剖析外匯管理內(nèi)控監(jiān)督“六輕六重”現(xiàn)象

文/鄒兆榮 編輯/李淑玲

Research 調(diào)研

剖析外匯管理內(nèi)控監(jiān)督“六輕六重”現(xiàn)象

文/鄒兆榮 編輯/李淑玲

近兩年來，外匯局系統(tǒng)各分支機構(gòu)內(nèi)控體系建設進一步加強，內(nèi)審內(nèi)控監(jiān)督工作進一步落實，風險防范、履職效能和依法行政水平進一步提高。但內(nèi)控監(jiān)督體系建設中仍存在一些問題和矛盾，值得我們進一步關(guān)注。

一是重業(yè)務管理輕內(nèi)部控制。總結(jié)歷年審計工作經(jīng)驗,一些部門在業(yè)務管理方面表現(xiàn)出色、成績突出，工作也有亮點，領(lǐng)導也舍得下大力氣去抓。但相對來說，這些部門對于內(nèi)部控制等基礎性工作缺乏應有的重視，內(nèi)部控制水平相對偏低，創(chuàng)新亮點相對偏少，不利于單位協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展。內(nèi)部控制作為單位治理體系和治理能力建設的重要組成部分，對于提高業(yè)務管理水平和辦事效率、促進依法行政和風險防范、提升履職效能，具有十分重要的推動作用。因此，從思想認識上要高度重視內(nèi)部控制的基礎性作用，通過構(gòu)建組織合理、分工明確、職責清楚、管理科學的內(nèi)部控制體系，進一步促進外匯管理系統(tǒng)治理體系的完善和外匯管理系統(tǒng)治理能力的提升。

二是重實體性規(guī)定輕程序性規(guī)定。一些部門在實際工作中往往存在“重實體、輕程序”的傾向。特別是在依法行政過程中，往往只注重業(yè)務辦理是否存在實體性偏差，卻不太注重業(yè)務辦理程序是否正當、辦理時效是否及時、權(quán)限授權(quán)是否科學等問題，即不太關(guān)注“如何辦”、“何時辦”等問題，不能充分意識到具體操作過程中出現(xiàn)程序性疏漏或者差錯的風險和問題的嚴重性。這說明，單位層面內(nèi)控環(huán)境比較差、內(nèi)控意識比較薄弱。實體性規(guī)定和程序性規(guī)定構(gòu)成了制度設計的兩個內(nèi)核，前者體現(xiàn)的是制度的目的，即“做什么”；而后者則是對具體步驟和方式的規(guī)定，即“怎么做”。程序性規(guī)定的嚴密和周詳能最大限度地減少自由裁量權(quán)的空間，減少尋租可能，對于構(gòu)建科學、有效的權(quán)力運行和監(jiān)督機制，防止不作為或亂作為，保護干部和關(guān)心干部，都具有十分重要的作用。

三是重縱向信息溝通輕橫向信息溝通。一些部門上下級之間即縱向間信息溝通較為及時、準確和完整，溝通方式和渠道也多種多樣；但相對來說，同級之間即橫向間信息溝通則存在不少問題，溝通不及時、不完整，溝通渠道和方式單一，甚至不溝通。信息孤島、信息重復采集、信息資源浪費等現(xiàn)象的出現(xiàn)，就是橫向信息溝通不暢造成的。信息溝通是單位內(nèi)部控制的重要組成部分，良好的信息溝通是單位高效運行的重要保證。而橫向溝通能夠最大限度實現(xiàn)信息資源共享，提高單位內(nèi)部部門間的合力和工作水平，達到事半功倍的效果。

四是重制度制定輕制度執(zhí)行。一些部門很重視各項制度的制定，花大力氣完善各項規(guī)章制度，制度較為齊全，內(nèi)容也比較完善；但相對來說，制度執(zhí)行力度卻較差。往往把制度“掛在嘴上、貼在墻上、印在紙上”，就是“落實不到工作上”，嚴重影響了制度的效力。久而久之，制度就成為擺設、花架子、稻草人。制度建設本身內(nèi)涵既包括制度制定，也包括制度執(zhí)行。強化制度執(zhí)行力，是內(nèi)部控制的基本要求，也是檢驗制度建設成效的重要標準。我們既要重視制度構(gòu)建上的科學性和合法性，更要重視制度執(zhí)行上的嚴肅性和持久性。制度制定固然重要，關(guān)鍵還在于制度落實。制度執(zhí)行如果得不到保障，制度的效用就無法發(fā)揮。只有制度制定和制度執(zhí)行共同推進，“兩手抓，兩手都要硬”，才能發(fā)揮制度的根本性作用。

五是重業(yè)務風險防控輕內(nèi)部風險防控。一些部門十分注重業(yè)務管理方面的風險防控，對于業(yè)務管理方面的風險識別、風險評估和風險應對都十分重視，認識也很到位；但相對來說，對于內(nèi)部管理方面的風險防控則關(guān)注比較少，研究得也不多，認識上更是欠缺，對于道德風險、操作風險等內(nèi)部風險的防控不夠重視。但這些風險如果防控不當、控制失效，容易滋生內(nèi)部舞弊和腐敗，使單位運行偏離其正常的軌道，從而降低公共服務的效率和效果，引發(fā)聲譽和法律等風險。因此，內(nèi)部風險防控與業(yè)務風險防控同樣重要，在單位風險管理中需要同時推進，協(xié)同防控，才能將單位整體風險降低到最低水平，最大限度地防止嚴重風險的發(fā)生。

六是重宏觀方向把控輕微觀流程探究。一些部門在制定規(guī)范性文件的過程中，管理層更多強調(diào)的是大方向上的把握，協(xié)調(diào)解決宏觀層面上的問題，而往往不太注重規(guī)范性文件在微觀流程、具體細節(jié)上的設計。如其設計是否科學、合理、便民，與相關(guān)制度在具體操作層面是否銜接有效，關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)和權(quán)力運行制約機制以及風險防范措施是否到位等。由于這些內(nèi)容太過具體，管理層經(jīng)常對其關(guān)注和重視不夠，對此也不能進行認真探究和把關(guān)。這導致出臺的規(guī)范性文件，在宏觀層面上來講是好的，社會市場主體也是贊同的；但在具體實施和操作中，辦理流程比較繁瑣，得不到社會市場主體的認同。規(guī)范性文件微觀流程設計好壞直接關(guān)系到一項政策、法律法規(guī)等能否有效執(zhí)行、是否能真正達到治理目標。同樣，一些部門在貫徹落實規(guī)范性文件的過程中，管理層多停留在了解文件宏觀內(nèi)容層面，對文件的具體細節(jié)研究和了解不夠全面，以致研究和探討工作無法深入，貫徹落實不徹底和不到位，導致履職效能大打折扣。如果在規(guī)范性文件出臺前或者布置落實時，管理層在關(guān)注和重視宏觀方向把控、掌握的同時，能關(guān)注和重視微觀流程的探究和了解，制度在出臺或者布置落實時，效果可能會更好。

上述“六輕六重”現(xiàn)象，在理論上沒有“孰輕孰重”之分，是一個事物的兩個方面，需要充分發(fā)揮辯證思維能力，承認矛盾、分析矛盾、解決矛盾，抓住關(guān)鍵、找準重點、洞察事物發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進，正確處理好兩者關(guān)系，才能建立更加有效的內(nèi)控監(jiān)督體系，真正對權(quán)力形成約束機制，讓權(quán)力在陽光下運行。

作者系國家外匯管理局管理檢查司副司長