深度挖掘和提煉審計工作成果，實施“一個項目、兩項成果”制度，注重審計成果提煉和轉化，促進審計價值的提升。課題化審計項目要體現“兩項成果”：一是審計報告；二是審計信息、審計總結案例或課題論文。審計報告著力于真實反應基層行運轉的合規性和真實性、制度政策落實的有效性，注重審計報告的建設性和多樣化。審計信息、案例或課題致力于積極探究和解決基層行制度層面設計缺陷，深入了解基層行制度落地的困難，提出合理化的管理建議。

（六）建立審計整改機制。從組織、機制、流程、系統、問責方面構建“五位一體”內審整改工作機制，實現“檢查-報告-整改-完善-提升”的審計工作閉環，確保審計成果轉化為管理成果。在組織管理上明確界定職責分工，建立縱向貫通、橫向協同的整改聯動體系，明確“一把手”是整改工作第一責任人，黨委集中研究整改工作，并將重要問題納入行內督查督辦事項。機制建設上完善整改跟進機制，對授權審計項目，加強信息反饋和共享，內審部門及時將審計結論和整改情況，抄送對口的業務主管部門，由業務主管部門將下級對口部門的整改落實情況，納入業務考核范圍。流程改造上對不同問題設定相應整改方式，明確整改計劃制定、整改結果提交等重要時點。系統設置上構建跟進平臺，支撐持續監控。問責上加大通報、考核和責任追究，保障整改效果。

（七）細化審計工作程式。探索建立立項決策、方案會商、聯合執行、報告反饋、跟蹤催辦、審計結果通報六項行之有效的工作模式，固化工作流程，形成有效的審計閉環管理系統，保證各項工作的有序推進。

一是立項決策。內部審計部門提出年度審計計劃時，結合單位廉潔從業風險防控的重點領域，提出內部審計項目立項建議，經過行務會充分討論后做出審計立項決策，并下達審計指令。

二是方案會商。在審計項目實施前，內部審計部門要進行審前調查，制訂出審計方案初稿，征求分管領導、相關業務主管部門的意見，借鑒兄弟單位經驗，少走彎路。

三是聯合執行。內部審計工作應覆蓋分支機構內部控制管理的各個層面，審計范圍橫向到邊、縱向到底，要求內部審計工作突破部門、專業限制，統一調配審計組人員實施審計項目，組合聯動共同實施審計任務。

四是報告反饋。第一，審計報告要與被審計對象進行當面反饋，說明發現問題及處理意見、建議；第二，將審計中發現的問題和隱患、審計報告初稿向主管行領導匯報；第三，形成征求意見稿，征求相關管理部門意見；最后，確定整改方案，反饋到被審計部門具體實施整改。

五是跟蹤催辦。審計結果發送相關業務部門，在規定的時間內完成審計整改任務，并將完成情況報送內審方可完成工作流程。建立計劃、執行、考核、修正的循環管理機制，每年底對各審計項目的組織實施情況及審計意見落實整改情況進行系統性評估。

六是審計結果通報。審計項目結束后，要由分管領導、審計組長通報審計情況。通過不同層次的審計情況通報，讓職工了解、配合審計工作，不斷擴大內部審計成果的影響力。

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1006-169X（2016）12-0080-04