國內外中心鎮建設實踐及對湖南的政策啟示

瞿理銅

（中共湖南省委黨校，湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

國內外中心鎮建設實踐及對湖南的政策啟示

瞿理銅

（中共湖南省委黨校，湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

中心鎮作為縣域次中心，能夠接受上級中心地輻射，同時帶動下一級村鎮的發展。湖南的城鎮化水平落后于全國平均水平，總培育和發展中心鎮有利于湖南省加快推進縣域城鎮化，促進城鄉一體化發展。運用文獻研究法，歸納國內外中心鎮發展實踐，分析政府在扶持中心鎮方面出臺的政策，結合湖南的實際情況，總結歸納國內外中心鎮發展對湖南培育和發展中心鎮的政策啟示。湖南培育和發展中心鎮需要從規劃、產業、用地、投融資模式、體制機制等方面制定相關政策。

中心鎮；發展實踐；經驗啟示

一、國外中心鎮建設主要做法

在世界城鎮化進程中，發達國家基本完成了城鎮化歷程，進入城鎮化穩定階段，本文主要選擇美國、德國和日本作為研究對象，分析這些發達國家在培育和發展中心鎮的主要做法。

1、美國

美國中心鎮建設過程中，主要做法：一是強化規劃對建設的控制作用。美國的中心鎮建設不是隨意而為，而是需要編制詳細規劃，規劃堅持四個原則。第一，注重中心鎮的功能設計，根據經濟發展水平盡可能豐富中心鎮的功能，提升中心鎮居住服務功能。第二，汲取中心鎮傳統文化元素。尊重中心鎮傳統文化，發揚中心鎮的生活傳統。第三，綠化和美化中心鎮環境。提高居住舒適度，改善中心鎮生活品質。第四，注重塑造中心鎮個性。根據中心鎮不同的特點，培育有特色的城鎮文化。二是構建中心鎮建設資金多方共擔機制。美國中心鎮建設資金來源主要有聯邦政府預算、地方政府預算和開發商投資，這其中聯邦政府主要負責中心鎮之間高速公路建設的資金來源，中心鎮內部的基礎設施和公共服務設施主要由州政府和中心鎮所在地政府籌措資金，開發商主要負責中心鎮社區內部的基礎設施和公共服務設施的配套建設。三是注重中心鎮日常管理。運用先進的信息技術，實現中心鎮公共交通設施智能化，制定較為完善的中心鎮管理規章制度，對中心鎮交通、環境、建設活動等進行嚴格管理，做到嚴格依法辦事，違法必究。

2、德國

德國中心鎮建設的主要做法：一是注重中心鎮功能定位。在中心鎮建設過程中，征集中心鎮轄區內市民的意見，每個市民都可以對中心鎮發展定位提出自身的意見和建議。二是政府建立中心鎮建設補貼機制。為改造中心鎮居住環境，提高中心鎮居民生活的舒適度，聯邦政府負責中心鎮交通、供水、電力、燃氣等基礎設施，中心鎮的稅收主要用于中心鎮公共服務體系建設。三是注重中心鎮建筑單體設計與自然整體景觀協調。注重分析中心鎮自然景觀特征，通過中心鎮改造規劃和設計的調控作用，實現中心鎮建筑單體設計與自然巧妙地融合在一起。

3、日本

日本中心鎮建設的主要做法：一是科學選擇中心鎮發展模式。中心鎮發展模式有依托大城市、進入大都市圈；與中小城市組成聯盟，共同發展；運用地方特色的資源，建設特色中心鎮。每個中心鎮都根據自身區位、資源等條件選擇自身的發展模式。二是注重保護中心鎮范圍內農民的利益。對中心鎮范圍內農產品開展限產和價格保護行動。保護中心鎮農產品價格，縮小行業差別，促進一、二、三產業協調發展。三是政府注重利用宏觀調控手段。日本政府十分重視制定中心鎮鎮發展規劃、開展中心鎮建設立法、加大政府在中心鎮的公共投資，為中心鎮的發展提供良好的外部條件。

二、國內中心鎮建設主要做法

1、廣東

進入新世紀，廣東省人民政府頒布實施了《關于加快中心鎮發展的意見》，重點支持270個重點中心鎮發展，制定了加快發展中心鎮的政策措施。具體來說，主要做法有以下幾點。

（1）積極引導村鎮二、三產業向中心鎮集中，形成集約發展優勢。制定優惠政策吸引二、三產業向中心鎮聚集，中心鎮經地級及以上政府批準設立的工業園區，可以享受上級政府制定的縣級工業園區的各項優惠政策。規模較大、經濟發展較快的中心鎮可適當增加工業區數量。創新財稅機制，正確處理中心鎮與周邊鄉鎮、中心鎮與村之間的利益關系，鼓勵中心鎮周邊的鄉鎮企業向中心鎮工業園區集聚，對向中心鎮集聚的鄉鎮企業在原搬遷地納稅、原搬遷地統計產值。

（2）拓寬中心鎮建設融資渠道。政府通過貼息貸款、以獎代投、專項轉移支付等方式支持中心鎮的基礎設施建設和公共服務體系建設。同時，積極探索基礎設施建設融資的PPP模式，探索公私合營，破解中心鎮基礎設施建設資金問題。

（3）對中心鎮實施用地指標傾斜政策。允許中心鎮在全縣（市）范圍內實施耕地占補平衡，在具體的耕地保護指標方面，中心鎮的指標可以比其他鄉鎮適當減少。可以通過城鄉之間、鄉鎮之間建設用地置換的方式將分散在非中心鎮建成區范圍內的建設用地指標轉給中心鎮使用。在中心鎮規劃范圍內，用地符合規劃的，可以根據時間安排分批次供地；對中心鎮引進的大型項目，可以優先安排建設用地指標。

（4）創新中心鎮財稅管理體制。根據分稅制的思路，進一步理順中心鎮與縣級財政的管理，建立完善中心鎮一級財政管理體制和預決算制度。探索在具備條件的中心鎮，允許設置獨立的財稅機構和金庫。根據財權和事權對等的原則，科學確定中心鎮政府的財權和事權，科學確定收支范圍，構建縣域范圍內縣與中心鎮科學的分稅財政體制。

2、江蘇

進入新世紀以來，江蘇省將中心鎮建設作為推進城鄉經濟社會發展一體化改革發展的重要切入點，主要采取了以下幾點措施。

（1）通過行政區劃調整，不斷擴大重點中心鎮規模，提升中心鎮集聚能力。遵循突出重點、擇優培育的原則，結合行政區劃調整，省級重點中心鎮從222個優化調整為98個，全省小城鎮由2005年的1099個縮減到2009年的963個，重點中心鎮平均密度降為852.8km2/個，小城鎮平均地域面積擴大到77.3km2，鎮區平均人口規模增至1.65萬人。

（2）培育中心鎮產業，提升中心鎮經濟實力。把中心鎮作為技術、加工和信息的載體，推進農業現代化，在中心鎮范圍內布局農副產品加工、物流、銷售基地。引導周邊片區鄉鎮企業向中心鎮集聚，加快發展中心鎮第二產業，提升中心鎮經濟效益和市場競爭力。根據人民生活的需要，兼顧發展技術服務、金融、房地產等第三產業，完善中心鎮服務體系。

（3）全面推開中心鎮戶藉管理制度改革。對在中心鎮有合法固定的居住住所、擁有相對穩定的職業、技術和生活來源的農民，以及實際居住在中心鎮的居民，都可以辦理城鎮常住戶口。明確要求農民進入中心鎮居住，辦理城鎮戶口不以退出農村承包地作為條件。

三、國內外中心鎮發展實踐對湖南的啟示

1、強化規劃在中心鎮發展的引導和控制作用

一是科學編制縣域村鎮體系規劃，明確縣域范圍內村鎮的布局，確定每個中心鎮的功能定位，加強產業發展、環境保護和基礎設施建設的統籌協調，實現資源的最優配置。二是加強中心鎮內部的規劃與管理，科學編制中心鎮總體規劃。在總體規劃的指導下，正確編制中專項規劃和詳細規劃。增強詳細規劃對中心鎮建設的控制作用，不經過審批的項目或建設指標不符合要求的一律不得開工。三是各級政府必須高度重視中心鎮規劃工作，設立中心鎮規劃編制專項經費。四是簡化中心鎮規劃公示，讓農民可以讀懂中心鎮各項規劃，有利于更好地監督規劃的實施。

2、加快培育中心鎮主導產業

中心鎮要成為縣域片區的中心，集聚人口、資源等要素，必須致力于創造盡可能多的就業機會，使得農民在城鎮化過程中能夠在中心鎮實現就業，做到生活就業就地平衡。產業發展是中心鎮創造就業機會的根本。當前，湖南眾多小城鎮在發展過程中不注重特色產業的培育和發展，出現“小而全”的不良局面，不利于提升中心鎮的整體競爭力。因此，湖南中心鎮必須根據當地的資源、區位等優勢，注重培育和發展本地主導產業的，形成自身特有的、在一定區域范圍內具有較強競爭力的主導產業，并通過發展上下游關聯產業，打造一條市場競爭力強、就業容量大的產業鏈。

3、給予中心鎮用地指標傾斜

土地是中心鎮的建設和發展的載體。沒有用地指標招商引資項目無法落地，中心鎮人口集聚沒有空間。長期以來，湖南省主要把用地指標用于大中城市、產業園區和重大基礎設施建設項目，小城鎮建設用地指標很緊張，致使小城鎮用地規模長期以來保持在一個相對穩定的水平，影響小城鎮人口集聚。因此，湖南省中心鎮的建設發展必須在用地指標上給予中心鎮一定的傾斜，重點用于中心鎮產業園區建設、居住區建設和環保等基礎設施建設。

4、不斷深化中心鎮體制機制改革

鄉鎮政府在我國革命、建設和改革等不同時期都發揮了多方面的重要作用。但是隨著形勢的發展變化，現行鄉鎮在機構設置、職能配置、人員編制和財政體制方面與現行發展的需要不相適應。群眾需要的科技、信息和服務等，鄉鎮政府無法全面滿足，困難的財政、巨額的債務使得大湘西地區部分鄉鎮連運行都感到困難。當前，湖南鄉鎮體制改革總體來說滯后，財政方面依然實施“鄉財縣管”，因此，必須深化中心鎮體制機制改革，激發體制機制活力。

5、創新中心建設投融資模式

湖南作為農業大省、財政弱省，總體上來說，財政資金無法滿足巨大的基建投資需求。要突破這一瓶頸，必須深化改革投融資模式，推進城鎮建設投資主體多元化、項目運行企業化、設施享用商品化，大力吸引私人資本和社會資本，做到“多力合一”。要打破壟斷，引入競爭，凡是適宜通過市場化運作的領域和項目，要全面推向市場；凡是有收益的基礎設施與公共設施，應合理確定服務價格，實行有償使用。要建立多元化投入主體、多種經營模式構成的新型城鎮建設、經營機制，構建資本運作與資金管理平臺，發揮財政杠桿作用，吸引基礎設施投資多元化。要大膽探索、積極實踐公用事業運營權外包等多樣化城鎮資本營運方式，不斷提高經營城鎮的能力和效益。

[1]王兆君、張占貞：國外小城鎮建設經驗、教訓對我國東部沿海地區村鎮建設的啟示[J].經濟問題探索，2011（11）.

[2]唐春根、李鑫：國外小城鎮的建設對我國的啟示[J].當代經濟，2012（23）.

[3]潘勁、周云、呂予陽：國外小城鎮發展的經驗對北京發展的借鑒意義[J].經濟師，2011（11）.

[4]魯開垠、李文輝：促進廣東省中心鎮建設科學發展的政策建議[J].廣東省社會主義學院學報，2011（1）.

[5]朱東風：中心鎮小城市化的理論分析與江蘇實踐的思考[J].城市規劃，2008（3）.

（責任編輯：郭亞娟）

湖南省科技計劃項目，湖南省中心鎮建設研究，編號：2014SK3278。