天津市社會組織承接政府購買服務的特點及建議

◎文/于家琦

天津市社會組織承接政府購買服務的特點及建議

◎文/于家琦

為避免社會組織承接政府購買服務中可能面臨的問題，政府要切實履行“監管者”職責，更多地采取“公開招標”方式來促進購買服務的良性競爭，通過社會組織孵化模式來扶持培育公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織承接政府購買服務，以激發社會發展創新活力，進而提高公共服務供給水平和效率。

社會組織；政府購買服務；公共服務；政府職能轉變；第三方評價

近兩年，我國開始全面推進政府購買公共服務改革，這對于轉變政府職能、調整經濟結構、加強國家治理、聚積民資能量都具有深遠影響。“政府購買服務”是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。

其中，社會組織正是承接政府購買公共服務的主力。近年來，天津市社會組織穩步發展，截至2015年一季度末，天津依法注冊登記的社會組織有5027個，其中社會團體有2219個，民辦非企業單位2744個，基金會64個；截止2015年12月15日，全市社區社會組織總數已超過2.4萬個，備案率達到100%。天津市各類社會組織秉持非營利性、公益性和公共性原則，在教育科技、健康衛生、文化體育、社會福利、社會治理等公共服務領域發揮了重要作用，已成為社會治理和社會事業的重要主體。

一、社會組織承接政府購買服務的主要特點

（一）政府購買公共服務的類型多樣

2014年天津市出臺政府購買服務制度，頒布《關于政府向社會力量購買服務管理辦法的通知》，政府購買服務自此駛入快車道，而社會組織是承接政府購買服務的主體。自此已出臺2014年、2015年、2016年三個年度的《天津市政府向社會力量購買服務指導性目錄》，2016年的目錄顯示，政府向社會購買的公共服務共7大類59小類343項，涉及基本公共服務、社會管理服務、行業管理與協調、技術服務、政府消耗性服務、政府履職所需輔助性服務、其他適宜由社會力量承擔等，與2015年目錄的7大類58小類320項相比，內容更加多樣，類別也更為精細。

社會組織可承接的政府購買的六大類服務包括：基本公共教育、公共就業服務、社會救助、社會福利、基本養老服務、優撫安置服務、基本醫療衛生等基本公共服務事項；社會組織管理、社區事務、社工服務、法律援助、慈善救濟等社會管理服務事項；行業職業資格認定、處理行業投訴等行業管理與協調事項；科研、行業規劃、行業規范、行業調查、行業統計分析等技術服務事項；公車租賃服務、機關物業管理服務、會議服務等政府消耗性服務事項；法律服務、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、監督、評估等政府履職所需輔助性事項。

（二）對承接政府購買服務的社會組織資質要求嚴格

為促進社會力量長期健康有序發展，提升社會組織等承接主體的公共服務能力，天津市民政局會同市財政局等部門研究建立資質審查和信用獎懲機制。首先，要求天津市社會組織承接政府購買服務需要具備7個條件：具有獨立承擔民事責任的能力；治理結構健全，內部管理和監督制度完善；具有獨立的財務管理、財務核算和資產管理制度；具備提供公共服務所必需的設施、人員和專業技術的能力；有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄；在參與政府購買服務前3年內無重大違法記錄，年檢或資質審查合格，社會信譽和商業信譽良好；相關法律、法規規定的其他條件。社會組織在承接政府購買服務時，應當按要求提供登記證書、年檢結論、年度報告、財務審計報告、依法繳納稅收和社會保險費，無重大違法記錄的聲明等相關證明材料，供購買主體審查。

其次，評級資質較高的社會組織以及具備一定條件的機構可優先承接服務項目。目前，天津市已初步形成了社會組織評估體系和機制，每年都要對社會組織進行登記評估。截至2015年6月，全市3A及以上的社會組織已達到279家，這些社會組織可以優先接受政府職能轉移，優先獲得政府購買服務。此外，建立承接主體信用記錄和應用制度，有違約中止服務等不良記錄的社會機構，將在一定期限內禁止承接服務項目。

（三）引入第三方評價機制評估社會組織服務績效

目前，對社會組織提供的公共服務績效，天津市已初步形成由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制。2014年天津市財政局制定《政府購買服務監督檢查和績效評價管理暫行辦法》，確定了績效考評的方法、標準等內容，健全了考評指標體系，通過受眾滿意度、服務數量、財政資金成本效益等量化指標對購買服務項目進行客觀評價。《辦法》詳細規定了引入第三方進行獨立考評的實施程序，由其充當“裁判員”。績效考評結果主動向社會公開，并作為以后年度安排預算資金和選擇承接主體的重要參考依據。

2014年7月天津市財政局《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》也要求，對于采購的為增強國民福利、受益對象特定的公共服務，包括：以物為對象的公共服務，如公共設施管理服務；以人為對象的公共服務，如教育、醫療衛生和社會服務等，應當征求社會公眾的意見。驗收時也可以邀請第三方評價機構參與并出具意見，驗收結果應當向社會公告。以人為對象的公共服務項目，驗收時還應按一定比例邀請服務對象參與并出具意見。

二、社會組織承接政府購買服務中可能面臨的問題

（一）承接政府購買服務的社會組織分布不平衡

政府購買服務的種類多樣，但是能夠承接的社會組織分布和種類卻不匹配。有的服務領域中社會組織集中扎堆、搶著承接；有的服務領域卻鮮有社會組織問津。一些服務事項可能很多社會組織都能運作，比如社會保險繳費基數審核等其他中介性質的服務，會計師事務所等市場承接主體比較豐富，承接能力相對過剩。但有些政府委托事項，像社區矯正、人民調解這樣的服務，只能由特定機構來做，能承接的社會組織偏少。還有些服務項目，如殘障兒童教育，自營成本較高，還承擔著較大的服務責任，社會組織往往不愿介入。

（二）某些服務職能還未真正轉移到社會組織

社會組織承接政府購買服務中，還存在政社不分、管辦一體、責任不清等問題，一些公共服務的職能沒有真正從政府部門轉移到社會組織，尤其涉及利益關系的關鍵職能還掌控在政府部門手中。有些部門出現對政府有利的事情不想交出去、對政府不利的事情想很快交出去等情況。有些部門在購買服務中仍大包大攬，社會組織無權審核服務對象和合作企業的資格。這導致承接政府購買的社會組織，只是在公共服務的末端開展有限的工作，在公眾面前無法建立真正的公信力。

三、完善社會組織承接政府購買服務的建議

（一）政府切實履行“監管者”職責

社會組織承接政府購買服務是今后公共服務發展的一個重要趨勢。2012年天津財政購買服務資金為10億左右，2013年增加到15億元，2014年達到24.7億元，2015年服務類項目采購支出63.4億元，今后的增幅預計還會繼續提高。政府公共服務職能的部分轉移并不等于政府責任的弱化，尤其是對購買服務的監管應該比以往更加嚴格。

政府轉變職能、向社會組織購買公共服務，其角色由傳統的服務生產者變為服務委托者、制度的設計者、經費的支付者、公共服務的監督管理者。政府向社會組織購買服務，并不是政府責任的轉移，而是把公共服務的具體生產過程讓渡給社會組織，政府所要做的是制定和監督提供服務的標準和質量，詳細設計采購合同，協調發揮好社會組織的作用。公共服務的入口和出口都需要有一套嚴謹的制度規范，需要政府承擔起“監管者”職責。西方國家對社會組織的監管始終貫穿于委托合作的全過程，服務項目的申請、評審、立項、招標、訂約、實施、調整、結項、評估、反饋等一系列環節都有相應的管理辦法和監督部門。

為保證政府購買服務的公正、透明、規范，上海市采取多項舉措嚴格監管，其做法值得借鑒。按照“誰購買，誰監管”的原則，明確監管責任單位；建立購買服務尤其是公益招投標（創投）的信息公開制度，進行網上公開、社會公示，設立投訴監督電話；對完成項目進行全覆蓋審計，自覺接受人大、政協和財政、審計等部門的監督；完善社會組織綜合執法監察機制，建立市民政局與市公安局、市安全局等部門聯動，市、區兩級民政局聯動的執法機制，以及市、區（縣）、街（鎮）、村（居）委會社會組織四級預警網絡。

（二）建立社會組織承接政府購買服務的良性競爭機制

在西方國家政府購買社會服務的過程中，政府首先向社會公布社會福利服務預算，并公布政府購買服務的價格、數量和與服務要求相關的各項質量指標。那些從事社會公共服務的民間組織和社會服務組織將通過投標的方式進行競爭，在中標之后拿到政府購買服務的撥款，并按照政府的要求完成服務。

目前，我國政府購買社會組織服務的方式，大致可以分為三種：適用于社會組織承接政府轉移職能的“費隨事轉”形式；適用于政府向基金會、樞紐型組織購買服務的“項目發包”形式；適用于政府向社會組織購買涉及公眾、社區或特殊群體服務的“公開招標”形式。今后，隨著政府職能轉變到位，政府購買公共服務應越來越多地采取“公開招標”的形式，防止資源壟斷，并將其程序化、制度化，從而形成社會組織承接政府購買服務的良性競爭機制。2015年南京市鼓樓區云谷山莊社會事務受理中心服務項目采取了政府公開招標購買方式，其經驗值得學習。該項目在投標方選定過程中，通過了對投標書審閱、項目負責人陳述、評審質詢、分項打分等嚴格程序，3家競標社會組織中的南京鼓樓幕燕社會工作服務中心以90.5分第一名成績確定為中標單位。這家社會組織中標價是72萬元，2016年為白云、盛世花園、云谷山莊3個社區8000戶近2萬名居民提供勞動保障、人口計生以及老年、殘聯、統戰、雙擁和人防等相關社會事務的服務。

（三）扶持培育公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織承接政府購買服務

2014年11月，民政部和財政部聯合下發的《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》中強調，要重點培育和優先發展公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，這類社會組織承擔了很多重要的公共服務職能和責任，但目前這類組織總體偏少。截止2015年12月，天津市社區社會組織已在2013年初1.2萬個的基礎上實現了總量翻一番，達到每萬人擁有社區社會組織18個以上，其中每個城市社區擁有社區社會組織不少于10個，每個農村社區不少于3個，和平區、南開區、河西區、河北區等四個區的社區社會組織總量均已達到3000個以上。

要實現公益慈善類和社區服務類社會組織總量的提升，需要政府重點加以培育扶持，各地積極探索建立社會組織孵化模式值得借鑒。上海、廣州等地從創辦、起步階段就對社會組織給予關鍵性支持，包括免費提供辦公場地、辦公設備、能力建設、注冊協助等，激發了社會組織的成長活力。比如上海市級公益孵化基地——“上海市社會創新孵化園”是由上海市民政局立項，福彩公益金提供資金支持，通過招標的方式委托社會組織運營管理。孵化園通過提供場地、設備、培訓等培育殘疾人就業產業鏈，解決特殊人群社會融入問題，被譽為“上海加強社會建設的重要成果”。目前，上海已建立各類孵化基地17個，投入政府資金達到1.8億元。將于2015年1月施行的《廣州市社會組織管理辦法》提出各級登記管理機關應當指導建立本級社會組織培育孵化基地；有關行業主管部門應當根據實際需要，指導建立相關領域、行業的社會組織培育孵化基地。各類社會組織培育孵化基地應當優先培育孵化公益慈善類和社會服務類社會組織，為入駐的社會組織或公益服務項目提供辦公場地、政策咨詢、項目策劃、人才培訓、機構孵化、小額資助等支持性服務，對其日常活動進行指導。

此外，對重點培育、優先發展的社會組織，還應加大財政支持力度，完善財稅等配套扶持政策，落實公益性捐贈稅前扣除和社會組織自身收入免稅政策，利用財政資金支持社會組織參與社會服務示范項目，并通過培養、培訓等手段推進社會組織人才隊伍建設，提升社會組織的服務能力。

總之，充分發揮社會組織在公共服務供給中的獨特功能和積極作用，有利于創新公共服務供給方式，提高公共服務供給水平和效率；有利于培育和引導社會組織，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制；有利于推動整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發社會發展創新活力。

責任編輯：方學敏

D632.9

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1006－1255－（2016）07－0031-04

于家琦（1980—），天津社會科學院輿情研究所。郵編：300191